閑置土地處置辦法

條文

中華人民共和國國土資源部令

第53號

發布施行

《閑置土地處置辦法》已經2012年5月22日國土資源部第1次部務會議修訂通過，現予以發布，自2012年7月1日起施行。

部 長 徐紹史

二〇一二年六月一日

（1999年4月26日國土資源部第6次部長辦公會議通過；2012年5月22日國土資源部第1次部務會議修訂）

第一章 總則

第一條 為有效處置和充分利用閑置土地，規範土地市場行為，促進節約集約用地，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》及有關法律、行政法規，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱閑置土地，是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。

已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之一或者已投資額佔總投資額不足百分之二十五，中止開發建設滿一年的國有建設用地，也可以認定為閑置土地。

第三條 閑置土地處置應當符合土地利用總體規劃和城鄉規劃，遵循依法依規、促進利用、保障權益、信息公開的原則。

第四條 市、縣國土資源主管部門負責本行政區域內閑置土地的調查認定和處置工作的組織實施。

上級國土資源主管部門對下級國土資源主管部門調查認定和處置閑置土地工作進行監督管理。

第二章 調查和認定

第五條 市、縣國土資源主管部門發現有涉嫌構成本辦法第二條規定的閑置土地的，應當在三十日內開展調查核實，向國有建設用地使用權人發出《閑置土地調查通知書》。

國有建設用地使用權人應當在接到《閑置土地調查通知書》之日起三十日內，按照要求提供土地開發利用情況、閑置原因以及相關說明等材料。

第六條 《閑置土地調查通知書》應當包括下列內容：

（一）國有建設用地使用權人的姓名或者名稱、地址；

（二）涉嫌閑置土地的基本情況；

（三）涉嫌閑置土地的事實和依據；

（四）調查的主要內容及提交材料的期限；

（五）國有建設用地使用權人的權利和義務；

（六）其他需要調查的事項。

第七條 市、縣國土資源主管部門履行閑置土地調查職責，可以採取下列措施：

（一）詢問當事人及其他證人；

（二）現場勘測、拍照、攝像；

（三）查閱、複製與被調查人有關的土地資料；

（四）要求被調查人就有關土地權利及使用問題作出說明。

第八條 有下列情形之一，屬於政府、政府有關部門的行為造成動工開發延遲的，國有建設用地使用權人應當向市、縣國土資源主管部門提供土地閑置原因說明材料，經審核屬實的，依照本辦法第十二條和第十三條規定處置：

（一）因未按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的期限、條件將土地交付給國有建設用地使用權人，致使項目不具備動工開發條件的；

（二）因土地利用總體規劃、城鄉規劃依法修改，造成國有建設用地使用權人不能按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的用途、規劃和建設條件開發的；

（三）因國家出台相關政策，需要對約定、規定的規劃和建設條件進行修改的；

（四）因處置土地上相關群眾信訪事項等無法動工開發的；

（五）因軍事管制、文物保護等無法動工開發的；

（六）政府、政府有關部門的其他行為。

因自然災害等不可抗力導致土地閑置的，依照前款規定辦理。

第九條 經調查核實，符合本辦法第二條規定條件，構成閑置土地的，市、縣國土資源主管部門應當向國有建設用地使用權人下達《閑置土地認定書》。

第十條 《閑置土地認定書》應當載明下列事項：

（一）國有建設用地使用權人的姓名或者名稱、地址；

（二）閑置土地的基本情況；

（三）認定土地閑置的事實、依據；

（四）閑置原因及認定結論；

（五）其他需要說明的事項。

第十一條 《閑置土地認定書》下達后，市、縣國土資源主管部門應當通過門戶網站等形式向社會公開閑置土地的位置、國有建設用地使用權人名稱、閑置時間等信息；屬於政府或者政府有關部門的行為導致土地閑置的，應當同時公開閑置原因，並書面告知有關政府或者政府部門。

上級國土資源主管部門應當及時匯總下級國土資源主管部門上報的閑置土地信息，並在門戶網站上公開。

閑置土地在沒有處置完畢前，相關信息應當長期公開。閑置土地處置完畢后，應當及時撤銷相關信息。

第三章 處置和利用

第十二條 因本辦法第八條規定情形造成土地閑置的，市、縣國土資源主管部門應當與國有建設用地使用權人協商，選擇下列方式處置：

（一）延長動工開發期限。簽訂補充協議，重新約定動工開發、竣工期限和違約責任。從補充協議約定的動工開發日期起，延長動工開發期限最長不得超過一年；

（二）調整土地用途、規劃條件。按照新用途或者新規劃條件重新辦理相關用地手續，並按照新用途或者新規劃條件核算、收繳或者退還土地價款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規劃和城鄉規劃；

