地方保護主義

儘管地方保護主義的表現形式多種多樣，促成地方保護主義的成因千差萬別，但概括起來說，無非有三個方面：體制原因、人文原因和法制缺漏。

所謂地方保護主義，就是地方政府利用其手中的行政權力，對本地企業和外地企業在經濟上實行差別待遇，對地方的企業進行保護，或者是對其違法行為諸如制假、售假行為，或者違反環保規定如污等提供保護傘。還如，對企業間的重組、合併進行行政干預，或者只許自己的企業去兼并別人的企業，而不讓別人企業進來兼并自己的企業。

隨著放權讓利的行政性改革和“分灶吃飯”的財政體制改革，地方政府不僅擁有了較大的資源配置權，而且有相對獨立的經濟利益。正是在這種地方化格局的基礎上，我國的政府體系實際上表現出競爭性。地方政府的這種競爭如同市場競爭，必須在一定的秩序框架下才能正常運作。惡性競爭會導致地方保護主義。要克服地方保護主義，就必須建立和維持一個公開、公平和公正的競爭規則體系和框架，使惡性競爭向良性競爭轉化。

地方保護主義是阻礙和干擾建立社會主義市場經濟體制的重要障礙，有效地打擊和清除地方保護主義是推動建立公平、競爭、開放、統一的社會主義大市場的重要內容，也是當前整頓和規範市場經濟秩序工作的一項重要任務。

一個國家出現一個普遍存在的問題，其問題必然與體制有關，許多學者在研究地方保護主義的成因時，從體制上入手是正確的。但是，由於體制本身包括的要素較多，很多研究者一進行具體分析就陷入羅列現象，逐一排列的漩渦，這就很難得其要害，得其關鍵。體制無非是主體對權力和利益進行分配和再分配形成的基本格局，因此，剖析我們現行體制下國家和地方的權力和利益分配的基本格局，就不難找到地方保護主義的病源。

第一，利益機制的失衡

我們從分析地方（部門）利益，全局（中央）利益和當事人利益三者之間的關係開始。這三者利益不論如何分配，只要承認其存在的獨立性，就必然存在自我保護的問題。可見，問題不僅出在誰大了，誰小了，誰多了，誰少了這一方面，因為無論大小多少，只要是自己那一塊，自己總要去保護，保護自己的合法權益是合理的，我國憲法賦予地方人大根據本地區實際情況制訂地方性法規的權力，從而確認地方利益的存在和維護的合理性。同樣，地方政府在既定界線範圍內改變本地區落後面貌，改善本地區居民生活，擴大自己可支配的財力物力都是合理合法的。問題就出在這“擴大”之上：具體的利益標的能不能擴大？如果可以擴大的話，擴大的方式和手段是否合法？這就是問題的關鍵了。很顯然，就我國目前的法制水平來看，尚不能系統、準確地回答該問題。

首先，我們對利益分配問題的認識還處在相當“粗放”的階段，即只注重條塊分配的多少和大小問題，并力圖尋求簡單的大小比例關係，有的甚至力求經驗的確定的比例關係，這顯然過於簡單化了。隨著社會經濟的不斷進步，利益多元化和利益主體的多元化和複雜化，遠非簡單比例關係可以解決，僅僅依據大小多少來決定權力的收放，往往是“一收就死，一放就亂”。放時害怕收，要趕緊多撈一把，地方保護主義泛濫；收時準備放，一面死氣沉沉，一面悄悄留有一手，形成“上有政策，下有對策”的惡性循環。這種循環每出現一次，地方保護主義就增加一分。

地方利益和全局利益必然存在一個大小比例關係，但這一比例關係必定是一個動態平衡過程，維護在一個什麼樣的狀態下比較適度，這要靠經驗來解決。這裡所追求的是一種“適度狀態”，而決非一個簡單的量的比例關係。顯然我們現在還難於對這一動態平衡的適度狀態作出估計，很難在法理上作出認定，這是地方主義泛濫的根源。

其次，我們對於如何界定地方利益的合法界限尚無辦法，各種經濟槓桿的運用也並不成熟，其結果是利益界限不清，地方保護主義趁機吞食國家利益，排斥其他地方合法利益的公平競爭，有時甚至連自己費盡千辛萬苦招商引資而來的外地投資也大加侵蝕，為滿足當前功利不惜破壞環境，掠奪資源等等。在一定時期以比較確定的規範較準確地把握地方利益的合法界限，較之以比例大小調整數量更複雜得多、“精細”得多，在一個市場經濟尚不成熟，法制水平不夠完善的國度，這一問題是不那麼容易解決的，這給予了地方保護主義極大的活動空間。

