中國城鎮失業保險制度

失業保險既是社會保障體系的重要組成部分，又是形成市場就業機制的必要條件。為充分發揮失業保險的作用，進一步改革和完善失業保險制度，勞動和社會保障部成立后，在原有工作的基礎上，與有關部門密切結合，加快了制訂新的失業保險行政法規節奏，經過廣泛徵求意見、反覆研究論證，向國務院上報了《失業保險條例》（草案）。1998年12月16日，國務院常務會議通過，並於1999年1月22日，發布了國務院第258號令，頒布了《失業保險條例》。

《條例》吸取了我國失業保險制度建立和發展的實踐經驗，借鑒了國外有益做法，在許多方面做了重大調整，體現了社會主義市場經濟對失業保險制度的要求，體現了失業保險制度服務改革和穩定大局的精神，為形成具有中國特色的基本完善的失業保險制度打下了堅實基礎。

失業保險制度的主要內容包括：1、建立專項基金；2、建立專門管理機構；3、健全對失業員工的管理和服務；4、建立轉業訓練和生產自救實體。

失業保險具有如下幾個主要特點：一是普遍性。它主要是為了保障有工資收入的勞動者失業后的基本生活而建立的，其覆蓋範圍包括勞動力隊伍中的大部分成員。因此，在確定適用範圍時，參保單位應不分部門和行業，不分所有制性質，其職工應不分用工形式，不分家居城鎮、農村，解除或終止勞動關係后，只要本人符合條件，都有享受失業保險待遇的權利。分析我國失業保險適用範圍的變化情況，呈逐步擴大的趨勢，從國營企業的四種人到國有企業的七類九種人和企業化管理的事業單位職工，再到《失業保險條例》規定的城鎮所有企業事業單位及其職工，充分體現了普遍性原則。二是強制性。它是通過國家制定法律、法規來強制實施的。按照規定，在失業保險制度覆蓋範圍內的單位及其職工必須參加失業保險並履行繳費義務。根據有關規定，不履行繳費義務的單位和個人都應當承擔相應的法律責任。三是互濟性。失業保險基金主要來源於社會籌集，由單位、個人和國家三方共同負擔，繳費比例、繳費方式相對穩定，籌集的失業保險費，不分來源渠道，不分繳費單位的性質，全部併入失業保險基金，在統籌地區內統一調度使用以發揮互濟功能。

失業保險制度，是指依法籌集失業社會保險基金，對因失業而暫時中斷勞動、失去勞動報酬的勞動者給予幫助的社會保險制度。其目的是通過建立社會保險基金的辦法，使員工在失業期間獲得必要的經濟幫助，保證其基本生活，並通過轉業訓練、職業介紹等手段，為他們重新實現就業創造條件。

我國失業保險制度的歷史很短，至今只有14年的時間。80年代中期，經過幾年改革開放實踐，企業改革不斷衝破計劃經濟體制的束縛，在勞動管理方面，迫切要求改變制約企業發展和推行其他改革政策的固定工制度。為此，國務院決定對國營企業新招工人實行勞動合同制度，並允許企業辭退違紀職工。同時，一些企業因經營不善、缺乏競爭活力，不可避免地走向破產或瀕臨破產。為適應國營企業經營機制的轉換和勞動制度的重大改革，保障職工失業后的基本生活，1986年7月國務院頒布了《國營企業職工待業保險暫行規定》。以此為標誌，我國的失業保險制度正式建立。

這一制度的建立，是我國就業制度的一項重大變革。失業保險作為市場導向就業機制的一個重要環節，在法律上確定了其地位和作用。同時，這一制度的建立，填補了我國社會保障體系的一項空白，成為整個體系的重要組成部分。失業保險制度的建立和實施，為勞動制度從計劃經濟向市場經濟過渡創造了有利條件，為建立獨立於企業之外的社會保障體系開了一個好頭，為鞏固和發展穩定大局作出了貢獻。因此，儘管我國的失業保險制度在其建立和發展過程中有不完善的方面，但這一制度的積極意義是十分明顯的。

我國失業保險制度自1986年建立至今，經歷了14年的發展，大體可劃分為三個階段：

第一階段，1986年7月��1993年4月。這一階段是確立失業保險制度基本框架的階段，也是失業保險初步發揮作用的時期。其標誌是《國營企業職工待業保險暫行規定》的頒布和實施。《國營企業職工待業保險暫行規定》確立了失業保險制度的基本框架，明確了這項制度的主要內容。一是強調了保障失業人員基本生活和促進再就業的雙重功能，使失業保險在深化經濟體制改革和保持社會穩定中發揮不可替代的作用。二是突出了國家和社會在失業保險中的地位和作用，國家通過立法和制定政策，組織開展失業保險工作，並在必要時提供財政補貼；基金主要由企業承擔，社會籌集，統籌使用。三是兼顧了需要和可能性，根據我國實際情況，規定了失業人員享受失業保險待遇的項目、期限和標準。四是明確了管理和經辦失業保險業務的工作體系，為失業保險的運作提供了組織保證。這一時期的主要問題是，由於種種原因，職工失業現象不突出，享受失業保險待遇的人數有限，失業保險的作用發揮得不夠充分。儘管初建的制度在覆蓋範圍、繳費方式等方面還不盡完善，但畢竟是邁出了重要的一步，其深遠影響是不可低估的，它為以後失業保險制度的發展與完善打下了基礎。