（三）由政府安排臨時使用。待原項目具備開發建設條件，國有建設用地使用權人重新開發建設。從安排臨時使用之日起，臨時使用期限最長不得超過兩年；

（四）協議有償收回國有建設用地使用權；

（五）置換土地。對已繳清土地價款、落實項目資金，且因規劃依法修改造成閑置的，可以為國有建設用地使用權人置換其它價值相當、用途相同的國有建設用地進行開發建設。涉及出讓土地的，應當重新簽訂土地出讓合同，並在合同中註明為置換土地；

（六）市、縣國土資源主管部門還可以根據實際情況規定其他處置方式。

除前款第四項規定外，動工開發時間按照新約定、規定的時間重新起算。

符合本辦法第二條第二款規定情形的閑置土地，依照本條規定的方式處置。

第十三條 市、縣國土資源主管部門與國有建設用地使用權人協商一致后，應當擬訂閑置土地處置方案，報本級人民政府批准后實施。

閑置土地設有抵押權的，市、縣國土資源主管部門在擬訂閑置土地處置方案時，應當書面通知相關抵押權人。

第十四條 除本辦法第八條規定情形外，閑置土地按照下列方式處理：

（一）未動工開發滿一年的，由市、縣國土資源主管部門報經本級人民政府批准后，向國有建設用地使用權人下達《征繳土地閑置費決定書》，按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十征繳土地閑置費。土地閑置費不得列入生產成本；

（二）未動工開發滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十六條的規定，報經有批准權的人民政府批准后，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權。閑置土地設有抵押權的，同時抄送相關土地抵押權人。

第十五條 市、縣國土資源主管部門在依照本辦法第十四條規定作出征繳土地閑置費、收回國有建設用地使用權決定前，應當書面告知國有建設用地使用權人有申請聽證的權利。國有建設用地使用權人要求舉行聽證的，市、縣國土資源主管部門應當依照《國土資源聽證規定》依法組織聽證。

第十六條 《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設用地使用權決定書》應當包括下列內容：

（一）國有建設用地使用權人的姓名或者名稱、地址；

（二）違反法律、法規或者規章的事實和證據；

（三）決定的種類和依據；

（四）決定的履行方式和期限；

（五）申請行政複議或者提起行政訴訟的途徑和期限；

（六）作出決定的行政機關名稱和作出決定的日期；

（七）其他需要說明的事項。

第十七條 國有建設用地使用權人應當自《征繳土地閑置費決定書》送達之日起三十日內，按照規定繳納土地閑置費；自《收回國有建設用地使用權決定書》送達之日起三十日內，到市、縣國土資源主管部門辦理國有建設用地使用權註銷登記，交回土地權利證書。

國有建設用地使用權人對《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設用地使用權決定書》不服的，可以依法申請行政複議或者提起行政訴訟。

第十八條 國有建設用地使用權人逾期不申請行政複議、不提起行政訴訟，也不履行相關義務的，市、縣國土資源主管部門可以採取下列措施：

（一）逾期不辦理國有建設用地使用權註銷登記，不交回土地權利證書的，直接公告註銷國有建設用地使用權登記和土地權利證書；

（二）申請人民法院強制執行。

第十九條 對依法收回的閑置土地，市、縣國土資源主管部門可以採取下列方式利用：

（一）依據國家土地供應政策，確定新的國有建設用地使用權人開發利用；

（二）納入政府土地儲備；

（三）對耕作條件未被破壞且近期無法安排建設項目的，由市、縣國土資源主管部門委託有關農村集體經濟組織、單位或者個人組織恢復耕種。

第二十條 閑置土地依法處置後土地權屬和土地用途發生變化的，應當依據實地現狀在當年土地變更調查中進行變更，並依照有關規定辦理土地變更登記。

第四章 預防和監管

第二十一條 市、縣國土資源主管部門供應土地應當符合下列要求，防止因政府、政府有關部門的行為造成土地閑置：

（一）土地權利清晰；

（二）安置補償落實到位；

（三）沒有法律經濟糾紛；

（四）地塊位置、使用性質、容積率等規劃條件明確；

（五）具備動工開發所必需的其他基本條件。

第二十二條 國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書應當就項目動工開發、竣工時間和違約責任等作出明確約定、規定。約定、規定動工開發時間應當綜合考慮辦理動工開發所需相關手續的時限規定和實際情況，為動工開發預留合理時間。