再次，當三者利益矛盾時，我們沒有一套解決問題的具體操作辦法，只 有一些大原則。本來，如果對三者利益的動態平衡能給定一個法理認定的適度的標準，並且對地方利益的界限有一套規範來認定，那麼解決三者利益衝突就只需一些原則就可以了。但由於沒有這樣的東西，使三者利益的衝突表面化、經常化，由於地方政府的雙重身份，既是地方利益的代表又是國家利益的代表，其解決衝突的不合理傾向早已形成，在模模糊糊、混混沌沌之間把二者利益同化佔有了。

最後，我們把合法的當事人利益作為地方保護主義的一對立面來研究。（1）地方保護主義必然把其他地方的當事人利益作為侵蝕的對象，否則就不會形成地方保護主義，因此當事人合法權益必然是地方保護主義的對抗因子。（2）地方保護主義主要利用我國歷史形成的地域權力侵蝕其他地域的合法權益，當事人利益明顯處於地域劣勢。（3）當事人利益和地方保護主義對抗時還處於身份的劣勢，地方保護主義有各種冠冕堂煌的理由，可以輕而易舉地把它吞食掉。（4）當事人利益作為個人利益從來沒有得到應有的重視，當三者利益發生衝突時，往往是犧牲的對象。（5）由於當事人利益的無謂犧牲老百姓有切膚之痛，所以司法上對合法的當事人利益保護無能的問題成了當今社會的熱點問題。（6）對當事人合法權益的司法保障，其價值和意義絕不亞於對國家利益的保護—這種認識是法制國家的普遍認識，可惜在我國尚未引起足夠的重視！這樣一來，當事人利益與地方保護主義對抗時沒有能及時的得到司法救濟，無意中助長了地方保護主義的惡性膨脹。

上述分析說明，由於國家基本經濟制度的重大改革，在社會朝著市場經濟深入發展的過程中，由於利益主體多元化，利益標的多樣化，地方利益和全局利益的關係複雜化了，從原來計劃經濟管理的簡單比例關係變為現行的在市場規律作用下的動態平衡關係，而這一動態平衡的適度狀態尚無經驗認識因而未能從法理上加以認定。對地方利益的合法範圍的界定，也不是一蹴而就的，遠未形成系統的、確定的規範，由於歷史形成的地域權力和地方政府的身份優勢沒有這些規範的約束，對其他地域和本地域處於身份劣勢的當事人利益的侵害就在所難免了—這是地方保護主義的基本病源之一。

地方保護主義

第二，職能定位的偏頗

地方保護主義的實質是在利益驅動下以權力干預經濟、干預司法、濫用公權謀取私利，這一實質提示了兩個方面的內容：第一，地方政府權力沒有有效的約束機制，應該剝離、廢止的某些權能仍然緊抱不放。第二，政府權能行使的方向發生偏差，為追逐地方利益、部門利益、小團體利益有時甚至是某些領導幹部的私利而利用行政權力的現象已為數不少，這是權力機制失衡的表現，從政府角度來講，就是對自身的職能定位發生偏差。在計劃經濟向市場經濟逐步轉變的過程中，國家首先減弱高度集權，剝離部分權能，給地方政府相對獨立、自由、寬鬆的自決權，並實際上承認地方政府作為一個相對獨立的利益主體。但是，國家集權退讓所形成的權力“真空”地方政府當仁不讓加以填補，而地方政府應當剝離和廢止的權力多數仍緊抱不放。這就形成一邊擁有特權，一邊擁有巨額財富的“畸形巨人”不平等地參與市場經濟“遊戲”（這就是“官商”形象），地方保護主義就是隨“官商”的產生而泛濫起來的。當市場經濟進一步走向成熟，市場“遊戲規則”漸見規模，迫使官、商分離之後，並未能從根本上解決問題，因為中央不可能再走集權的老路，國家財產的經營和國家權能的行使還需要地方政府的層層深入。地方政府藉以取利的權力槓桿沒有被拿掉，藉以生利的國家資本還掌握在其手中，這就迫使我們思考這樣的問題：地方政府職能應如何定位才適度？這一問題包含著若干需要明確定義的方面：第一，適度以什麼為標準？是以中央便於控制和管理為標準，還是以適應並推動市場經濟的發展為標準？第二，地方政府是市場的真接參與者，還是市場環境的培育者、監護者及其“遊戲規則”公平性的裁決者？第三，地方政府行為的價值取向以向上級負責為優還是向地方人民負責為優？第四，地方政府應當行使什麼權能以及如何依法行使這些權能？剝離和廢止什麼權能？

