行政強制措施

行政強制執行措施，又可以稱為執行性強制措施。根據《中華人民共和國行政強製法》第二條第二款之規定，行政強制措施是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。

根據《中華人民共和國行政強製法》第九條之規定，行政強制措施的種類有以下五條：

（一）限制公民人身自由；

（二）查封場所、設施或者財物；

（三）扣押財物；

（四）凍結存款、匯款；

（五）其他行政強制措施。

在實踐中，行政強制措施手段多種多樣，可以分為限制人身自由，處置財物，進入住宅、場所3類。

行政強制措施是在行政措施的基礎上，用“強制”一詞對行政措施的範圍和屬性加以限定，與行政措施相比，行政強制措施的範圍縮小了，其屬性也有了“強制”的限定，但其內涵和實際所指仍然應該是一類具有共同屬性的辦法或手段，只不過是帶有強制性的一類辦法或手段罷了。因此，行政強制措施仍然是一個概括性、包容性的概念，其中可以含有不同形態的、甚至差異較大的不同形態的具體的行政強制措施，根據使用場合和所追求目標的不同，並考慮到與行政強制的形式相對應，可以將行政強制措施劃分為以下三種類型或形態：

一是執行性強制措施

執行性強制措施是行政主體針對不履行具體行政行為所確定義務的相對人，為促使其履行義務或實現與履行義務相同狀態所採取的強制措施，又可以稱為行政強制執行措施，甚至直接稱為行政強制執行。其實，行政強制執行與其說是一種行為，倒不如說是一個過程。在這個過程中，行政主體採取相應的強制措施，直接作用於相對人，以確保義務內容的實現。對這種行政強制措施，法律也有主體、方式、程序和時限等要求。行政強制執行是對採取行政強制執行措施全過程的綜合概括，其中起決定作用、居於中心地位的仍然是行政強制措施。由於採取這種行政強制措施的目的是實現義務的內容，故在理論上和實務中習慣於將其稱為執行性強制措施，它理應成為整個行政強制措施的一種形態或一個組成部分。將執行性行政強制措施排除在行政強制措施之外，在邏輯上是說不通的。

二、即時性強制措施

即時性強制措施是行政主體在事態緊急的情況下，為排除緊急妨礙、消除緊急危險，來不及先行作出具體行政行為，而直接對相對人的人身、財產或行為採取的斷然行動。行政即時強制的決定與實施往往同時作出，二者之間一般沒有時間間隔，也很難作先後之分。因此，在實務中觀察，行政主體採取的是一個斷然的行動，有關相對人感知的是限制或影響自身權益的手段或措施。這是人們一般對行政即時強制和行政即時強制措施不加區分的主要原因。此外，由於即時強制是在事態緊急的情況下實施的，其過程相對短暫，其程序也比較簡單、甚至沒有強制性程序，故行政即時強制措施幾乎可以等同於行政即時強制。但是在觀念上，我們仍然可以將行政即時強制措施理解為行政即時強制過程中所採取的行政強制措施，簡稱行政即時強制措施。7>

三、一般性強制措施

這類強制措施是行政機關為了查明情況，或者為了預防、制止、控制違法、危害狀態，或者為了保障行政管理工作的順利進行，根據現實需要，依職權對有關對象的人身或財產權利進行暫時性限制的強制措施。與執行性強制措施不同，在採取這類強制措施之前，並沒有為被強制的相對人設定義務的具體行政行為存在，採取這類強制措施的目的也不是為了促使相對人履行義務，其具體目的因遇到的具體情況和行政機關追求目標的不同而不同，可能是為了查明情況，也可能是為了預防、制止或控制違法行為、危害狀態，還可能是為了保障和輔助後續具體行政行為的作出。與即時強制措施也不同，在採取這類強制措施之前，不存在作為即時強制事實條件的“緊急事態”，一般也沒有其他特別緊急的情況，它完全是在“不緊急”或正常情況下根據需要採取的行政強制措施。行政強制措施的手段方法多種多樣，無法進行全面的描述，但以強制時實力所達對象不同，可把行政強制措施歸為下列三類：

（一）對人身自由的限制。

法律通常應在下列情況下授予行政主體對人身自由的立即限制權：

一是在醉酒、精神病發作等狀態下，非管制不能避免對其本人的危險或對他人的安全構成威脅；

二是意欲自殺，非管制不能保護其生命；

三是存在其他嚴重危害公共安全或他人人身安全，非管制不足以預防或救護的情形。

對人身自由的限制方式在我國的立法中種類繁多，如：保護性約束，立即拘留、強制扣留，強制搜查，強制隔離，強制治療，現場管制，強行驅散等。

（二）對財物的各種處置。

行政主體在行政強制措施領域對財物的處置表現為對所有權四項權能即佔有、使用、收益、處分的各項處理。其具體表現為對財物的查封、扣押和凍結，對財物的使用，對財物的處分，對財物使用的某種限制等。

