府院之爭

中國國民黨和南方的地方勢力是黎元洪的依託，研究系、進步黨和北洋督軍是段祺瑞的基礎。雙方在國會制憲等問題上分歧嚴重。黎元洪一派主張擴大國會許可權，以抵制段祺瑞的專斷獨行，研究系則反對省制入憲，主張縮小國會權利，改兩院為一院，以迎合皖系軍閥專制的私利。由於中國國民黨議員在國會人多勢眾，研究系的議案屢遭否決。在國會表決中（國會議場在今西城境內），皖系軍閥首領便策動北洋各省督軍，粗暴干涉國會，恣意打擊中國國民黨人。

1917年美國參加對德作戰，要求中國與之採取一致行動對德宣戰，並答應借給軍費，黎元洪表示同意。而日本支持段祺瑞參戰，答應借巨款給段祺瑞，以擴充其勢力。因日本支持段祺瑞，中國若參戰必有利於日本，美國遂指使黎元洪夥同國會反對參戰。段祺瑞召集親信召開督軍會議，決定參戰，並要挾黎元洪和國會同意參戰案，但未能得逞，於是要求黎元洪下令解散國會。黎元洪利用人們反段要求，在國會的支持和美國公使"允為後盾"的情況下，下令免去段祺瑞國務總理職務。段祺瑞被罷職后，離京赴津，以天津為基地，組織脫離北京政府的各省督軍在天津成立"軍務總參謀處"，揚言另組臨時政府，段黎矛盾白熱化。黎元洪在段祺瑞的壓力下內外交困，只好同意張勳入京“調停國事”，后演為張勳率辮子軍入京復辟。

各省督軍原本不少人反對宣戰，因為他們害怕讓他們派兵作戰，損害自己的實力。

段祺瑞明白他們的心思，於是就明確告訴他們，宣戰無須出兵，中國派遣勞工去歐洲即可。

各省督軍一聽，心上的石頭落了地，於是紛紛表示服從總理的意志。

4月25日，督軍會議在京召開。

各省督軍和代表一致贊成段內閣外交政策，並在寫有“贊成總理外交政策”的紙上籤了名，給黎元洪施壓。

5月1日，內閣舉行會議，督軍團居然要求參加。

有人說軍人干政，傅良佐卻辯解道：“軍人也是國民的一員，對國事發表意見，怎能說是干政？大總統這麼害怕軍人的意見，難道是心中有鬼不成？”參加內閣會議的閣員可憐只有3人：海軍總長程璧光、司法總長張耀曾、農商總長谷鍾秀，軍人倒有一大班，於是，宣戰案順利通過。