地方人民法院和地方人民檢察院的職能定位同樣存在類似問題。一方面他們是國家權力的直接代表，與地方政府是嚴格分離的；另一方面他們又主要服務於與自己相對的行政級別的地域範圍，人、財、物的控制權都在同級別的地方政府手中，當該兩種職能發生矛盾時，又以怎樣的原則去處理？人民法院、人民檢察院行使國家權力時應有無上權威，但當人、財、物都不能調集時這種權威又如何體現？

很顯然，就目前我們的權力機制來看，尚不能滿意回答上述問題。

首先，對地方政府職能定位的偏頗尚無系統、成熟的權力機制加以 撥正。權力具有擴張性和侵蝕性，“沒有權力制約的權力是最大的惡”；舊的高度集權被打破后，填充而來的地方（部門）權力並沒有其它權力加以約束，導致權力濫用，地方保護主義盛行。其次，在權力機制的配置上，我們不可避免地把檢察權、審判權和國家行政管理權根據地域和行政級別層層分解下去，而沒有照顧到這兩項權力的高度獨立性和權威性。無意中把最強有力的法律監控手段弱化了。由於地方檢察權、審判權僅僅依靠的人、財、物權都隸屬地方政府部門，地方保護主義者不是主動去接受法律的監控，反而要求地方司法機關提供司法庇護，或鑽法律空子，或對法律作有利於地方利益的解釋，或捏造事實虛構證據隱瞞真相，大行地方保護主義之能事。

綜上所述，在體制上的兩個核心要素—利益和權力機制失衡而畸形運行的狀態下，騰留給了地方保護主義生存和膨脹的巨大空間。當無限制的權力和無界限的利益追逐相結合，即造成地方保護主義的泛濫成災。這就是地方保護主義的基本病源。

既然地方保護主義產生在中華大地，就必然與中華文化有千絲萬縷的聯繫，中華文化的中庸之道及其巨大的親和力，特別是緩於地域的認同和排異現象，是地方保護主義生存的人文環境。這種人文環境滋生地方保護主義的方式主要有以下三類：

第一類：地域親和直接滋生地方保護主義。地域親和的人文現象源於動物佔地生存的自然現象，動物佔地生存總是以種種方式如撒下糞便，在岩石或樹枝上留下皮毛、體味，在地皮上留下爪印等圈定地盤，對其他動物的侵入設立警示，這已經是徹頭徹尾的地方保護主義。演化到人類及其政府形成地域親和的人文現象，當域內利益和域外利益發生衝突時，域內人總是想方設法維護域內利益。這就是現行地方保護主義的一般表現。

第二類：中庸之道無原則的包容和麻木，間接地為地方保護主義提供了天然屏障。老鼠過街人人喊打而不願真打，這已經形成了一個陰暗的社會意識層面；事不關己，高高掛起；多一事不如少一事；處事不能太絕……如此種種，都是傳統中庸之道應當否定和批判的內容。這種劣性的傳統文化造就了陰暗的社會意識，縱容了多少假冒偽劣、坑人騙人的悲劇，已無須舉例說明。一些地方政府和執法部門對本地區存在的嚴重問題睜隻眼閉隻眼，喊打不打，縱容包庇，就是源於這種無原則的包容和無道德的麻木。

上述地域親和力與無原則的中庸之道相結合，極易滋生地方保護主義，若無良性的利益機制加以引導和制約，那麼地方保護主義的滋生和泛濫是不可避免的。

第三類：傳統文化的“濟世”意識逼出地方保護主義。“為官一任，造福一方”，這是傳統濟世思想在當今社會的典型體現，這一口與相對於那麼魚肉百姓、草菅人命、以權謀私者相比，確實道出了為官者對其負責的地域和事項的高度責任感。但從法治角度分析，其片面性相當明顯。首先，它顛倒了“公僕”與“主人”的關係，以救世主的姿態掩蓋了作為國家主人的人民群眾在地區社會發展中的主力軍作用。其次，它將“造福”絕對化，無法體現增進社會福祉所需要的各種手段。由於自居“造福”的救世主地位，如果在任期內沒有明顯的“政績”那就等於沒有做官的資本。於是，採取措施急功近利，為吸引外商投資，出台各種特殊政策，甚至不惜犧牲國家利益為優惠條件；為追求既得利益和眼前利益，不惜犧牲長遠利益甚至不惜犧牲社會公序良欲，包庇縱容種種不法經濟行為……如此種種不一而足；從最初造福一方的良好願意出發走向了它的反面。

