超限運輸

關於超限運輸問題，目前在交通部門和社會上有各種說法：有的人認為貨車之所以超限是由於貨運市場價格偏低造成的，因此應該提高運價；也有人認為超限運輸和目前不公平的公路高收費、亂罰款現象直接相關，認為降低公路收費可以解決超限運輸問題；也有人把汽車的非法改裝說成是超限運輸問題的“源頭”；另外一些人則把問題歸結為相關群體即車主、改裝廠和執法人等各方對利益的追逐所致；等等。如何看待這些說法呢?

先不說人為的干預市場價格不符合市場經濟的基本原則，即使可以實行調高運價和降低收費，但是由於有利可圖很快會有更多的人進入該行業，激烈的競爭會重新壓低價格或推動企業成本上升進而使利潤減少，那麼超載運輸仍然是不可避免的。此外，超限運輸的第一責任主體顯然應是直接實施該行為的運輸業戶，按照工藝流程把非法改裝和“大噸小標”作為“源頭”自然是難成立的。至於利益驅動論同樣也難以令人滿意。因為，並沒有人否認超載運輸背後的利益驅動，問題在於：個人對利益的追逐實際上是市場經濟的前提和社會發展的動力，而為何這一法則在遇到超限運輸時卻失效了？總之，儘管我國目前公路貨運業、汽車製造改裝業和政府對公路管理等方面存在各種不合理、甚至違規的事實，但上述論點仍然是缺乏說服力的。事實上，裝載量超過其核定噸位的超限貨車在運輸中沒有通過增加軸數和輪胎數來分散重載對公路的壓力，對公路造成了過重的碾壓損害，而這種損害並沒有在價格機制或財政規費得到反映，這就形成了經濟學所說的負外部負效應，是市場失靈的一種典型表現。

超限運輸的負外部性有如下幾個特點。一是在輪胎數一定的條件下，車輛對公路的損壞程度不是車輛載重的線性而是遞增的冪函數，井艮據經驗模型計算，當車輛由於超載增加1.2,1.4,1.6,1.8,2.0倍時，其對公路的破壞程度將分別遞增至 2.2、4.3、7.7、12.9和20.4倍。二是和傳統的污染等外部性不同，超限運輸的外部性不是在免費使用公路的情況下發生的，而是已經通過養路費、車購費及通行費支付了部分費用。三是這種外在性不是單個企業作用於另一企業，而是包括個體戶在內的眾多的運輸業戶作用於同一種公共產品——公路。儘管貨運和公路設施同屬公路交通部門，但由於運輸系統和公路的養護與管理系統又是相對獨立的，因此出現了外部性。在公共產品或公共資源領域，外部性、“搭便車”或“大鍋飯”是對過度使用和浪費的形象描述和比喻。我國在推進市場化的進程中出現超限運輸的現象表明，市場是有不存在和失靈的時候。

對外部性進行矯正的思路就是使外部成本(或收益)內在化，根據有關經濟理論，其主要方式有：討價還價式的談判；徵稅(或收費)；命令式的管制；明確產權；以及可買賣的許可證方法。公路超限運輸問題由於涉及眾多行駛於公路上的運輸業戶，談判的交易成本過高，加之公路的公共物品和自然壟斷屬性，因此必須藉助政府干預或法律的力量解決。

根據以上分析，我國超限運輸的治理目前和今後必須有重點地採取如下幾個方面的對策：

考慮到實施成本及安全問題，目前應繼續實行統一的最大軸重限制的基本政策。各地方可以根據本地區貨物類型、線路的具體情況尋求成本極小化的各種固定的和流動的執法檢查方式的結合形式，建立全路網範圍內對超限運輸有效控制的機制。在重車流集中地和收費站設立和完善固定檢查點的同時，大力加強流動的執法巡查在城鄉路網中監督作用，充分利用法律賦予的公路監督檢查部門追究違規者民事責任、行政處罰等強制權利，採用便攜稱重儀對重型貨車實行必要的路面隨機檢查，降低執法成本，提高執法效力。特別要強調重罰金的配合。對進行違規超限運輸的，要處以足夠高到使其預期收益為負值的罰金，或予以吊銷執照。可以從目前“卸載”逐步過度到嚴格按照公路的實際損失賠償、或者根據違規次數逐步加大處罰力度的方式提高處罰的可操作性。要堅決明確地把正當的公路執法檢查和非法的公路“三亂”區別開來，同時也要通過聯合執法或把目前交通、公安各自執行的職能統一歸併到交通部門，以克服多頭執法對運輸活動的影響。要在公安、工商以及運管等部門配合下，對貨運業戶和車輛的准入、經營過程及退出各環節的嚴格監管，對超限運輸、非法改裝和“大噸小標”等行為進行類似的監督和重罰。