（三）對住宅等場所的進入。

當公民的生命、身體、財產有迫切危害，非進入住宅等場所不能救護或不能制止時，顯然有必要允許行政主體的工作人員即時進入。但即時進入公民住宅必須有法律明確的授權。

目前我國法律尚不完備，尚未制定統一的《中華人民共和國行政強製法》情況下，行政強制措施的具體手段表現為“雜”、“亂”、“濫”、“重”。還需要通過進一步的立法進行規範和完善。

我國《行政訴訟法》第11條第1款的規定，行政強制措施屬於法院受理行政案件範圍內的具體行政行為，其實，並不是對任何行政強制措施不服都可以向法院提起行政訴訟。筆者認為，行政強制措施是否具有可訴性，主要取決於該行政強制措施與行政相對人權益的關係。具體講，需要區別不同形態的行政強制措施，並分別加以分析。

就行政即時強制措施而言，由於它是一個獨立的、實實在在的處置相對人權益的斷然行動，實施終了的行政即時強制措施具有獨立性、完整性和成熟性，顯然也同行政相對人有利害關係，因此它具有可訴性。

就一般性行政強制措施而言，如前文所述，由於它是在作出具體行政行為之前或過程中採取的，並不以行政相對人負有特定義務為前提，故它的採取可能帶來兩種結果：一種結果是，行政機關採取了行政強制措施，緊隨其後又實施了行政處罰或其他具體行政行為，在後續的行政處罰或其他具體行政行為作出以後，行政強制措施應理解為已被行政處罰或其他具體行政行為所吸收，而不再具有獨立的意義。不構成獨立的具體行政行為，因而不具有可訴性。另一種結果是，行政機關採取了行政強制措施以後，或因不存在違法行為，或因雖有違法行為，但不夠實施行政處罰或其他行政處理的條件，因而沒有必要、也不再實施後續的具體行政行為，而是隨著需要強制的情形消失而解除行政強制措施，恢復相對人被限制的權利。但該行政強制措施確實曾經存在過了，也確實給相對人的權益造成了影響，甚至造成了損害。這時的行政強制措施無法依附於其他具體行政行為而存在，也沒有其他具體行政行為可依附，而是一個直接影響相對人權益的獨立、完整的具體行政行為，當然這種行政強制措施具有可訴性。

行政強制執行措施是以行政主體預先為相對人設定義務的具體行政行為的存在為前提的，在相對人不履行具體行政行為確定的義務超過自行履行的法定期限，又未產生延緩具體行政行為效力的法定情形時，有自行強制執行權的行政主體採取的強制相對人履行義務的強制措施。行政強制執行措施的採取，純粹是為了具體行政行為內容的實現。從與相對人權益的關係考察，行政強制執行措施的採取也有兩種效果：一種效果是，行政強制執行措施的採取並不增加或減少相對人的權益，也不增加或減少相對人的義務，即不對相對人的權益產生損益後果。因此，這種行政強制執行措施不具有可訴性。另一種效果是，行政強制執行措施的採取，是通過為相對人增加義務的“制裁性”方式，來實現對相對人履行義務的督促，並期待義務內容的實現，確定原義務的具體行政行為具有可訴性是毫無疑義的。

這裡需要說明，法院根據行政機關的申請，依法對具體行政行為的強制執行措施，是司法強制措施，自然不在可訴行政強制措施之列。對其可能造成的危害，相對人可以通過請求國家賠償的途徑尋求救濟。其他行政強制執行措施因為對相對人的權益產生或大或小，或多或少的影響，有時甚至是重大影響，因此，允許對這種行政強制措施提起訴訟，既是保障相對人合法權益的需要，也是實現《行政訴訟法》的宗旨，對行政行為進行司法監控的必然。

綜上，行政強制措施是一個範圍較寬廣的概括性、包容性概念。因適用場合和所追求目標的不同，在現行法上的名稱和實際存在的形態有很大差異。行政強制措施是可訴性具體行政行為，但並不是每種行政強制措施都具有可訴性。一個特定的行政強制措施是否具有可訴性，取決於它是否為一個獨立、完整和已經成立的具體行政行為，也取決於它與相對人權益的關係。

（一）實施前需向行政機關負責人報告並經批准

（二）由兩名以上行政執法人員實施

（三）出示執法身份證

（四）通知當事人到場

（五）當場告知當事人採取行政強制措施的理由、依據及當事人依法享有的權利、救濟途徑

（六）聽取當事人的陳述和申辯

（七）製作現場筆錄

（八）現場筆錄由當事人和行政執法人員簽名或者蓋章，當事人拒絕的，在筆錄中予以註明

（九）當事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執法人員在現場筆錄上簽名或者蓋章

（十）法律、法規規定的其他程序。

①限制人身自由：其一，當場或事後立即通知當事人家屬；其二，緊急情況當場實施的返回后立即報批（不是24小時）；其三，不得超期。

②查封、扣押：其一，查封、扣押對象的“三個不得”：與違法行為無關的不得、生活必需品不得、重複查封不得。其二，當場交付決定書和清單。其三，期限：一般期限≤30天；最長期限≤60天（經過機關負責人批准，一般期限延長30天）；例外期限，其他法律、行政法規另有規定的適用其規定；除外期限，檢測、檢驗、檢疫或者技術鑒定不計算在內。其四，保管：行政機關或其委託的第三人保管查封、扣押的財產，費用由行政機關承擔。