傳統文化的上述負面影響，首先是從人的思想意識上產生作用，並與既定的人（政府官員）的既有文化素養相結合，形成該人對社會人生和自己從事的事業的基本看法，從而先天決定了該人的行為好惡的基本方面。地方保護主義嚴重的地方，往往伴隨著領導幹部的素質的普遍低下和思想意識墮落的問題，這是放鬆思想政治教育放任傳統文化的負面影響和其他消極反動思想的任意侵蝕的惡果。

地方保護主義

所謂法制缺漏，我們主要講三個方面。第一，法制不是萬能的，有其天生的盲點，例如對爭議事物尚未取得一致看法時不能納入法制範疇的方面，也是滋生地方保護主義的溫床。例如對性用品的生產和銷售，我國目前尚無法律法規加以規範，這為某些地方大勢制售假冒偽劣的性產品甚至制黃販黃大開方便之門，進而形成對抗掃黃打非，打擊不法競爭等執法行為的地方保護傘。

第二，因為法治時間不長而在立法和司法上存在漏洞。我們前面已分析了由於地方和全局利益的動態平衡還沒有找到適度狀態，由於地方利益全局利益的界限不明確，導致中央和地方在事權、物權、財權等方面界限不清，互相掣肘，未能通過具體的、明確的、權威的法律來界定，這都是法制上的重大缺漏，也是地方保護主義利用的地方。

第三，我國在立法、司法機制上存在問題。按照我國立法通例，在法律草案正式提請國家機關表決前，一般都要交由地方和部門討論，從積極意義上講，這種討論、協商有利於提高立法質量，但其消極影響不容忽視：由於立法涉及到不同地方的不同利益分配，協調過程難度大，拖延時間長，並容易摻雜一些不合理的地方（部門）利益要求。尤其是隨著政府職能和轉變與行政手段的弱化，各地通過立法爭取和維護自身利益的意識越來越強，立法上既通過自己的手，何不在立法過程中想方設法塞進自己的東西？這種對立法施加影響的辦法，是地方保護主義活動的一種新形式。

法制缺漏不僅體現在立法上，在執法、司法各個層面也存在大量的問題。例如，各地方人民法院的層層設立與行政機關的層層設立一一對應，沒有考慮人民法院司職的高度獨立性和權威性，沒有給定各級人民法院對於人、財、物權的獨立支配權，就無法從根本上解決人民法院實際上未能獨立行使審判權的老大難問題。

通過上述三個基本方面的分析，我們認識到地方保護主義泛濫成災，其根本 原因出在現行體制的兩個基本要素—利益和權力的畸形運行之上，舊的利益和權力機制被打破，而新的符合市場經濟運行的要求的利益和權力機制尚未形成。其他因素例如人文因素，是非觀念的淡化，社會意識的陰暗化，部分領導幹部思想觀念的墮落等等；又例如立法、司法方面存在諸多漏洞，許多問題現行法律無法解決等等，都是權力機制和利益機制在失衡狀態下畸形運行的不同結果。因此，只要抓住權力制衡和利益制衡這一核心問題，其他問題就會迎刃而解。

建立一個系統的能據以認定地方利益合法性及其標的界限的規範體系。這樣的體系雖然龐雜，在時間跨度上也比較久遠，但我們已具有市場經濟的基本理念，已具有可供分析的雛形，對地方利益的基本方面進行定性定量分析是完全可能的，關鍵是我們由於擔心經驗不足而沒有下決心這樣去做。通過這樣的分析，一般可能解決下列問題：（1）認定利益主體的合法性；（2）認定利益存在的合法性；（3）認定利益取得方式的合法性；（4）認定利益標的的合法界限。如果真的在大量調查研究的基礎上取得上述認定的基本方法，就可以從法理上判別地方利益保護是否超過必要限度，是否應當採取措施加以防範了。