第二階段，1993年4月�1999年1月。這是失業保險制度進一步調整的階段，也是其作用開始發揮的時期。1992年，鄧小平同志南方談話后，我國的改革進程進一步加快。為了解決國有企業改革與發展問題，國務院制定了《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，加大落實國有企業經營和用人自主權的力度。為了配合企業各項改革措施的實施，在總結失業保險制度幾年實踐經驗的基礎上，1993年4月國務院頒布了《國有企業職工待業保險規定》，對國有企業的失業保險制度作了部分調整。一是擴大了失業保險覆蓋範圍，將保障對象從原來的4類人員擴大到國有企業的7類9種人員，並規定企業化管理的事業單位也應依照執行。新制度實施后，享受失業保險待遇的人數明顯增加，僅1994年就有194萬人，超過了前7年的總和，使失業保險的作用逐漸明顯。二是針對原有制度中統籌層次過高、不符合實際情況的問題，將基金省級統籌調整為市、縣統籌，並規定在省和自治區建立調劑金。三是明確了失業保險應當與就業服務工作緊密結合，同時授權省級人民政可以批准從失業保險基金中支出為解決失業人員生活困難和促進再就業確需支付的其他費用。四是將繳費基數由企業標準工資總額改為工資總額，並對費率規定了一個幅度，還相應改變了失業保險待遇的計發辦法。五是制定了罰則，使這項制度更加完整。根據規定的要求，各地先後出台了地方性法規或規章，加強了失業保險制度化建設。實踐證明，這次調整是失業保險制度發展的的重要舉措。

第三階段，1999年1月至今。這一階段是失業保險制度走向完善的階段，也是失業保險逐步成為基本生活保障主要形式的時期。

十幾年來，失業保險在促進企業改革、維護社會穩定方面發揮了積極作用，但是，總的來看，原有的失業保險制度還不夠完善，作用也是有限的，覆蓋範圍窄、基金承受能力低等問題愈來愈突出。當深化國有企業改革，加快經濟結構、企業結構調整，需要分流企業內大量富餘人員，切實保障下崗職工的基本生活時，這項制度就顯得力不從心，明顯滯後於形勢發展的需要。

黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的基本方針，為經濟體制改革特別是國有企業改革指明了方向，為非公有經濟的發展創造了一個良好的政策環境。黨的十五大進一步明確了公有製為主體、多種所有制經濟共同發展是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度，明確了建立現代企業制度是國有企業改革的方向。在這種背景下，經濟體制改革進程明顯加快。多年來未從根本上解決的國有企業用工過多、冗員積澱造成企業缺乏競爭力的問題充分暴露。建立再就業服務中心，保障下崗職工的基本生活並促進其再就業，是具有中國特色的社會保障制度，可以說，這是在社會保障制度主要是失業保險制度不完善的情況下，採取的一種過渡措施，目的在於保證經濟體制改革特別是國有企業改革的正常進行。從這個意義上講，下崗職工基本生活保障制度是一種迫不得已的選擇，也是惟一正確的選擇。社會經濟發展對社會保障制度的發展和完善提出了更高的要求。黨的十五大提出“建立社會保障體系，實行社會統籌和個人賬戶相結合的養老、醫療保險制度，完善失業保險和社會救濟制度，提供最基本的社會保障”。失業保險既是社會保障體系的重要組成部門，又是形成市場導向就業機制的必要條件，地位重要，作用明顯。根據建立社會主義市場經濟體制的要求，發展和完善失業保險制度，是深化改革的需要，是穩定社會的需要。

為進一步改革和完善失業保險制度，勞動和社會保障部成立后，在原有工作的基礎上，與有關部門密切配合，加快了制定新的失業保險行政法規的節奏。經過廣泛徵求意見，反覆研究論證，勞動保障部向國務院提交了《失業保險條例》草案。國務院常務會議通過後，於1999年1月22日頒布了《失業保險條例》（以下簡稱《條例》）。

《條例》充分體現了社會主義市場經濟對失業保險制度的要求，體現了失業保險制度服務改革和穩定大局的精神，對原有制度大膽突破，在許多方面做了重大調整，為形成具有中國特色的基本完善的失業保險制度打下了堅實基礎。應該說，《條例》的頒布施行是社會保障體系發展完善的重要成果，意義重大。

