法規

憲法

中華人民共和國憲法由全國人民代表大會制定並修改。

基本法律

由全國人民代表大會制定並修改，如刑法、民法通則、經濟法等。

其他法律

（或稱：一般法律或普通法律，是指“除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律”）由全國人民代表大會常務委員會制定並修改。

行政法規

由國務院根據憲法賦予的許可權和法定程序制定並修改的規範性法律文件。

地方性法規

由各省、自治區、直轄市以及設區的市的人民代表大會及其常委會制定並修改，不得與憲法、法律、行政法規相抵觸。

自治法規

由民族自治地方的人民代表大會依照當地民族的政治、經濟和文化特點制定並修改的自治條例和單行條例，在不違背法律和行政法規的基本原則的前提下，可以對法律和行政法規的規定作出變通規定，但不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定。

部門規章

由國務院各部、委、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的國務院直屬機構根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的許可權範圍內製定的規範性法律文件，與地方性法規是同位法。

衝突解決

由於存在普遍性和局部性的問題，在法律的適用上，如果部門規章和地方性法規有衝突，雖然從下位法服從上位法的原則出發，應當優先適用地方法規，但是司法實踐中需要提請國務院裁定適用問題。部門規章之間的衝突也需要國務院裁定解決。

地方政府的立法權

一般地方的立法權主要包括：

（一）制定和變動地方性法規

制定和變動地方性法規，是一般地方的首要的和主要的立法權，是一般地方的最主要的常規性立法權。這一權力的法定來源主要是憲法、地方組織法和立法法的直接確定。行使這一權力所產生的地方性法規，在法的體系中位於憲法、法律和行政法規之下，但它對貫徹實施憲法、法律和行政法規，有積極而行之有效的作用。同時，地方性法規也是一般地方解決本地具體問題的主要的法的形式。一般地方的立法主體，主要就是通過制定和變動地方性法規來實現對本地重大事項的法的調整。

地方性法規立法權的歸屬，經歷了一個發展過程。1979年7月，五屆全國人大二次會議通過的地方組織法儼然規定：省級人大及其常委會享有地方性法規制定權。自此，揭開了中國地方立法改革、立法體制改革以至整個立法實踐和立法理論改革的序幕。地方性法規和地方性法規立法權，成為中國立法理論和實踐的非常重要的概念和事物。經過一段時間的發展，可以行使地方性法規立法權的地方進一步增多。根據現行憲法、地方組織法和立法法的規定，可以制定和變動地方性法規的國家機關是：省、自治區、直轄市、較大的市（省和自治區政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批准的較大的市）的人大及其常委會。

制定和變動地方性法規作為一般地方的最主要的立法活動，憲法、地方組織法和立法法對它的進行，規定了明確的限制性條件和保障制度。其一，地方性法規要根據本行政區域的具體情況和實際需要制定，不得同憲法、法律和行政法規相抵觸。省級以下的地方性法規還不得與省級地方性法規相抵觸。其二，省、自治區、直轄市的人大及其常委會制定地方性法規，要報全國人大常委會和國務院備案；較大的市（省、自治區政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批准的較大的市）的人大及其常委會制定地方性法規，要報省、自治區人大常委會批准，並由後者報全國人大常委會和國務院備案；報請批准的地方性法規如不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸，應當予以批准。其三，地方性法規可以就法定事項範圍做出規定，不得就應當由法律或行政法規規定的事項做出規定。其四，全國人大常委會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的地方性法規，地方人大有權改變或撤銷它的常委會制定的不適當的地方性法規。

（二）制定變動地方政府規章

制定和變動地方政府規章，是一般地方立法又一項常規性立法權。這一權力的法定來源是地方組織法和立法法的直接確定。有權制定和變動地方政府規章的主體，是省、自治區、直轄市、較大的市（省、自治區政府所在地的市、經濟特區政府所在地的市和經國務院批准的較大的市）的人民政府。這些地方政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規制定規章，自治區和自治區政府所在地的市的政府，還可以根據本自治區的自治條例和單行條例制定規章。為保障地方政府規章的制定和變動，得以正確、慎重地進行，地方政府規章應當報國務院和本級人大常委會備案，較大的市（省、自治區政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批准的較大的市）的政府規章，應當同時報省、自治區人大常委會和政府備案；國務院有權改變不適當的地方政府規章，地方人大常委會有權撤銷本級政府制定的不適當的規章；省、自治區人大常委會和政府有權撤銷下一級政府制定的不適當的規章。地方政府規章與國務院部門規章之間對同一事項的規定不一致時，由國務院裁決。