其次對國家權能和各地方政府權能來一次全面的清理整頓已經成為當務之急！深入發展的權力機制。清理整頓的核心是建立一個適合市場經濟的深入發展的權力機制。即（1）列出政府應當強化、弱化、剝離和廢止的權能並強制執行之，應當強化的行政權決不允許軟弱無能，應當剝離和廢止的權能要堅決剝離和廢止。（2）重新調整內部權能的分配，以建立行政權能的內部約束機制。（3）確立並公開行使權能的程序，以利於外部監督機制發揮作用。行政權能的行使必須有其固定的程序，且必須合理合法，堅決杜絕行政行為的隨意性，杜絕行政行為暗箱操作。以上目標是可以通過對各級政府權能的清理整頓來達到的，如果一個機關、一級政府真的這樣做了，濫用權力的地方保護主義還有何藏身之處？

研究立法司法與行政的相互關係

第三，重新研究立法、司法與行政相互關係的高度獨立性問題。地方人民法院和地方人民檢察院的人、財、物權隸屬地方政府的體制看來已不合時宜，要避免地方司法機構成為地方保護主義的工具，有效運用最後的、最強有力的法律監督手段來克服地方保護主義，就必須賦予地方司法機構直接行使國家權力的權威，賴以行使這一權威的人、財、物權就必須從當地政府的控制下獨立出來。

以上三項，解決的是體制問題，是“硬體”。還必須有第四項解決思想意識的“軟體”問題。現代領導幹部越來越要求有較高的文化素養，清醒的法制觀念，鮮明的“公僕”思想，徹底的服務意識。要達到這種境界，就必須進行經常的思想政治教育，讓先進的思想觀念搶佔意識形態的制高點，避免舊文化意識的負面影響，避免權利畸形化運行中思想觀念的墮落—這一項決不能作為空泛的口號寫在紙上而要作為一項基本策略常抓不懈。

地方保護主義，是指地方政府或所屬部門，為了保護地方局部經濟利益或政治利益，違背國家的法律法規，利用行政權力干涉市場，操縱市場，設置市場障礙，破壞市場機制，限制非本地企業生產的商品或提供的服務參與公平競爭的行為。從本質上看，地方保護主義是地方政府部門只顧局部利益，不顧國家和集體利益，在管理活動中濫用行政權力的表現。目前地方保護主義的主要表現形式有:

(一)限定或變相限定本地企業、單位或個人只能經營、購買、使用本地產品或者只能接受本地企業、其他經濟組織或個人提供的服務一些地方政府為了維護其局部利益，以行政命令或下發文件的形式，用強制手段來扶持本地企業和產品，其中比較突出的產品主要有：煙、酒、藥品、水泥、煤炭、汽車等；比較突出的領域主要有：建築、保險、醫療等。例如，烏魯木齊市新市區二工街道辦事處發文規定：新啤集團為其轄區內鐵路局夜市啤酒的惟一經銷商，所有攤主只許銷售新疆啤酒這一種產品。新疆生產建設兵團農七師、農八師都規定，主要工程項目都應由兵團建工企業承攬；農七師還要求所有工程項目使用的鋼門窗必須是該師某企業的產品。

(二)設置壁壘，阻撓和限制外地商品或服務進入本地市場

1.抬高外地產品和服務進入本地的“門檻”。對外地產品或服務提出比本地產品或服務更高的技術要求，或以重複檢驗、重複認證等技術措施，增加外地產品進入本地市場的成本，來限制外地產品或服務進入本地市場。

2.增加歧視性收費項目。對外地商品或服務的進入規定歧視性價格，或者實行歧視性收費標準，以削弱外地商品在本地的競爭力。有的地方甚至對外地生產的轎車進入本地市場實行不同標準的入籍費。

3.限制本地商業機構銷售外地某些產品。有的地方採取專門針對外地產品或服務的專營、專賣、許可等手段，甚至不準本地商業機構經銷外地的某些產品，一經發現，輕則沒收，重則罰款，甚至吊銷營業執照。

4.設置關卡堵截外地產品進入本地市場。一些地方政府在道路、車站、港口、航空港或本行政區域邊界設置關卡，以查扣等手段阻礙外地產品進入本地。

(三)利用行政部門在市場中特殊的獨佔地位實行行業壟斷 由於目前政企不分的問題沒有徹底解決，一些政府機構既行使政府的行政管理職能，又直接參與營利性的生產經營性活動。這些機構為了增加部門利益，利用其“一套班子、兩塊牌子”的特殊身份或在市場中已經具有的獨佔地位，實行行業壟斷，限制其他企業，特別是外地企業的產品參與市場競爭。煙草專賣、酒類專賣、郵政、電信、電力等部門都不同程度地存在此類問題。