③凍結：其一，實施主體需法律明確規定有凍結權的行政機關或法律授權的組織。其二，期限：與查封、扣押期限基本相同，不同之處在於凍結的例外期限只能由法律例外規定，行政法規不可以。

行政強制執行：指行政主體針對負有履行行政法上的財產義務而拒不履行的，依法所採取的強制手段。直接強制執行包含：劃撥、收繳、拍賣。間接強制執行包含：代履行（他人代履行，義務人承擔費用）、執行罰（收取強制金促使義務人履行，如滯納金）。

行政強制措施與行政強制執行均屬於行政強制，兩者也都通過一定的強制性措施表現出來，但二者仍有著明顯的區別：

1．目的不同。

行政強制執行的目的在於強制相對人履行義務或達到與履行義務相同的狀態；行政強制措施的目的則是使相對人的人身與財產保持一定的狀態，從而預防、制止或者控制正在發生或可能發生的違法行為或危險狀態。

2．前提不同。

行政強制執行的前提是法定義務人不履行法定義務；行政強制措施不以行政相對人不履行法定義務為適用條件，而是以危害社會的行為或事件的發生為前提。

3．動因不同。

行政強制執行的起因只能是義務人負有不作為義務而作為或負有作為義務而不作為的行為；而行政強制措施的起因，既可以是危害社會的行為，也可以是危害社會的某種事件的發生，甚或是某種狀態的出現。

4．實施主體不同。

行政強制執行的實施主體包括行政機關和人民法院；行政強制措施的實施主體只有行政機關。

5．結果不同。

行政強制執行的結果是以義務人履行義務或達到與履行義務相同狀態而結束；行政強制措施在情況調查清楚后，經認定不需要繼續實施行政強制措施的，應該解除強制、恢復原狀，經認定需要繼續實施強制措施的，應依法採取相應的處理決定。（中共中央黨校出版社《基層領導依法行政問題與對策》）

行政強制措施和行政處罰的區別主要表現在如下幾個方面：

一、行政處罰是對行政相對人權利的最終處分，如沒收財產之所以是行政處罰，因為它是對相對人財產所有權的最終剝奪即處分；而行政強制措施是對相對人權利（特別是財產使用權和處分權）的一種臨時限制，如查封財物之所以是行政強制措施，因為它不是對該財物所有權的最終處分，而僅是在短期內對該財物使用權和處分權的臨時限制。

二、行政處罰是一種行政制裁行為，因而必然以行政相對人的行為違法為前提；行政強制措施不是一種行政制裁行為，因而與行政相對人的行為是否違法沒有必然聯繫。它可以針對相對人的違法行為，也可針對相對人的合法行為。

三、行政強制措施是一種中間行為，它是為保證最終行政行為的作出所採取的一種臨時性措施，它沒有到達對事件最終處理完畢的狀態。如扣押財物，扣押本身不是最終的目的，它是為保證爾後行政處理決定的最終作出和執行所採取的臨時措施。行政處罰則是一種最終行政行為。它的作出，表明該行政違法案件已被處理完畢。如沒收財物，它表達了行政主體對該財物的最終處理。

中華人民共和國主席令

第四十九號

《中華人民共和國行政強製法》已由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議於2011年6月30日通過，現予公布，自2012年1月1日起施行。

中華人民共和國主席胡錦濤

2011年6月30日

原告：王某

被告：**市公安局公安交通管理局**交通支隊**大隊

2012年5月21日12時16分，被告民警執勤時，發現王某駕駛的機動車沒有懸掛車牌，隨即對其進行攔截檢查。王某稱其並非故意未懸掛機動車號牌上路駕駛，因為其車牌丟失且急於送女兒去醫院才駕車上路。民警認為其理由不能成立未予採信，依據《北京市實施<中華人民共和國道路交通安全法>辦法》第九十五條第（一）項的規定，當場製作了《公安交通管理簡易程序處罰決定書》，決定對其處以罰款200元，記6分的處罰決定。處罰決定書經曲某某本人簽字送達后民警放行了王某的車輛。

2012年7月25日，王某將被告訴至法院。王某認為：根據《道路交通安全法》第九十五條之規定“上道路行使的機動車未懸掛機動車號牌，未放置檢驗合格標誌、保險標誌、或者未隨車攜帶行駛證、駕駛證的，公安機關交通管理部門應當扣留機動車，通知當事人提供相應的牌證、標誌或者補辦相應手續，並可以依照本法第九十條的規定予以處罰。當事人提供相應的牌證、標誌或者補辦相應手續的，應當及時退還機動車。”如果民警對其因未懸掛車牌號上路行使的行為進行處罰，首先應該對其車輛進行扣留，而執勤民警沒有扣留車輛，說明民警執法程序違法，被告作出的處罰決定因程序違法而應該予以撤銷。

針對王某以上起訴意見，被告答辯認為本案被訴的行為是行政處罰行為而非扣留車輛的強制措施，原告對被告沒有履行扣留車輛的強制措施有異議不屬於本案的審理範圍，可另行提起訴訟。