農村中小學布局調整

2001年以來，中國縣鎮以下的農村中小學校進行了較大規模的撤銷、合併、改建、遷建、新建、擴建與重建。

1.國家推行計劃生育政策，人口出生率下降，學齡兒童數減少

新中國發展史上有三次生育高峰：第一次是20世紀50年代，第二次是1963至1976年之間，第三次是1985至1990年之間。1972年國家開始提倡計劃生育，但未認真實施。改革開放以後，普遍提倡一對夫婦只生育一個孩子。1982年9月和12月，中國共產黨第12次代表大會和《中華人民共和國憲法》將計劃生育定為基本國策。但是，由於原有人口基數大，第二次生育高峰出生的人口陸續進入婚育期，農村重男輕女、農民傳宗接代的思想根深蒂固，特別在一些農村和邊遠地區，二胎、高胎次生育仍相當普遍，加之育齡人口的大幅度遷徙流動和計劃生育管理體制性漏洞，使得20世紀80年代中後期至90年代初期，中國的人口出生率不降反升。相應地，6-11歲小學適齡人口在1995-1999年達到高峰，1998年的峰值為13369.3萬人，以後逐年下降。農村6-11歲小學適齡人口高峰期也在1995-1999年之間，1997年的峰值為9117.3萬人，以後逐年下降。

2.城鎮化快速發展，城鎮入學需求增加，農村教育發展步子減緩

1991-2001年，我國的城市化水平由26.94%升至37.66%，年均增加1.07個百分點，設市城市由479個增至662個，建制鎮由1.03萬個增至1.81萬個。農村人口大量湧向城鎮，城鎮入學需求增加，農村發展步伐減緩，生源減少，班額不足，學額不足，出現了年級斷層，辦學規模不足300人的“麻雀學校”增多。

以廣東省湛江市為例，2005年，小學在校學生為107萬人，2009年減至83.7萬人。2009年，湛江市有小學2155所，其中“麻雀學校”1117所，且全部在農村，佔全市小學總數的52%。此外，下屬的還有500多個分教學點。該市坡頭區官渡“麻雀學校”鎮大龍小學和龍頭鎮那洋小學，分別只有學生52人和38人。大龍小學每個年級只有1個教學班，一至六年級的學生數分別為3、5、8、5、11、20人。那洋小學一至五年級學生數分別為2、3、5、7、21人，六年級沒有學生。

3.教育投入長期偏低，農村辦學經費嚴重匱乏

據聯合國教科文組織統計顯示，1990年，公共教育經費支出占國民生產總值比重的世界平均水平為4.90%，較發達國家或地區為5.00%，欠發達國家或地區為3.90%，而中國僅為2.30%；1995年，公共教育經費支出占國民生產總值比重的世界平均水平仍穩定在4.90%，較發達國家或地區增至5.10%，欠發達國家或地區也增至4.10%，但中國還是2.30%。特別需要指出的是，除1993年、1995年外，近20年來，我國一直採用財政性教育支出占國內生產總值(GDP)比重的指標體系。1993年，《中國教育改革和發展綱要》提出，到20世紀末，公共教育經費支出要達到GDP的4.00%，但2000年該項指標為2.87%，2010年該項指標也僅為3.66%。具體見下頁表1、表2。

教育投入長期偏低，農村教育經費投入遠落後於全國，且差距不斷拉大。統計表明，1998年，全國教育投入為2949.06億元，農村教育投入為811.90億元，佔全國教育投入的27.53%；2009年，全國教育投入為16502.71億元，農村教育投入為4420.50億元，佔全國教育投入的26.79%，農村教育投入佔全國教育投入之比下降0.74%。1994-2001年，全國城鄉普通中小學生均預算內教育經費和預算內公用經費的差異均呈增長趨勢，城鄉教育投入差距越來越大，且小學經費投入差距更大。具體見表3。

1994年，全國與農村普通初中生均預算內教育經費差值為82.99元，生均預算內公用經費差值為21.19元；2001年，全國與農村普通初中生均預算內教育經費差值為160.84元，生均預算內公用經費差值為38.45元，兩者差值分別是1994年的1.94倍和1.81倍。具體見表4。