在對普通輕型車徵收養路費(或燃油稅)、車購費等規費的基礎上，積極探索根據重車的不同軸重對公路形成破壞程度確立稅費收標準，從運輸環節對重載運輸實行徵稅的制度，鼓勵多軸、多輪胎車輛的大型貨車的使用。應當完善超限運輸許可政策，試行可交易的超重運輸許可證稅費制度。許可證稅制要重點解決如何在實際中通過完善原始記錄來識別軸重和重車行駛公里以及由此而引起的執行成本的問題。在部分高速公路和其他必要的收費公路上，應積極推行在保障安全行駛前提下的計重收費方式。同時要徹底清理違規的公路亂收費，切實降低公路的壟斷性、不公平的高費率。把對重載運輸的徵稅、計重收費以及降低公路通行費總水平政策統一和銜接起來。

要大力提高執法人員的素質，嚴格按照相關法規和約束執法人員的行為，相對集中處罰權，對於以公路巨大損失為代價，用鬆懈的執法和以亂收費進行“創收”的執法單位和個人，應嚴格追究行政甚至刑事責任。而執法人員待遇低的問題應當通過政策的途徑解決。

要明晰公路產權責任，建立公路管理的目標考核制度，減少地方政府對公路保護執法的行政干預。要加速公路部門內部管養分離的改革，並鼓勵發展民間公路養護隊伍，規範公開招標和責任合同制度，使經營或養護公路的企業成為真正關心公路狀況好壞的獨立的自負盈虧的實體，成立專職路政管理員和兼職公路養護員兩位一體的監督隊伍，發揮養護隊伍的協管作用，強化公路財產保護的激勵機制。還可以發揮地方群眾廣泛參與公路財產保護，對舉報實行獎勵。

公路部門必須改進公路建設管理，嚴厲懲治腐敗和杜絕“豆腐渣”工程，使公路本身的質量和承重性能有實質性的提高。

規範有序的公路運輸市場經濟要以運輸企業和駕駛員良好的商業誠信和自律為基礎。一方面必須建立與公路運輸行業的道德和誠信相關的法規和制度，對貨運業戶和車輛的准人、經營過程及退出各環節的行為實行記錄公示和評級等；另一方面還通過宣傳教育使得企業、駕駛員、汽車改裝企業和公路執法檢查人員自覺遵守國家法律和市場道德秩序、摒棄弄虛作假，見利忘義的行為。

超載超限的治理理想目標的實現在現實中是面臨約束的，應儘可能採取適度循序漸進的方式、分步操作、逐步到位。如果急於求成，就極容易導致運價和商品價格的大幅度上漲，特別是可能造成大量運輸業戶虧損而利益受損，這些都直接關係到經濟發展、社會的穩定和治理的成敗。例如，在時間上順序上可以在半年左右先治理超限幅度最嚴重的部分，由於這部分在超限車輛中的比例不大，所以不會對市場造成太大衝擊；半年或更長期間后適度加大力度，直至二到三年以後達到最終治理目標。採取漸進方式不僅便於執法人員操作，同時不會引起運輸物資價格的明顯上漲，也給了運輸商戶通過配載、採用合法裝載和大型車輛來消化成本上漲的時間和餘地，是能夠減少司機的抵制情緒和被群眾接受的。因為公路之所以過早破損，固然和超載超限運輸密切關聯，但其中也有公路本身建設的質量問題；從這一意義上講，適度漸進的方式也是落實治理過程的公平性原則的需要。只要認識明確、措施得力、步驟得當，就必將取得預期的治理效果。