此外，受部門利益驅動，一些行政管理部門強制企業或消費者購買指定的商品或服務的行為也時有發生。如衛生防疫部門利用頒發衛生許可證的權力，強制要求經營者購買其指定的消毒櫃、消毒液；公安消防部門限定用戶購買其指定的消防器材;城市建設管理部門規定路牌廣告只能由某家廣告公司製作發布等等。

(四)採取行政命令手段，直接干預行政執法和司法工作

一些地方政府領導從保護本地經濟利益出發，無視黨紀國法，對行政執法機關和司法機關的正常執法行為進行粗暴干預。一些地方假冒偽劣商品猖獗、走私販私現象嚴重、偷稅漏稅問題突出，都與地方政府的縱容與支持有直接關係。

1.阻撓、干涉行政執法機關對經濟違法行為的查處工作。一些地方政府為保護地方骨幹企業和外商投資企業，規定不經地方政府領導或其指定部門的批准，行政執法部門不得進入企業檢查執法，履行法定職責。例如重慶市某區一家從事製鞋業的外商投資企業，多年來大量生產假冒“耐克”鞋等多種偽劣產品，但當地政府為了突出“政績”，將該企業列為重點外來保護企業，執法人員未經有關部門批准不得涉足該廠檢查，致使其違法行為一直得不到查處，該企業生產的假冒偽劣產品大量流向上海、廣州等地，最後被外地工商、海關部門查處。

2.對經濟違法行為遷就姑息，致使行政執法難以到位。例如，重慶市某區一家重點紡織骨幹企業，為了追求暴利，大量生產假冒摩托車，違法所得近30萬元。當工商行政管理機關對此案進行查處時，當地有關領導便打招呼，要求大事化小、從輕處罰，使本應移交司法部門追究法人犯罪責任的案件最後只能行政處罰，象徵性地“表示”一下。

3.扭曲司法公正，保護本地企業的違法行為。個別地方政府甚至把本地的檢察機關、審判機關當作保護地方經濟利益的工具，嚴重扭曲了司法機關的公正性。一些外地的執法機關經過千辛萬苦查實企業經濟犯罪行為後，當地政府馬上就以保護“利稅大戶”、“經濟能人”為由，通過本地的司法機關將外地行政執法機關拒之門外。有的地方審判機關隨意行使管轄權，對當地經濟利益有利就予以立案和受理，而對本地當事人不利的案件不是推諉拒絕就是設置障礙，千萬百計阻止執法。

產生地方保護主義的原因是多方面的，根本原因是有些地方政府領導人黨性觀 念不強，大局觀念淡薄，只顧局部，不顧全局；只顧地方，不顧中央；只顧眼前，不顧長遠，有的為了保護地方局部利益，甚至無視黨紀國法。此外，產生地方保護主義的其他原因還有：

反對地方保護主義的立法工作相對滯后，缺乏相應的法律法規，給司法和行政執法機關處理案件帶來困難。在現行法律中，雖然對地方保護主義制定了一些法律限制規則，如《反不正當競爭法》第7條規定：“政府及其所屬部門不得濫用權力，限制外地商品進入本地市場，或者本地商品流入外地市場。”但這部制定於1993年的法律由於受當時條件所限，對應受法律制裁的壟斷行為界定較窄，缺乏可操作性。

1980年實行的財政“分灶吃飯”和1994年推行的以劃分稅種為基礎的分稅制財政體制，對於深化財稅制度改革、理順中央與地方財稅關係都起到了積極的作用。但與此同時，財政包干和各種地方稅設置后，財政狀況的好壞直接關係到地方的經濟利益，因此地方政府與地方企業，尤其是地方國有企業不可避免地在相當多的方面形成了利益共同體，因而也導致了地方保護主義的產生。

目前一些地方國有企業改革相對滯后，觀念落後，仍然習慣於在政府羽翼下“等、靠、要”；包袱沉重，步履維艱，創新能力弱；機制僵化，市場意識淡薄。這樣的企業無法適應激烈的市場競爭，面臨在競爭中被淘汰的困境。地方政府出於維護自身利益的動機，通過濫用行政權力，藉助市場進入限制、金融傾斜等保護手段，來維持與其有著血緣關係的低效率的國有企業的市場。

行政性分權階段實行行政領導幹部行政任命制，經濟增長速度等地方經濟發展的相關指標成為考核幹部政績的主要標準。這樣就會導致一些地方領導出於自身利益考慮，採取強化資源配置本地化和保護本地市場等有悖於市場經濟發展的行政性措施，增加本地區的局部利益。有一些地方領導為了增加政績，甚至不顧黨紀國法，以身試法，鋌而走險，走上了犯罪的道路。