有利於推動經濟體制改革特別是國有企業改革。按照《條例》規定，實現了失業保險的“廣覆蓋”，較好地解決了非國有經濟組織職工有險無保的問題，對於促進勞動力合理流動，調整和改善勞動力結構，合理配置勞動力資源，廣開就業門路，擴大就業渠道，具有重要作用。建立完善的失業保險制度，可以使失業人員和下崗職工的基本生活得到切實保障，有利於促進國有企業深化改革，實現改革和脫困目標。現行失業保險制度著眼於按照市場經濟原則和現代企業制度的要求，充考慮到與下崗職工基本生活保障制度的相互銜接，從制度上為今後可能出現的壓力做好了準備。

有利於加快建立與社會主義市場經濟體制相適應的社會保障體系和就業機制。黨中央、國務院明確提出，用5年左右的時間，建立與社會主義市場經濟體制相適應的社會保障體系和就業機制。實現上述目標，失業保險既是社會保障體系的重要組成部分，又是建成統一勞動力市場、形成市場導向就業機制的重要條件。沒有完善的失業保險制度，社會保障體系就不完整；沒有完善的失業保險制度，失業人員就難以順利進入勞動力市場，勞動力合理流動和市場導向就業機制就難以建立。根據《條例》規定，將城市所有企業、事業單位及其職工都納入了失業保險的範圍，這可以解除職工在不同所有制經濟組織之間流動的後顧之憂，增強非國有經濟的吸引力，減少影響勞動力市場流動的不利因素，對於儘快形成市場導向就業機制具有重要的推動作用。

有利於維護勞動者的合法權益。城鎮企業、事業單位職工失業后，獲得基本生活保障和再就業服務，其合法權益的重要組成部分，應予以維護。《條例》將失業保險覆蓋範圍從國有企業擴大到城鎮各類企業事業單位及其職工，極大地拓寬了失業保險的保障範圍，使更多的失業人員享受到失業保險待遇，進而可以有效地維護勞動者合法權益。

《條例》頒布后，在各級黨委和政府的領導下，勞動保障部門以貫徹實行《條例》為主線，立足於改革和穩定大局，配合國有企業改革，開展了多方面的工作，取得了明顯成效。可以說，我國的失業保險工作進入了一個新的發展時期。

制度建設取得了重大進展。《條例》頒布后，針對工作需要，勞動保障部和有關部門制定下發了關於建立社會保險參保登記管理、繳費申報管理、征繳監督檢查、基金財務會計、失業保險金申領發放和失業保險統計等項制度，以及事業單位參加失業保險和調整基金支出結構等有關政策。一些地方也以地方法規、規章和規範性文件的形式出台了地方的規定。一個基本完善的法規政策體系正在逐步形成。

參保人數大幅度增加。《條例》頒布一年多來，勞動保障部門把擴大覆蓋面作為施行《條例》的首要任務，廣泛爭取社會各方面的支持，集中力量，明確重點，狠抓落實，取得了明顯效果。截止到1999年12月底，參加失業保險的人數達到9852萬人，比1998年末增加1924萬人，不僅扭轉了連續兩年參保人數下降的趨勢，而且大大超過了參保人數以前的歷史最高水平。

基金征繳工作成效顯著。1999年1月，在頒布《條例》的同時，國務院還頒布了《社會保險費征繳暫行條例》，為失業保險基金征繳提供了法律依據。一年多來，勞動保障部門克服種種困難，與有關部門密切合作，摸清底數，規範繳費行為，加強監督檢查，失業保險基金收入大幅度增加。1999年，全國失業保險基金收入125億元。比上年增收57億元，超過前兩年收入的總和。

失業人員基本生活得到有效保障。按照黨中央、國務院關於提高城市中低收入居民收入的決策，從1999年7月起，失業保險金標準提高了30%，改善了失業人員的待遇。在改革力度加大、享受失業保險待遇人數逐月增加的情況下，各地做了大量工作，確保了失業保險金按時足額發放。失業保險在社會保障中的作用進一步為群眾理解，特別是為下崗職工基本生活保障制度向失業保險制度過渡奠定了良好的基礎。國有企業下崗職工出再就業服務中心領取失業保險金的人數逐漸增加，全年平均每月領取失業保險金人數超過100萬人。通過失業保險保障基本生活的人數與通過再就業服務中心保障基本生活的人數比例正在發生變化，特別是浙江省、北京市享受失業保險待遇的人數已超過進中心的下崗職工人數。

加大了向再就業服務中心調劑資金的力度，有效地支持了兩個“確保”工作。在確保失業人員基本生活的前提下，勞動保障部門充分發揮失業保險基金“一金兩用”的作用，積極支持下崗職工基本生活保障政策的落實，按照“三三制”原則，1999年共向再就業服務中心調劑資金41億元，占基金總支出的45%。失業保險基金已成為下崗職工基本生活保障資金的重要來源。

目前存在的主要問題是：在制度建設方面，一些地方還沒有完成相關配套政策的制定；在擴大覆蓋面和增加基金收入方面，距離原定任務目標還有一定差距；地區之間工作進展不平衡；經辦機構建設、工作手段、工作條件還不適應形勢發展和所擔負任務的需要。