段祺瑞便想趁熱打鐵，利用督軍團使國會和總統屈服。

黎元洪這裡順利通過了，但國會卻出了問題，本來國會通過宣戰案問題並不大，湯化龍、梁啟超早就在議員中活動支持段祺瑞，但國會傅良佐卻幫了倒忙。

5月8日，段祺瑞到國會解釋對德政策並接受質詢，他矢口否認中國參戰背後有著中日幕後交易，聲稱宣戰是本著正義的需要。

當兩院即將討論宣戰案的時候，各地人民團體紛紛來電支持宣戰，北京城中也有一些“自發”的群眾的代表強烈要求對德宣戰，段祺瑞聞之十分滿意。

一些外地人民團體的電報實際上都是傅良佐派人從北京電報局發出的。

5月10日下午，成群的“自發公民”包圍了眾院大樓，他們或搖旗吶喊，或散發“請願書”，有的甚至闖進議長辦公室，要求湯化龍允許公民代表列席討論。

“公民團”的行徑引起了眾議員的義憤，大家集體罷會，以示抗議，並準備離開會場，於是一場騷亂髮生了。

傅良佐急於求成，結果弄巧成拙，反而使段祺瑞的宣戰案中途告吹，內閣總長紛紛辭職，只剩下一個光桿總理。

段祺瑞決定堅持下去，他一面醞釀新的閣員，一面授意滯京的部分督軍和代表們，繼續對國會施壓，企圖重開議會通過宣戰案。

然而，一個毀滅性的新聞給段祺瑞致命的打擊，英文《京報》披露中日秘密簽訂了一億元的軍事借款。

段祺瑞在國會所作關於中日之間絕無秘密外交的證詞完全是一個謊言！令人意外的是，一向軟弱可欺的黎元洪突然挺直了腰桿，下令免去了段祺瑞國務總理和陸軍總長的職務。

5月23日，張國淦聽說黎元洪要免段，剛想開口勸說，站在旁邊的金水炎沖了過去，拔出手槍對準張國淦：“不許開口！開口我就打死你！”段祺瑞氣得鼻子又歪了。

馮國璋任總統后，與國務總理段祺瑞，在西南軍閥及廣東護法軍政府的政策上，產生了矛盾。段祺瑞主張“武力統一”，藉此擴充皖系勢力；馮國璋主張“和平統一”，藉此討好西南軍閥，保護直系的利益。

1917年8月，段派傅良佐為湖南督軍，調北洋第八、第二十兩師入湖南，拉開了南北戰爭（護法戰爭）的序幕。11月，正當湖南戰事擴大時，直系北洋軍第八師師長王汝賢、第二十師師長范國璋突然發出通電，主張停戰議和。緊接著直系長江三督和直隸督軍曹錕聯名發表通電，響應停戰。段提出辭職。馮於11月25日下令准免，先以外交總長汪大燮代理國務過理，后又請出王士珍署理國務總理兼陸軍總長。

12月2日，段策動北方十督：曹錕、張懷芝、張作霖、倪嗣沖、閻錫山、陳樹藩、趙倜、楊善德、盧永祥、張敬堯等在天津舉行督軍團會議。12月6日，聯名電請馮國璋明令討伐西南。馮只得表示讓步。又任命段為參戰督辦，段芝貴為陸軍總長，以消解皖系的不滿。此時，西南軍閥陸榮廷提出恢復國會，停止湘粵進兵和擁護馮國璋繼任總統，作為取消兩廣獨立的條件。馮發出停戰布告，責成南北兩軍停止敵對行動。

12月31日，北方十督曹錕等發表通電，堅決反對恢復舊國會，主張以皖系控制的臨時參議會代行國會職權，選舉正式大總統，企圖“合法倒馮”。馮聲稱要親自出征討伐西南，率拱衛軍一旅，乘專車沿津浦路南下，想回到直系大本營南京。不料車到蚌埠，被皖系安徽督軍倪嗣沖攔截，迫使馮回京。同時，奉軍入關“兵諫”。皖奉聯合，馮不得已，請出段再次出任國務總理。

1918年9月4日，安福國會選舉徐世昌為新任大總統。馮國璋、段祺瑞同時下野。

“三造共和”后，段祺瑞並沒有迎回落難總統黎元洪，而是力捧副總統馮國璋繼任總統。而在此之前，黎元洪放下了面子，以國家大局為重，重新任命段祺瑞為國務總理，並令他掛帥討賊。只此一點，便可看出府院之爭的主要癥結。

當時，一直在努力調解府院之爭的張國淦力勸段祺瑞迎黎元洪複位，他說：“相對而言，和黎元洪共事其實比較容易，因為他手中無兵，而且剛經受過挫折，會吸取教訓；而馮國璋既有兵權，又是新官上任，遇事必然逞強好勝，因此更難對付。”張國淦的分析入情入理，完全是出於對段祺瑞的一片愛護之忱。如果段祺瑞能夠接受，學古人將相和，也許可以開創一個雙贏的新局面，可惜他對黎元洪罷免自己耿耿於懷，終於因私而廢公，挾憤而忘義，拒絕了這個建議。

所謂“府院之爭“，“府”即總統府，“院”指國務院，“府院之爭”即總統和總理之爭。北洋時期的府院之爭有兩次，一次是黎元洪總統和段祺瑞總理之爭，另一次是馮國璋總統與段祺瑞總理之爭，兩次的當事人都有段祺瑞。可見段的性格缺陷是府院之爭的一大動因。