1.抓緊制訂和完善反對地方保護主義的法律法規。儘快制定和頒布《反壟斷法》，要 在該法中規定禁止非法限制競爭行為的一般條款，包括非法限制競爭行為的具體形式、法律責任和處罰措施等；儘快修改《反不正當競爭法》以及相關的法律法規，增強可操作性和針對性。

2.抓緊清理、廢除各地區、各部門制定的帶有地方保護、行業壟斷色彩且與國家法律、法規相抵觸的地方性、行政性法規與規章。

3.建立相對獨立的司法制度。建立與完善不受地方政府隨意干涉的相對獨立的司法制度和行政執法管理體制。

4.加強法制宣傳力度。地方各級政府領導要認真學習法律知識，樹立強烈的法律意識，做到依法行政。要提高企業及全社會的法制觀念，做到守法、護法，營造抵制地方保護主義的良好法律氛圍。

要更新觀念，轉變政府職能，把整頓和規範市場經濟秩序，創造良好的市場環境放在政府工作的突出位置。要調整政府工作重點，改變工作方法，要按照健全市場規則，加強市場管理，清除市場障礙的要求對現行的政府工作進行調整。將應該由企業自行管理或可以通過中介機構管理的事務從政府職能中分離出來。要改變過去那種主要以經濟發展指標考核地方政府領導“政績”的做法，逐步將抓好政府職能轉變，著力營造統一開放、公平競爭的市場環境作為幹部考核的重要內容。

要通過深化財稅體制改革，進一步完善分稅制，切實理順中央與地方的經 濟關係。

1、合理劃分各級政府財權。在合理劃分中央與地方政府事權範圍的基礎上合理劃分財權，將與維護國家利益相關和有利於實施宏觀調控的稅種劃為中央固定收入，與地方經濟和社會事業發展關係密切、適宜地方征管的稅種劃為地方固定收入。在財政支出方面，適當調整中央與地方的支出項目，屬於中央事權範圍內的由中央財政支出，屬於地方事權範圍內的由地方財政負擔。

2、儘快建立規範、統一的財政轉移支付制度。為了調節地區財力，實現區域經濟的協調發展和各民族、各地區的共同富裕，要在中央集中國內大部分財力的前提下，建立規範化的中央對地方的財政轉移支付制度，中央可以通過擴大或縮小向地方財政轉移支付的數量與範圍，來調整地方政府的經濟決策權，進一步理順中央和地方的經濟關係。

3、調整稅費關係，規範政府收入。要建立以稅收為主、收費為輔、稅費並存的財政收入運行機制。中央對各級政府及其所屬部門越權設置或巧立名目設置的不合理亂收費項目予以取消；對於確實需要保留的收費項目，國家通過法律法規予以規範，同時納入國家預算統一管理；對大量具有稅收性質的基金和收費，則通過“費改稅”設置新稅種等辦法加以規範，併入國家預算，提高國家宏觀調控能力，並剷除政府機關腐敗的經濟根源。

各級市場監督行政執法部門要將整治地方保護、地區封鎖列入當前整頓 和規範市場經濟秩序工作的重點。要認真貫徹執行《國務院關於禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》，依法嚴厲查處人為設置“壁壘”擾亂市場經濟秩序的違法行為。各級政府要堅決撤銷所有實施地方保護的機構，不得干預和限制行政執法機關對經濟違法行為進行的檢查和處罰。要在地方政府的支持和組織領導下，通過專項執法，廢止有關地方保護和地區封鎖的文件，制止非法限制競爭活動。要規範行政部門的市場管理行為，加強行政執法幹部隊伍建設，提高市場監管水平，做到嚴格執法，依法行政。要建立行政執法監督機制，在堅持自我監督、上級監督、群眾監督和媒體監督的同時，進一步加強法律監督，保證行政執法行為的公平公正。

要按照建立社會主義市場經濟體制的要求，深化國有企業改革，加快建立現代企業制度，徹底實現政企分開，將政府與企業的行政隸屬關係真正轉變為產權關係，實現國有資產授權委託經營。中央及地方國有企業具備條件的，應逐步改製為多員股東持股的有限責任公司或股份有限公司，促使地方政府退出對企業的直接干預，把經濟資源基礎性配置的權力真正交給市場，把企業微觀決策的權力真正交給企業。國有企業要轉變經營觀念和經營機制，深化自身的改革，按照現代企業制度的要求不斷提高經營管理水平，提高市場競爭能力，徹底擺脫依賴政府的被動局面。