1994年，全國與農村普通小學生均預算內教育經費差值為37.37元，生均預算內公用經費差值為6.75元；2001年，全國和農村小學生均預算內教育經費差值為94.32元，生均預算內教育經費差值為17.06元。2001年，兩者差值分別是1994年的2.52倍和2.53倍。具體見下頁表5。

4.農村中小學師資力量薄弱，辦學條件差

農村師資力量薄弱是城鄉教育最主要的差距來源。老百姓擇校，首先是選好教師。但統計表明，2001年，城鎮與農村小學專任教師的合格率相差2.22個百分點，城鎮具有大專及以上學歷的專任教師比例為40.94%，農村則為20.25%。城鎮與農村初中專任教師合格率全國平均差距為7.58個百分點，城鎮具有本科及以上學歷的專任教師比例為23.51%，農村具有本科及以上學歷的專任教師比例為9.35%。這樣的師資狀況還僅僅是學歷的單項統計，農村教師的職稱、年齡、專業等結構性缺額情況，特別是英語和音、體、美等專業教師的缺員問題更為突出，至今沒有得到有效解決。具體見下頁表6。

農村辦學條件也比較差，包括教學設備、活動場地等硬條件和師資水平以及學生的各項活動，特別是校園文化建設等軟條件建設，遠不如城市學校。改革開放之初，城鄉教育差距不明顯，城鄉學生享有相對公平的教育機會與教育資源。但目前情況發生了很大的變化，農村學生特別是大量的留守兒童及農民工子弟留在家鄉讀書，學習成績越來越差。一些農村孩子隨父母進城讀書，一些城市學校不接納，他們連基本的義務權益都難以保障。試圖通過自身奮鬥躋身主流社會，對於絕大多數農村孩子而言難上加難。嚴格來說，這已成為一個嚴重的社會問題。

1993年，中國農村小學生均校舍建築面積比城市的比值大，但有趣的是，一方面，農村小學生數在大幅度下降，城鎮小學生數在猛增，另一方面，城鎮小學生均校舍建築面積依然逐步超過農村，至2001年，城鄉差值為0.33m。即便如此，仍滿足不了快速增長的城鎮入學需求。北京市教委新聞發言人線聯平在接受新華社採訪時稱，到2014年，北京市一年級入學人口將從目前的10萬增至18萬，小學在校生總量預計從68萬升至84萬，且之後幾年還將持續增長，這也意味著城市教育有待進一步發展，城鄉教育差距也將進一步拉大。具體見表7。

中國農村中小學的布局調整正式啟動於21世紀初，按照自上而下的辦法，積極推進農村中小學的布局調整。2001年5月，國務院出台《關於基礎教育改革與發展的決定》，要求各省市、地區“因地制宜調整農村義務教育學校布局，按照小學就近入學、初中相對集中、優化教育資源配置的原則，合理規劃和調整學校布局”，不僅要讓百姓子弟“有學上”，更要讓他們“上好學”。

1.遵循利益相關者原則，妥善處理各種關係，探索適合的形式

農村中小學布局調整實質上是對原有辦學格局和利益關係的調整。由於地方政府與鄉村居民原有的利益均衡被打破，產生了一系列利益博弈和衝突。基層政府希望通過撤銷分散的村校和教學點，合併到規模大、條件好、交通便利、位置優越的學校，有利於優化資源配置，改善辦學條件，縮小校際落差，實現區域內教育的均衡發展，整體提高教育質量。但多數農村家長既希望子女能夠享受優質教育，更希望子女能夠就近、安全、方便地就學，特別是一些住在山區、交通不便地區的村民，這一願望更為強烈，他們甚至只指望孩子上學能認幾個字、會做一些簡單運算，並不追求什麼優質教育。還有一些村民認為，村校或教學點的學生數少，更便於因材施教，集中辦學后，班額增大，反而會影響教學質量。基層政府和村鎮居民對教育的認識、願望和需求存在著很大的差距，在調整實踐中難免發生衝突。