但是，府院之爭的淵藪卻決不止如此之淺，而是有其歷史背景的。中國實行了幾千年的帝制，民主共和是新鮮的舶來品，因此民國肇立之初，需要借鑒西方的政治和行政制度。而西方的共和體制大體可以分為兩種：一種是美國式的總統制，另一種是法國式的內閣制。於是，有關總統制還是內閣制的爭論，在政客們爭權奪利的心理作用下，一時甚囂塵上。即便以袁世凱的神武雄健，欲加強總統的權力，也一度面臨著宋教仁政黨內閣計劃的挑戰。孫中山讓位給袁世凱時，革命黨人同時修改了《臨時約法》，將政治體制從總統制更改為內閣制，用以約束袁世凱。宋教仁更在此基礎上，重組國民黨，要成立政黨內閣，從而在實際行動上邁進了一大步。袁世凱及其北洋派不願放棄權力，乃卑鄙地暗殺了宋教仁，激起了國民黨“二次革命”，然後再藉此驅逐了國會中佔大多數的國民黨員。總統制與內閣制的理論之爭，最終引發了流血和戰爭，使民國成為一個亂世。

1916年6月袁世凱臨死前，對徐世昌、段祺瑞執手嗚咽道：“按照《約法》，由黎卿（黎元洪）繼任總統，你們要好好輔佐他。”可能是有感於此，當在川作戰的張敬堯等將領致電錶示願推舉段祺瑞為總統時，被他斷然拒絕。此事被外人知曉后，舉國一片讚歎之聲。當時，袁世凱戕害約法，解散國會，民國已遭到嚴重破壞，如今有一個寬仁謹厚的黎元洪擔任國家元首，有一個正直不阿的段祺瑞主持內閣，又有國民黨和進步黨共處國會，憲政實現已依依在望，全國上下對此表示了一致的樂觀。

但是，段素來剛愎自用，又自恃為北洋勛宿，從內心深處對黎元洪抱輕視態度，和黎絕少交往；黎元洪則外柔而內剛，雖不足威懾別人，卻自有不屈的意志。因此府院之間不可能有親密的關係。再者，段祺瑞並不是一個非常勤奮的總理，大小事務多委之於秘書長徐樹錚，而徐偏生是個恃才傲物的人物，他奔走於府院之間，處處越俎代庖，以前就為袁世凱所厭惡，現在更為黎元洪所不喜。有一次，徐樹錚拿著一份委任狀請黎元洪蓋總統印，黎問起其人的履歷，徐竟然回答道：“現在實行內閣制，總統您何必多問！我很忙，您還是快點蓋印吧！”黎十分憤怒，對左右說：“我本來不要做什麼總統，你看他們眼中哪裡有我！”而段祺瑞對徐卻每每縱容，有一次徐以辭職要挾黎元洪，段祺瑞竟為他說情，說他“為人耿介，不屑妄語”云云，甚至於說“凡徐所為，本人願負其責。”黎元洪等聽了，都覺寒心。因此，最初的府院之爭，與徐樹錚有很大關係。

徐樹錚的囂張跋扈，使府秘書長張國淦憤而辭職。黎元洪為對抗徐樹錚，乃聘請一樣霸氣縱橫的丁佛言為府秘書長。丁佛言與黃遠生、劉少少並稱“報界三傑”，筆鋒銳利，又素喜打抱不平，如今乃利用報紙為黎元洪張目。徐樹錚則以牙還牙，創辦《公言報》與之抗衡。於是府院之爭，竟然成為報端的花邊新聞，搞得天下皆知。而黎段二人也日漸身陷其中不能自拔，後來竟至事事必反，為爭而爭。以對德宣戰一事為例，最初是黎元洪主張與德國絕交，段祺瑞則深信德國必勝的，到後來在張國淦的遊說下，段祺瑞又變成了一個極端的反德派，極力主張對德宣戰，黎元洪為了與段祺瑞相反，硬生生地轉變為親德派，竭力反對宣戰。到了1917年5月，在府院之爭的影響下，國會仍然在是否參戰的問題上猶疑不定，段祺瑞乃組織軍隊和“各界人士”包圍國會，並脅迫、毆打議員，企圖強行通過對德宣戰案。國會忍無可忍，乃呈請黎元洪免去段祺瑞的總理職務。5月23日，黎元洪簽署了罷免令。段祺瑞下野后避居天津，堅持認為在責任內閣制中，總統的命令非經總理副署不能發生效力，即便任免總理也是如此，因此並不承認自己已經下野。他在天津厲兵秣馬，等待時機，徐樹錚則為他策劃了徐州會議，直接推動了張勳復辟，再由段祺瑞“黃雀在後”。於是，才一個多月功夫，段祺瑞便暗渡陳倉，“三造共和”，贏得了第一次府院之爭的勝利。