地方保護主義是各級地方政府採取各種遊離於現行法律或中央政策規定之外的方式來試圖保護地方利益的行為。

地方政府主要通過以下形式對本地商品進行保護：（1）發布地方性法規、文件，強令本地企業只能銷售、購買、使用本地產品，禁止或限制外地產品入境和銷售。（2）對進入本地的產品採取歧視性政策。（3）對本地產品和外地的產品採用不同的認證標準。（4）給予本地企業優惠條件和進行補貼。。

從短期看，實行地方保護主義對當地的好處有：本地企業在政府的保護下，以較低的成本進行生產，有利於規模經濟的實現，獲取更多的利潤，繳納更多的稅金，為地方政府提供更多的財政收入。同時，企業的發展使投資需求增加，有利於刺激當地經濟的有效需求，從而拉動經濟的發展。

實行地方保護主義的弊端：政府的保護使企業壟斷了資源配置的權利，這樣形成的壟斷地位，阻礙了資源的自由流動，不利於資源的優化配置。損害了當地消費者的選擇權。損害了外地生產同類商品企業的利益。從長遠看，一方面地方保護主義造成本地企業市場競爭力低下，最終被市場所淘汰，致使本地經濟受損。另外一個方面地方保護主義也會遭到報復，外地也會用同樣的保護政策對付保護主義，最後是兩敗俱傷。

總的來說，地方保護主義是弊大於利的。除非被保護的是一個幼稚工業，經過保護之後，行業能夠從沒有競爭力變得有競爭力。一般來講，這種情況是相當少的。地方保護往往會吃力不討好，最後都會勞而無功，不得不放棄。

加強執行工作規範化建設，推動執行工作的科學發展，是積極回應人民群眾對執行工作關切、全力維護好人民群眾根本利益和推進三項重點工作的主要舉措。生效的裁判得不到有效執行，會極大地影響司法的權威性、公信度和執行力，也會促使一些當事人在選擇法律手段救濟維權無效的情況下，轉而採取過激行為報復對方當事人、泄憤社會。可以說，積案一日不清，法院和法官的責任一直在肩。

人民法院案件執行難的原因之一是地方保護主義導致，特別是經濟欠發達的基層法院執行案件表現更加明顯，地方保護主義保護的是本地方的局部利益，損害的是國家法律的統一和國家的整體利益，損害了債權人的利益，對社會主義市場經濟的發展起著一種阻礙的消極作用。如一些地方的行政領導從本地區、本部門的局部利益出發，以言代法，以權壓法，利用大會講話、打電話、寫條子等方式替本轄區被執行人說情，阻止案件的執行。

有學者提出，獨立公正的司法體制是人民法院依法履行審判職能的重要保障。無論是讓違法者承擔應有的刑事、民事責任，還是讓受害者獲得真正的賠償，抑或是對執法者實施有效的監督和保障，都需要一個獨立、公正的司法裁判機構。如果司法機關屈從於地方政府和部門的利益，不能公正獨立地行使司法權力，那麼，讓違法者對違法行為付出沉重代價，讓受害者獲得高額賠償是很難實現的，更談不上對行政執法者的監督和保障。

地方保護主義是地方政府追求利益最大化的必然要求，也是地方政府對資源稀缺性的一種“利己”的自覺行為。它的產生即有傳統觀念的影響，也有體制慣性的作用，當然與我們法律本身有漏洞，法律之間互相銜接不夠有關。由於目前我國司法機關本身存在地方化和行政化傾向，所以很難發揮對社會經濟領域違法行為的制裁作用和對受害者的救濟作用，以至於在執行過程中，一些地方法院、一些職能部門迫於地方政府行政權的干預，執行遭遇重重阻力。

克服執行中的地方保護主義，一方面加強對廣大執行人員的思想教育，使執行人員真正認識到地方保護主義的危害性，樹立嚴格的執法意識；另一方面發揮執行聯席會議制度，將協助法院執行工作納入社會治安綜合治理考評範圍，從而使各協助部門能積極協助法院工作，有效地阻礙地方保護的干擾。同時，上級法院要加強對下級法院的執行監督，發現下級法院有地方保護案件，應及時督辦或採取提級、指令等執行措施，以確保最大限度實現權利人的利益。