為了解決上述矛盾，妥善處理各種利益關係，不少地區在學校布局調整之前、期間及其後，都盡量深入調查研究，充分聽取並回應群眾的訴求和意願，統籌考慮群眾的長遠利益和當前利益，不斷修改調整方案，認真總結經驗教訓，及時做好溝通、協商、解釋和補救工作，並從實踐中逐步摸索出撤點並校、保留教學點和建立寄宿制學校等行之有效的形式。撤點並校是指撤銷規模過小、教育質量難以保證的村辦小學和教學點，將其合併到規模較大的中心學校或定點學校。保留教學點是指為偏遠、山區或邊遠地區孩子就近入學、防止其因上學遠上學難而輟學，故保留必要的教學點，並從資金投入、設施完善、師資配備等方面給予適當支持。建寄宿制學校是指在一些中心校、定點校建設學生宿舍、食堂等基礎設施，為上學難、上學遠的學生特別是以留守兒童為代表的農村學生住校學習提供生活與安全保障。

2.順應人口增減、流動及城鎮化趨勢，撤銷大批“麻雀學校”

統計顯示，2001年，中國的小學為49.13萬所，2010年減至25.74萬所，農村小學則從2001年的41.62萬所減至2010年的21.09萬所。10年間，農村小學減少了一半，教學點減少了6成。2001年，中國的初中為6.66萬所，2010年減至5.49萬所，農村初中則從2001年的3.50萬所減至2010年的2.87萬所。2001-2010年，全國共撤併小學和初中24萬多所，其中，有21萬多所為農村中小學，占減少總量的87.50%，每天約有63所農村學校、30個教學點、3所初中消失，幾乎每小時消失4所農村學校。農村小學生減少了3153.49萬人，農村初中生減少了1644萬人，他們大多數進入縣鎮初中和縣鎮小學。

3.根據生源和在校學生數不斷減少的情況，興建了一批中心學校

隨著中小學校學生數的減少及村校和教學點的整並，各地對分散的教育資源進行了重組，集中必要的人財物力，興辦了一批中心學校和定點學校。中國小學的在校生數從2001年的12543.47萬人減至2010年的9940.70萬人，降幅為20.75%，中國初中的在校生數從2001年的6514.38萬人減至2010年的5279.33萬人，降幅為18.96%。但由於適時採取學校布局調整、撤點並校等措施，其降幅遠遠落後於學校數的減小，從而保證了必要的校生均規模和班生均規模。這樣，不僅有效地緩解了城鎮教育供不應求、鄉村教育供大於求的矛盾，而且對城鄉教育的一體化發展也起到了良好的助推與促進作用，既有利於在縣市區範圍內對各鄉鎮中小學校的布點進行統籌規劃和設計，興建一批示範性的中心學校，進行重點投入，加強基礎建設，改善辦學條件，提高師資素質，也更有利於提高教育管理效益，在廣大農村高水平地普及九年制義務教育。

前後12年的農村中小學布局調整取得了一定的成功，效果是明顯的，但問題也不少。

1.一些地方為彰顯政績，隨意加大學校布局調整的力度和範圍

農村稅費改革后，為了減輕財政負擔，以撤點並校為主要內容的中小學布局調整成為基層政府的一項主要任務。一些地方政府也將其作為政治任務來完成，層層加碼，不切實際地加大調整的力度和範圍，運用行政手段，搞“一刀切”，不計後果，將官員的意志強加給群眾，隨意撤銷村校和教學點，合併興建中心校，大搞形象工程，以彰顯政績。教學點變成了“失學點”，孩子上學捨近求遠，造成諸多不便與困難，引發了村民的不滿和對學校布局調整的抵制。