因特殊情況，未約定、規定動工開發日期，或者約定、規定不明確的，以實際交付土地之日起一年為動工開發日期。實際交付土地日期以交地確認書確定的時間為準。

第二十三條 國有建設用地使用權人應當在項目開發建設期間，及時向市、縣國土資源主管部門報告項目動工開發、開發進度、竣工等情況。

國有建設用地使用權人應當在施工現場設立建設項目公示牌，公布建設用地使用權人、建設單位、項目動工開發、竣工時間和土地開發利用標準等。

第二十四條 國有建設用地使用權人違反法律法規規定和合同約定、劃撥決定書規定惡意囤地、炒地的，依照本辦法規定處理完畢前，市、縣國土資源主管部門不得受理該國有建設用地使用權人新的用地申請，不得辦理被認定為閑置土地的轉讓、出租、抵押和變更登記。

徠第二十五條 市、縣國土資源主管部門應當將本行政區域內的閑置土地信息按宗錄入土地市場動態監測與監管系統備案。閑置土地按照規定處置完畢后，市、縣國土資源主管部門應當及時更新該宗土地相關信息。

閑置土地未按照規定備案的，不得採取本辦法第十二條規定的方式處置。

第二十六條 市、縣國土資源主管部門應當將國有建設用地使用權人閑置土地的信息抄送金融監管等部門。

第二十七條 省級以上國土資源主管部門可以根據情況，對閑置土地情況嚴重的地區，在土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、建設用地審批、土地供應等方面採取限制新增加建設用地、促進閑置土地開發利用的措施。

第五章 法律責任

第二十八條 市、縣國土資源主管部門未按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的期限、條件將土地交付給國有建設用地使用權人，致使項目不具備動工開發條件的，應當依法承擔違約責任。

第二十九條 縣級以上國土資源主管部門及其工作人員違反本辦法規定，有下列情形之一的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）違反本辦法第二十一條的規定供應土地的；

（二）違反本辦法第二十四條的規定受理用地申請和辦理土地登記的；

（三）違反本辦法第二十五條的規定處置閑置土地的；

（四）不依法履行閑置土地監督檢查職責，在閑置土地調查、認定和處置工作中徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守的。

第六章 附則

第三十條 本辦法中下列用語的含義：

動工開發：依法取得施工許可證后，需挖深基坑的項目，基坑開挖完畢；使用樁基的項目，打入所有基礎樁；其他項目，地基施工完成三分之一。

已投資額、總投資額：均不含國有建設用地使用權出讓價款、劃撥價款和向國家繳納的相關稅費。

第三十一條 集體所有建設用地閑置的調查、認定和處置，參照本辦法有關規定執行。

第三十二條 本辦法自2012年7月1日起施行。

預防監管並重 促進節約集約

——部政策法規司司長王守智就《閑置土地處置辦法》修訂發布答記者問

日前，國土資源部以第53號部令發布《閑置土地處置辦法》，並於7月1日起施行。《辦法》就閑置土地處置相關熱點、焦點、難點問題明確了政策界限和要求，為加快盤活利用閑置土地、促進節約集約用地提供了重要法律支撐。本報記者就此採訪了國土資源部政策法規司司長王守智。

記者：國土資源部1999年發布實施了5號令《閑置土地處置辦法》，這次修訂基於哪些考慮?

王守智：近年來我國經濟快速發展，土地管理形勢發生了較大變化。1999年的5號令在執行過程中遇到一些新的情況和問題，主要表現為：閑置土地處置涉及當事人重大財產權益，但現行處理方式缺少與當事人協商環節，處置難度較大；閑置土地的認定標準、處置主體等缺乏處置程序性規定，需要進一步明晰；因政府原因導致的閑置土地佔了較大比例，需要妥善處置盤活利用等。

2008年，國務院出台了《國務院關於促進節約集約用地的通知》，對嚴格閑置土地處置提出了明確要求;2011年，胡錦濤總書記在中共中央政治局第31次集體學習時強調，要切實推行最嚴格的節約用地制度。根據中央精神，國土資源部對5號令進行了全面修訂和完善，再次以部令發布實施。

記者：從指導原則來說，這次修訂有哪些特點?