地方政府規章低於憲法、法律和行政法規，與國務院部門規章具有同等效力。它是中國法的形式或淵源體系中最低的一種法的形式或淵源，但它的數量多，調整範圍大，規範具體，對貫徹實施憲法、法律、行政法規和省級地方性法規，有積極而行之有效的作用。它同地方性法規一起，為實現各有關地方的立法調整，發揮著重要作用。地方政府在依法實施本地行政工作過程中，更賴地方政府規章。

（三）根據授權立法

同其他方面或立法主體相比，一般地方根據授權可以行使的立法權，來源和種類更多些。包括：其一，全國人大及其常委會根據實際需要將應當由法律規定的事項，授予省、自治區、直轄市人大或其常委會制定地方性法規的權力。這種立法權調整的事項，一般不涉及國家主權、刑事法律制度、公民基本政治權利和人身自由權利、司法制度等方面的事項。其二，全國人大或其常委會根據實際需要，授予沒有地方性法規制定權的地方人大及其常委會制定法規的權力，授予沒有規章制定權的地方政府制定規章的權力。其三，有地方性法規制定權的地方人大及其常委會根據實際需要，將應當由地方性法規規定的事項授予本級政府制定規章的權力。被授權機關必須嚴格按授權目的和範圍行使該項權力，不得將該項權力轉授給其他機關。這些年來，地方國家機關根據授權所進行的立法對該地法制和多方面事業的發展，發揮了重要作用。

立法法產生后，情況發生變化。根據立法法的規定，授權立法權今後通常僅存在於全國人大及其常委會授權國務院立法或授權經濟特區立法的情況下。這就是說，今後一般地方立法通常不存在授權立法問題了。但一般地方立法已存在的授權立法權，立法法也未予撤銷，因而繼續有效。

（四）其他

一般地方立法權還包括一定的立法監督權在內。這種立法監督權主要表現在上述地方人大有權改變或撤銷它的常委會制定的不適當的地方性法規，地方人大常委會有權撤銷本級政府制定的不適當的規章，省、自治區政府有權撤銷下一級政府制定的不適當的規章。還表現在授權機關有權撤銷被授權機關制定的違背授權要求的法規或規章，必要時還可以撤銷授權。

需要指出，由於地方立法制度尤其是立法許可權劃分制度和地方人大會議制度等還有待完善，在現時期一般地方立法實踐中，絕大多數地方性法規是由人大常委會制定的，只有很少的地方性法規由地方人大人制定。這種由人大常委會包攬地方立法權的現象，亟待轉變。

行政法規作出規定

（一）為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；

（二）憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項。應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定的行政法規，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。

第一部法規

1950年4月13日經中央人民政府委員會第七次會議通過《婚姻法》，同年5月1日開始實施，是新中國成立后出台的第一部具有基本法性質的法律。新中國第一部法規《婚姻法》誕生。

【法律與行政法規的不同】

《立法法》 第八條

下徠列事項只能制定法律：

（一）國家主權的事項；

（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；

（三）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；

（四）犯罪和刑罰；

（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；

（六）對非國有財產的徵收；

（七）民事基本制度；

（八）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；

（九）訴訟和仲裁製度；

（十）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。

第九條

本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。

民族區域自治法

1984年頒行的《民族區域自治法》在“序言”中規定：“《中華人民共和國民族區域自治法》是實施憲法規定的民族區域自治制度的基本法律”，這意味著《民族區域自治法》的修改許可權應歸屬於全國人民代表大會，全國人大常委會“在全國人民代表大會閉會期間”可以對全國人民代表大會制定的《自治法》進行“部分補充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸”。但要特別要予以指出的是：《自治法》在“附則”中明確規定了其修改通過程序：“本法由全國人民代表大會通過”，這也就是說，這一法律約定了即便全國人大常委會有權修改《自治法》，也必須由全國人民代表大會通過方為有效。

自治條例和單行條例作為較為特殊的地方性法規，其批准和備案制度遠遠高於一般性法規。但在《立法法》第六十九條的規定中可以發現，自治條例和單行條例“不得違背法律或者行政法規的基本原則，不得對憲法和《民族區域自治法》的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定”。這意味著《自治法》關於“上級國家的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關可以報經該上級國家機關批准，變通執行或者停止執行”的自治權不能完全被列入自治條例和單行條例，即自治條例和單行條例沒有變通權只有停止權。在這裡自治權被部分的侵害和剝奪了；其二，全國人民代表大會常務委員會在批准自治條例和單行條例時要依據行政法規來審查其合法性，這表明全國人大常委會的立法權也被部分侵害和剝奪了；其三，由於自治州和自治縣的自治條例和單行條例需報其所在省、直轄市的人民代表大會常務委員會批准後生效，而依據我國現行憲法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，省和直轄市的人民代表大會及其常務委員會並沒有自治條例和單行條例的批准權，自治法實際上賦予了他們以批准權，而批准權的獲得又意味著部分立法權的獲得。