在村民自治的背景下，由村幹部帶頭，不少村民有組織地上訪請願，反映自身訴求，要求政府從當地實際出發，重新部署和調整本地中小學校建設。但一些政府部門對群眾的意見或漠不關心，或麻木不仁，或置若罔聞，或應付敷衍，繼續強行推施，結果造成雙方直接的對立衝突，導致幹群關係緊張，引發並加劇了社會矛盾，同時也引起了社會輿論的同情和聲討，不僅背離了國家的政策精神和布局調整的初衷，也妨礙了中小學布局調整的順利進行，影響了中小學布局調整的實際效果。本來是教育領域的行業性、專門性行為，卻演變成為面廣量大的群體性政治事件，攸關社會的穩定與和諧發展，更影響了改革發展的大局與大計。

2.一些地方不顧群眾的利益和訴求，使村民蒙受多重經濟損失

不少地方對國家政策理解執行不力，不注重科學規劃與論證，不顧及群眾的利益與意願，不經過民主協商與討論，激進式、運動式地進行村校撤併，使村民的經濟利益受到直接損害。學校撤併后，校舍再難找到合適用途而被廢棄。同時，由於到較遠的村外學校讀書，大多數學生不得不在校寄宿或由家長雇車、租車、搭車、拼車、乘車上學，需要支付額外的交通費、伙食費、住宿費乃至陪讀費，教育成本驟然增加，農民的負擔也相應加重。東北師範大學農村教育研究所劉善槐教授的調研顯示，農村住宿生年均消費1157.38元，成為學生家庭一筆不小的額外開支。

此外，撤併前已經“普九”的村校大都負有一定的債務，撤併后，原來的“村民辦學”改由“政府辦學”，但原來的學校債務卻被剝離給村集體，村民在失去學校的同時還需承擔建校的債務，蒙受更多的損失。另外，部分發達地區的農村學校，特別是農村初中的周邊，已形成了一定的學生消費市場，村民可以通過向學生提供餐飲、住宿、娛樂等服務獲得一定的經濟收入，而撤校后，隨著學生消費市場的消失，村民也失去了原有的服務收益。種種利益因素，將村民和村校連在一起，但撤校作為導火索，引發了村鎮居民與地方政府的衝突。

3.一些地方盲目追求規模效益，巨型學校和超大班級應運而生

一些地方自定標準、自行其是，學生數少於某一指標的學校就要撤併，多少年內要撤併多少所學校等等，產生了許多負面影響。在城鎮市區，出現了不少巨型學校和超大班級，中學有5000-6000名甚至近萬名學生，小學也大都有3000-4000名學生。不斷增班擴班，學生數也一擴再擴，從千人學校擴大到數千人學校乃至上萬人學校。安徽省六安市的毛坦廠中學是一所農村高中，2002年，學生數還不足2000名。至2012年，已發展為一所擁有1.7萬名學生的超大規模的農村中學。

按照教育部規定，54平方米(長9米，寬6米)的標準教室，學生不能超過45人。但陝西省漢中市城固縣城關初級中學每個班級都嚴重超員，人數最少的班級有70多人，最多的初一(10)班125人，平均每個班的學生都在80人以上。即便這樣，還有許多家長想方設法將孩子送到這裡就讀。

4.一些邊遠地區學校撤銷后，出現了學生上學遠、上學難等問題

中國改革開放以後的八九十年代，農村中小學校基本上是按每個村設一所小學、每個鄉鎮設2—4所初中、每個大的中心鄉鎮(一般都包含幾個衛星鄉鎮)設1所完中或重點中學、每個縣城(鎮)建1所高水平的重點中學等梯次結構逐步進行布局和建設的，基本適應和滿足了當年適齡人口的入學需求和經濟社會發展對教育發展的需求。自21世紀初中小學校布局調整以來，快速撤減了大量的農村中小學和教學點，原有的學校格局被打破，多數學生陷入上學路途遙遠、跋涉艱難的困擾，家長也不勝沉重負擔，苦不堪言。

有調查顯示，農村學校布局調整后，學生上學平均多走4.05公里。⑤《人民網》一篇農村撤點並校的深度調研報告指出，廣西隆林縣農村學校的寄宿生每次回家需要3-4小時，離校最遠的學生回家一次需要7小時以上。2012年，中國21世紀教育研究院在10省農村中小學最新的抽樣調查顯示，農村小學生學校離家的平均距離為10.83里，初中生離家的平均距離為34.93里。此外，還有一些偏僻山區、海島、村寨的孩子，上學難、上學苦的情況更糟糕。山坡陡峭，河道橫亘，道路泥濘，山洪、泥石流頻發，學生的生命安全隨時可能受到威脅。