第二次府院之爭是指馮國璋和段祺瑞之爭。張勳復辟中，黎元洪流亡使館區，馮國璋副總統在南京代行總統職權，與段祺瑞遙相呼應，通電討逆，保障了共和政體的持續。隨後，段祺瑞拒絕迎回黎元洪，乃致電馮國璋北上就任總統。他的電文是簡單幹脆的四個字：“四哥快來！”馮國璋一看之下，不禁心中一熱，即令備車出發。不過，在北上之前，他以總統名義令最親信的將領李純接替自己的江蘇督軍，以坐鎮自己的大後方。

馮國璋在就任總統之初，和段祺瑞的心思是一樣的。他們都出身北洋，在小站時就朝夕相處，在洪憲帝制和張勳復辟中都站在一條戰線上，可說親如手足，因此他們相信決不會再有新的府院之爭了。為此，馮國璋還曾將段祺瑞、王士珍請到府中大話家常，執手溫言：“我們三人不要分什麼總統、總理、總長，我們是一體的，一定能把事情做好！”

但是談何容易！軍事方面。段祺瑞要以武力統一全國，因此要整合北洋的軍事，早在馮國璋北上時，他就準備以親信入替其江蘇督軍之職，不料被馮先下手為強。後來段在幕後策劃的天津會議，則幾乎囊括了除馮系“長江三督”之外的所有北洋地方實力派，從而最終倒馮成功。政治方面。段祺瑞將第一次府院之爭時的“朋黨”繼續擴大，組織了一個安福俱樂部，進而形成安福系，並最終組成了安福國會。所謂“安福”，指的是北京西城安福衚衕內的一個四合院，段系人物常在此聚會，評論時政，商量大事，代表人物如王揖唐、曾毓雋、王印川、梁鴻志、光雲錦等，顯然的“朋黨”無疑！段祺瑞方一復任總理，即宣布解散舊國會，代之以安福係為主的新國會，從此國會成為國務院的御用會議。段在新府院之爭中佔得先機。

而第二次府院之爭的要害，其實在於施政理念。段祺瑞秉持的是袁世凱的政治立場，以西南為叛逆，要以武力統一全國，由此可見他對袁世凱的反對是有限的；而馮國璋的立場與黎元洪類似，與西南暗通消息，要以和平方式統一南北，由此可見他對袁世凱的反對是較為堅決的。由於西南方面一直對黎元洪持支持和同情態度，對段祺瑞解散國會、廢除約法的行為從失望而至於憤恨，段祺瑞的武力統一政策也就貫徹得尤為堅決。而西南方面的實力派如陸榮廷等頻頻示好於馮國璋，馮因此認為西南可以和平爭取，而惟有南北統一，他的總統才更有含金量，而戰爭則會破壞這一切。

是指馮國璋和段祺瑞之爭。張勳復辟中，黎元洪流亡使館區，馮國璋副總統在南京代行總統職權，與段祺瑞遙相呼應，通電討逆，保障了共和政體的持續。之後，段祺瑞通電馮，馮先令親信將領李純坐鎮江蘇，自己上京就任總統。儘管馮和段在洪憲帝制和張勳復辟中始終站在同一陣線，但第二次府院之爭還是發生了。

原因

一個是馮段的性格，段祺瑞比較強勢剛愎，有主見，而馮國璋就顯得軟弱、庸碌，但後者又不似黎元洪，有自己的地盤和兵權；一個是以何種方式統一全國，段的主張是武力統一，而馮主張和平統一，藉此討好西南軍閥，保護直系利益。

經過

1917年下半年，正當段派兵進駐湖南，開始南北戰爭時，直系將領發表停戰通電。段辭職，馮先後以汪大燮、王士珍為國務總理。12月，段又策動包括直系將領曹錕在內的北方十督電請馮明令討伐西南，馮只得讓步。此時，西南軍閥陸榮廷提出恢復國會，並主張停戰，擁護總統。馮發出停戰公告並責成南北兩軍停止敵對行動。年底，北方十督發表通電，反對恢復舊國會，主張以皖系控制的臨時參議會代行國會職權，選舉正式大總統，企圖“合法倒馮”。馮欲親自出征西南，但遭皖系將領攔截和奉軍入關“兵諫”，馮不得已請段再次出任國務總理。1918年9月，安福國會選舉北洋元老徐世昌為大總統，馮、段二人同時下野，第二次府院之爭結束。