人類最早工業安全法規

1765年，從瓦特發明蒸汽機開始，引起了工業革命，人類從家庭手工業走入了社會化工業。從此，工業事故不斷升級，生產安全問題日益突出。當時，常常發生的鍋爐爆炸事故，成了社會的很大難題。1815年，倫敦發生了慘重的鍋爐爆炸事故，為此，英國議會進行了事故原因調查，之後開始制訂了有關的法規，並創建了鍋爐專業檢驗公司。但是，這還不是人類最早的安全法規。

國際植物命名法規

國際植物命名法規(International Code of Botanical Nomenclature, ICBN)是專門處理化石或非化石植物（包括高等植物、藻類、真菌、粘菌、地衣、光合原生生物(protists)以及與其在分類上近緣的非光合類群）命名的法規，由國際植物學會議(International Botanical Congress, IBC)制定。

國際植物學會議每六年舉辦一次，每次都會對國際植物命名法規進行修訂，推出新版的法規。最新的法規是2005年7月第十七屆國際植物學會議（在奧地利維也納舉辦）通過的“維也納法規”(Vienna Code)。

法規衝突的原因何在

隨著立法進程的加速，立法數量的增多，法規“打架”式的立法衝突已經成了立法過程中不可避免的問題。“強制婚檢”就曾遭遇法規“打架”。據《中國青年報》報道，黑龍江強制婚檢爭議再現法律衝突，黑龍江衛生部門將新的《母嬰保健條例》下發全省各地市縣衛生行政部門。據悉，黑龍江省人大常委會修訂了本省的《母嬰保健條例》，保留了有關強制婚檢的內容，但黑龍江省民政部門則認為：新修改的《黑龍江省母嬰保健條例》與《婚姻登記條例》發生了衝突。

顯然，《黑龍江省母嬰保健條例》作為地方性法規，將提交婚前醫學檢查證明作為辦理結婚登記的必要條件是不合適的，屬於越權立法。國務院頒布的《婚姻登記條例》的法律效力要高於黑龍江省人大常委會制定的地方性法規，所以黑龍江省的《母嬰保健條例》不得違背國務院的行政法規。按照《立法法》規定，該省在對《黑龍江省母嬰保健條例》進行修改時，發現《黑龍江省母嬰保健條例》中關於強制婚檢的規定與國務院制定的行政法規相悖時，該省人大常委會應當及時予以修改或廢止。另外，《母嬰保健法》規定要婚檢，而且規定了婚檢的具體項目和內容，而新的《婚姻登記條例》沒有提及婚檢的要求。按照法律的層次，《母嬰保健法》是全國人大常委會正式頒布的法律，而《婚姻登記條例》不過是國務院的行政法規，其法律的層次、級別都低於《母嬰保健法》。可以說，這次黑龍江強制婚檢風波折射了尷尬的法律衝突局面。

上位法和下位法的衝突，直接導致的後果是法律體系的混亂和法律適用的困惑。筆者認為，上位法和下位法的衝突其實是立法領域的一種經常發生的違反《立法法》的違法現象，因而必須從預防和遏止立法違法的高度對待上位法和下位法的衝突問題。根據不同規範性法律文件的效力位階，上位法和下位法的衝突主要體現在以下幾個方面：