5.一些地方租用社會車輛或農用車輛接送學生，增加了安全隱患

為解決學生上學路途遙遠的問題，不少地方租用社會車輛接送，但對於車輛的安全性、司機的資質缺少明確的要求和監管，營運者為降低成本常嚴重載入、超載，也有家長為節約支出合租農用車接送孩子，“無資質校車”、“黑校車”、“超載校車”亂象十分普遍，安全隱患和事故日益增多。

數據顯示，中國各類中小學生安全事故中，有32.00%發生在上下學路上，占安全事故總數的19.64%。據北京師範大學袁桂林教授對2005-2010年間國內部分媒體披露的74起學生上學車輛安全事故的分析，死亡人數中，74%的是農村學生，傷殘的農村學生則佔總數的40%。

6.一些地方實行寄宿制，超越學生生活和心理承受能力

為方便學生住讀，大多數鄉鎮中心校辦起了食堂。但食堂設施簡陋，經營者剋扣現象嚴重，而且管理不善，伙食太差，價格又高，學生吃不起的問題時有發生。有的學生自帶乾糧，每天吃兩頓，基本營養無法保證。世界衛生組織的標準是，10歲男童的平均身高為137.8厘米，但中國被調查的樣本學校中，23.00%的10歲寄宿男童的身高比世界衛組織的規定低兩個標準差(一個標準差一般為6.4厘米)。⑥

有的貧困地區的學校建不起食堂，不少學生一大早趕到學校，在路邊、操場、野外、宿舍、教室等場所做飯、吃飯，午飯、晚飯的做法、吃法也五花八門，學校對此無可奈何。更為嚴重的是，住宿學生的年齡和入讀年級越來越小，有的只有六七歲，大一點的也只有十一二歲。從小學一年級開始他們就住校，不僅生活與學習不能完全自理，甚至連正常的“家庭生活”和“親情教育”也被無形剝奪。不少孩子無法承受這種壓力，經常跑回家或外出遊盪、流浪，失學、輟學以及農村青少年的違法犯罪現象越來越多。

7.一些地方撤併無序，原有的校舍廢棄閑置，鄉土文化衰弱

農村學校撤併之後，原有校舍和資產無人問津，損失浪費嚴重。本來國家政策要求撤併后的村校和教學點校舍可用於辦村幼兒園，但事實上，大部分校舍已閑置多年，殘破損壞。據中國西北師範大學的白亮博士對甘肅省某縣進行的田野調查，截至2009年初，該縣撤併后閑置的11所學校，包括峽口小學、下焦灣小學、上河小學、中河小學等，大都由“希望工程款”投資所建，資金為25萬至70萬元不等，總經費近320萬元，一直閑棄。

在中國傳統鄉村文化中，學校是文明集散地和知識傳播中心，教師是知識傳遞者和文化傳承人，學校和鄉村融為一體，構成了完整的文化群落。鄉村因為有學校而更加完整，學校也因為鄉村而得以存續。撤校后，不少村子成了“空心村”。相關部門最新統計數字顯示，10年前，中國有自然村360萬個，現在則只剩270萬個，每天消失80至100個村落。山西黃河邊一個小村莊的一所小學被撤銷后，村裡的孩子全部到鄉中心校住讀。僅僅2年時間，原來的100多戶人家中，就有30多戶家長隨孩子讀書而搬離故土。鄉親們離開了家園，人煙稀疏了，土地荒廢了，村子凋敝了，鄉土文化衰弱了。

為解決上述問題，國家密集出台政策，規範農村學校布局調整。2012年9月，國務院辦公室下發了《關於規範農村義務教育學校布局調整的意見》，要求各地“審慎推進義務教育學校布局調整”，充分顧及群眾利益，切實提高辦學效益。