王守智：主要堅持三項基本原則：一是堅持依法從嚴和權益保障原則。強調對閑置土地財產權處置的相關政策設計，要有明確的法律依據，處置主體、程序、方式必須與5號令頒布以來相關法律法規及政策的最新要求相銜接，並在處置過程中充分體現土地權利人的利益訴求和權益保障。二是堅持以用為先和懲防並重原則。在符合制度規定的前提下，制定靈活的處置政策，建立積極的預防機制和相應的懲戒措施，促進已有閑置土地的盤活利用，盡量避免產生新的閑置土地。三是堅持適用可行和操作具體原則。突出發揮協商處置和依法處理的作用，進一步明確處置程序。

記者：從管理上來說，閑置土地應重在預防和監管，盡量避免新的閑置土地產生。

王守智：不錯。閑置土地處置重在預防，這次修訂進一步健全完善了相關制度。

《辦法》明確要求土地出讓必須是“凈地”，禁止“毛地”出讓，這就避免了因拆遷等原因造成的土地閑置。規定市、縣政府供應的土地應當是土地權利清晰，安置補償落實到位，沒有法律經濟糾紛，地塊位置、使用性質、容積率等規劃條件明確，具備動工開發必需的基本條件。

《辦法》明確了出讓合同和劃撥決定書應當約定開工、竣工時間和違約責任，強化違約責任對土地使用者和政府雙方的約束，促進土地及時開發利用；明確了國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書應當就項目動工開發、竣工時間和違約責任等作出明確約定、規定；約定、規定動工開發時間應當綜合考慮辦理動工開發所需相關手續的時限規定和實際情況，為動工開發預留合理時間；因特殊情況，未約定、規定動工開發日期，或者約定、規定不明確的，以實際交付土地之日起一年為動工開發日期等。

《辦法》強化了上級國土資源主管部門對下級國土資源主管部門的監管措施。規定省級以上國土資源主管部門對閑置土地情況嚴重的地區，可在土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、建設用地審批、土地供應等方面採取限制新增加建設用地等措施。

記者：關於“什麼是閑置土地”，過去業界曾有爭議，這次《辦法》如何認定？

王守智：閑置土地的認定標準更加清晰，操作性更強。

過去，5號令在執行過程中，由於沒有“動工”狀態的具體標準，管理者經常遇到用地者以“圍牆”為動工標誌的現象，不利於閑置土地的認定和處置。另外，開發建設面積占應動工開發建設總面積1/3或已投資額不足25%的計算標準也不清晰，閑置認定的難度很大。

這次修訂，專門在附則中作出名詞解釋，其中，“動工開發”定義為依法取得施工許可證后，區分需挖深基坑的項目、使用樁基的項目和其他項目，分別確定標準；“已投資額、總投資額”均不含土地價款和相關稅費。

記者：《辦法》特彆強調閑置土地處置的一些程序，比如調查認定、組織聽證等。這些規定有哪些作用？

王守智：程序更加完善，有利於保障土地使用權人的合法權益。

原來的5號令，規定的程序相對簡略。這次修訂作了補充完善：一是增加了閑置土地認定的環節和方式，要求在確定土地閑置的事實、依據以及閑置原因的基礎上作出認定結論；二是完善了征繳土地閑置費和無償收回土地使用權的程序，明確了收費和收回的批准許可權在政府，國土資源主管部門具體執行，並細化了具體的啟動和操作程序；三是明確了土地使用者申請聽證和複議、訴訟的權利。

記者：以往因政府原因造成土地閑置的情況比較多，這次修訂有哪些具體規定？

王守智：主要是區分閑置土地處置方式，強化政府原因導致土地閑置的責任。

一是細化了因政府原因造成動工開發延遲的情形，區分政府原因和企業原因，特別是明確了政府不按期交地、修改規劃、政策調整、處置信訪事件、軍事管制、文物保護等因政府原因導致的土地閑置，對此採取協商方式處置。二是強調政府與土地使用權人在民事合同關係中的平等地位，規定對因政府原因造成閑置土地，應由政府或者政府有關部門承擔違約責任，加強監管。三是增設了國土資源主管部門在閑置土地日常監管和調查處置中的法律責任，強化行政和刑事責任約束，確保相關監管措施的落實。

記者：在促進閑置土地有效利用上，《辦法》明確了哪些措施？

王守智：我們採取各種政策措施，促進閑置土地有效利用。比如，《辦法》對因政府原因導致的閑置土地的處置上，在依法依規的前提下，採取更加靈活和更加符合實際的措施，包括明確延長動工開發期限、調整土地用途和規劃條件、安排臨時使用、協議有償收回、置換土地等多種處置方式，強化了對土地權利人的保護，增強了該類情況處置措施的可行性，促進土地的節約集約利用。

另外，為促進閑置土地的有效利用，還採取了一些新的政策措施。一是明確了土地使用權人開發進度報告制度，要求其及時向監管部門報告項目動工開發、開發進度、竣工等情況；二是在用地申請和閑置土地登記等方面加強對閑置土地的控制，增強對土地使用權人違規閑置土地的威懾力；三是在融資等方面加強與相關監管部門的聯動，促進土地使用權盤活利用閑置土地；四是建立閑置土地處置備案制度，要求地方處置閑置土地必須備案，促進地方顯化和利用存量閑置土地。