1．法律、行政法規、地方性法規與憲法的衝突，憲法是最高效力等級的上位法，一切法律、行政法規、地方性法規都不得與憲法相抵觸；

2．行政法規、地方性法規、規章、行政規範性文件與法律的衝突；

3．地方性法規、規章、行政規範性文件與行政法規的衝突；

4．規章、行政規範性文件與地方性法規的衝突，國務院各部委制定的規章主要關注的是本部門在全國的整體利益，而地方性法規主要關注本地區的利益，兩者非常容易發生衝突；

5。行政規範性文件與規章的衝突；

6．全國人大常委會制定的基本法律以外的其它法律與全國人民代表大會制定的基本法律之間的衝突；

7．下級人民政府或者行政機關制定的規章或者行政規範性文件與上級人民政府或行政機關制定的規章或者行政規範性文件之間發生的衝突；等等。

以上各種衝突均屬於下位法與上位法的衝突範疇。《立法法》根據法律生效的時間、法律適用的對象和法律制定主體的不同，規定了在上位法和下位法互相衝突時的法律適用的原則——下位法服從上位法的原則，亦即當不同等級的主體制定的法律發生衝突時，等級高的主體制定的法的效力高於等級低的主體制定的法。例如，憲法的效力高於法律的效力，法律的效力高於行政法規的效力，行政法規的效力高於地方性法規的效力，地方性法規的效力高於地方政府規章的效力，等等。當然，對下位法服從上位法原則要全面理解，所謂“下位法服從上位法”是指當下位法的規定與上位法的規定相衝突時的適用原則，而不是指上位法沒有規定的，下位法就不能規定。需要指出的是，下位法必須服從上位法原則並不意味著以制定下位法為主的地方立法無所作為，更不意味著地方立法可以完全照抄照搬上位法。照抄照搬上位法的地方立法現象，實際上是一種立法不作為的官僚主義作風，勢必導致立法隨意性過大，下位法冗長繁雜，缺乏地方特色，影響立法質量。地方立法要力戒照抄照搬上位法。

在法律適用方面，根據法制統一原則，《立法法》規定了上位法優於下位法的法律適用規則，這意味著當下位法的規定不符合上位法時，法院原則上應當適用上位法。另外，當衝突規範所涉及的事項比較重大、有關機關對是否存在衝突有不同意見、對應當優先適用的法律規範的合法有效性持有異議或者按照法律適用規則不能確定如何適用時，原則上應依據《立法法》規定的有關程序逐級報請有關機關裁決。法律、行政法規或者地方性法規修改後，其實施性規定未被明文廢止的，法院在適用時應當區分下列情形：實施性規定與修改後的法律、行政法規或者地方性法規相抵觸的，不予適用；因法律、行政法規或者地方性法規的修改，相應的實施性規定喪失依據而不能單獨施行的，不予適用；實施性規定與修改後的法律、行政法規或者地方性法規不相抵觸的，可以適用。

如何解決上位法和下位法的衝突問題？首先要注意從立法技術方面避免上位法和下位法的衝突。一方面，上位法的制定不宜原則性過於寬泛，彈性不宜過大，立法用語要避免曖昧模糊。另一方面，下位法的制定要以服從上位法為前提，同時要凸顯一定的地方特色和立法創新色彩，不能完全照抄照搬上位法。其次，要完善相關的備案審查制度，要在法律法規備案時審查是否存在上位法和下位法的衝突問題。筆者認為，對備案制度不宜作過於狹隘的理解，備案不僅僅是一種登記、存檔的形式上的備份，還應包括內容上的審查。因此，備案和審查應緊密聯繫，要附帶審查是否存在上位法和下位法的衝突問題，否則備案制度就容易流於形式而無任何實際意義。下位法的備案其實是預防上位法和下位法衝突的一個有效機制。根據《憲法》、《立法法》和《地方組織法》的有關規定，地方性法規、自治法規必須報全國人大常委會和國務院備案，地方政府規章必須報國務院備案。接受備案的機關在必要時可以審查下級立法主體報送的規範性法律文件，督查上位法和下位法的衝突問題。此外，要重視法院對地方性法規、規章等下位法的司法審查，充分發揮司法審查在解決上位法和下位法衝突問題方面的積極作用。司法是維護社會正義的最後一道防線，同時也是維護立法正義的重要防線。司法裁決的權威性、中立性和專業性，決定了法院是審查、判斷、選擇和解決法律規範衝突的理想機構。我國最高人民法院有權力解釋法律。最高人民法院對法律的解釋效力雖然低於全國人大常委會對法律的解釋效力，但以立法工作為主的全國人大常委會實際上很少行使法律解釋權，因而事實上最高人民法院已經成為法律最經常、最權威的解釋機關。當下位法與上位法發生衝突時，最高人民法院有權進行合法性審查，有權通過司法解釋法律判定下位法違反上位法而使之失效。筆者認為，除了最高人民法院以外，還應賦予地方各級法院一定的下位法司法審查權，地方各級法院有權審查並裁決本級政府及其所屬職能部門發布的決定、命令等行政規範性文件是否與上位的法律、行政法規、地方性法規、規章相衝突。

為維護法制統一，法院在審查政府部門具體行政行為的合法性時，應當首先對下位法是否符合上位法進行判斷。若發現下位法與上位法相抵觸，應當依據上位法認定被訴具體行政行為的合法性。

“和諧”是立法體系的關鍵詞。希望黑龍江“強制婚檢”引發的法律法規“打架”現象，能夠敲響警惕立法違法和立法和諧的警鐘，希望有關部門從維護法制統一和立法和諧的高度解決上位法和下位法的立法衝突問題。