1.各地須按照總目標，有計劃、有步驟、有重點地組織實施

各地要以規劃為先導，充分聽取人民群眾的意見，合理確定小學生的就學路程，辦好必要的教學點，方便學生就近入學。特別是那些屬於撤校以後嚴重影響學生就讀(如班額過大、路途過遠、群眾反映強烈)的學校，該辦回的辦回，並必須辦好。對條件尚不成熟的農村地區，暫緩調整，對自然環境不利地區的小學低年級，原則上暫不調整，並保留必要的教學點，防止造成學生輟學。2012年11月22日，教育部基礎教育一司王定華副司長宣布，目前正在重新科學制定農村學校布局，所有地區眼下都必須暫停撤併教學點。2013年2月26日，教育部出台政策，要求農村學校暫停撤併，並印發關於做好農村義務教育專項治理的通知，以縣為單位，制定2015年農村義務教育規劃，防止村小學和農村教學點的盲目撤併。

2.各地須認真總結，加大專項經費，投入一所，建好一所

各地要認真總結反思，一一排查分析哪些是屬於合併后需加強校舍維修、改善辦學條件的學校，哪些是屬於存在安全隱患須加強監管、督促健全校車安全制度的學校，哪些是還沒有調整到位需要進一步投入資金遷並、遷建、改建或擴建的學校，等等。2012年是中國教育投入佔GDP4.00%的目標年，國家財政按全國財政性教育經費支出佔國內生產總值的4.00%安排教育投入，地方財政也須相應安排。各地要確保學校布局資金的專項投入，投入一所，建好一所，並視調整情況，給予適當的獎勵和支持。

3.各地要切實加強校車監管制度建設，消除上學安全隱患

各地要嚴格遵守國家《校車安全管理條例》，完善校車制度。2012年3月，中華人民共和國國務院公布施行第617號令《校車安全管理條例》，對於校車的載客人數、車窗、座椅、制動裝置、應急逃生裝置等各個細節，都以國家質檢總局、國家標準委名義發布《專用校車安全技術條件》和《專用校車學生座椅系統及其車輛固定件的強度》兩項強制性標準，要求各地政府結合實際，加強校車監管，最大程度地解決學生上學不安全的問題。

4.各地須劃撥專項資金，改善和增加學生的營養

各地要改善和增加學生營養，保證並促進學生身心的正常發育和健康成長。2012年5月23日，教育部、中宣部等15部門發布了《農村義務教育學生營養改善計劃實施細則》，包括管理體制和職責分工、供餐內容與模式、食堂建設與管理、食品質量與安全、資金使用與管理、監督檢查與責任追究等內容。此前的5月4日，全國學生營養辦頒布實施的《農村義務教育學生營養改善計劃應急事件處理暫行辦法》也指出，試點學校發生應急事件后，應在事發后兩小時內向當地教育行政部門、學生營養辦及當地衛生、食品藥品監管等相關部門報告，減小損失。2012年10月30日，教育部透露，納入“農村義務教育學生營養改善計劃”的學校已全都“開餐”，近2600萬農村學生將吃上營養午餐。2012年11月，教育部再度重申，力爭2013年所有農村學校都有食堂，為全國1.2億義務教育階段農村學生的營養午餐提供“制度護航”。

總體來看，21世紀初10多年來的農村中小學布局調整優化了教師配置，改進了教育質量，提高了教育效益，但一些地方對國家政策的理解和執行走樣變形，片面強調因地制宜，過快過急，將調整工作簡單化、粗暴化，注重規模效益，忽略群眾利益，造成學生上學遠、上學難、營養不良、生活不便等困難，同時又產生了交通安全隱患、資源浪費等新問題。特別值得警惕的是，按照河北省教育廳巡視員、中國教育學會農村教育分會理事長韓清林的說法：“如果農村學校繼續撤併，每年可能產生上百萬新文盲”。但農村學校的布局調整是一項常規性的工作，暫停撤併僅是權宜之計。究竟要如何應對，有待於進一步探索。