低碳試點城市

國家發改委於2010年7月19日《關於開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知》，即發改氣候〔2010〕1587號，2009年11月國務院提出我國2020年控制溫室氣體排放行動目標后，各地紛紛主動採取行動落實中央決策部署。不少地方提出發展低碳產業、建設低碳城市、倡導低碳生活，一些省市還向我委申請開展低碳試點工作。積極探索我國工業化城鎮化快速發展階段既發展經濟、改善民生又應對氣候變化、降低碳強度、推進綠色發展的做法和經驗，非常必要。經國務院領導同意，發改委將組織開展低碳省區和低碳城市試點工作。

氣候變化深刻影響著人類生存和發展，是世界各國共同面臨的重大挑戰。積極應對氣候變化，是我國經濟社會發展的一項重大戰略，也是加快經濟發展方式轉變和經濟結構調整的重大機遇。我國正處在全面建設小康社會的關鍵時期和工業化、城鎮化加快發展的重要階段，能源需求還將繼續增長，在發展經濟、改善民生的同時，如何有效控制溫室氣體排放，妥善應對氣候變化，是一項全新的課題。我們必須堅持以我為主、從實際出發的方針，立足國情、統籌兼顧、綜合規劃，加大改革力度、完善體制機制，依靠科技進步、加強示範推廣，努力建設以低碳排放為特徵的產業體系和消費模式。開展低碳省區和低碳城市的試點，有利於充分調動各方面積極性，有利於積累對不同地區和行業分類指導的工作經驗，是推動落實我國控制溫室氣體排放行動目標的重要抓手。

國家發改委於2010年7月19日發布的一則名為《關於開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知》（以下簡稱 《通知》），《通知》表示，根據地方申報情況，統籌考慮各地方的工作基礎和試點布局的代表性，經溝通和研究，確定首先在廣東、遼寧、湖北、陝西、雲南五省和天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽、保定八市開展試點工作。

根據《通知》，國家要求試點地區，測算並確定本地區溫室氣體排放總量控制目標，研究制定溫室氣體排放指標分配方案，建立本地區碳排放權交易監管體系和登記註冊系統，培育和建設交易平台，做好碳排放權交易試點支撐體系建設等。這就是五省八市國家低碳試點。

2012年4月，發改委氣候司為了貫徹落實《國務院關於印發十二五控制溫室氣體排放工作方案的通知》的精神中，決定在第一批試點的基礎上，進一步穩步推進低碳試點示範，並於4月27日下發了《關於組織推薦申報第二批低碳試點省區和城市的通知》（以下簡稱《第二批通知》），要求各地在6月31日之前提交申報材料。據發改委官員透露，第二批低碳試點將以城市為主，以省區為輔，已經提交實施方案的城市大約四十多個，考慮到試點範圍不宜太廣，發改委初步考慮批准二十多個。

據了解，第二批試點地區需在12月底之前向國家發改委提交修訂后的低碳試點實施方案報批。

根據通知，第二批國家低碳省區和低碳城市試點範圍為：北京市、上海市、海南省和石家莊市、秦皇島市、晉城市、呼倫貝爾市、吉林市、大興安嶺地區、蘇州市、淮安市、鎮江市、寧波市、溫州市、池州市、南平市、景德鎮市、贛州市、青島市、濟源市、武漢市、廣州市、桂林市、廣元市、遵義市、昆明市、延安市、金昌市、烏魯木齊市。

至此，我國已確定了6個省區低碳試點，36個低碳試點城市，至今大陸31個省市自治區當中除湖南、寧夏、西藏和青海以外，每個地區至少有一個低碳試點城市。低碳試點已經基本在全國全面鋪開。

國家發改委已於2012年11月26日悄然下發《國家發展改革委關於開展第二批低碳省區和低碳城市試點工作的通知》(發改氣候【2012年】3760號文件)(以下簡稱《通知》)，確立了包括北京、上海、海南和石家莊等29個城市和省區成為我國第二批低碳試點。

“上述試點當中除海南為省區之外，其餘28個均為城市。”一位入選第二批試點的地方發改委官員對本報記者分析，這種設計安排主要是考慮到省區面積過大，不便進行試點，所以試點主要以城市為單位。

在26個城市中，延安市、武漢市、廣州市、昆明市所在的省還是第一批國家低碳試點省，其中廣州市和昆明市還為所在省的省內低碳試點城市。

國家發改委於2012年4月組織申報第二批低碳試點省區和城市，並在同年12月發布《關於開展第二批國家低碳省區和低碳城市試點工作的通知》。算上2010年第一批低碳試點城市，當下中國低碳試點省市總數已經達到42個，呈遍地開花之勢。據記者從多個試點省、市了解到，第二批低碳城市試點實施方案還未正式批複，其中諸多關鍵點如減排指標、資金、考核標準等細節均懸而未決。雖然前一批試點城市中大多依然沉寂，但一批新的城市再次加入爭低碳“先進”的隊伍。

2017年1月7日，國家發改委發布《國家發展改革委關於開展第三批國家低碳城市試點工作的通知》（發改氣候（2017）66號），通知要求按照“十三五”規劃《綱要》、《國家應對氣候變化規劃（2014-2020年）》和《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》要求，為了擴大國家低碳城市試點範圍，鼓勵更多的城市探索和總結低碳發展經驗，我委組織各省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團發展改革委開展了第三批低碳城市試點的組織推薦和專家點評。經統籌考慮各申報地區的試點實施方案、工作基礎、示範性和試點布局的代表性等因素，確定在內蒙古自治區烏海市等45個城市（區、縣）開展第三批低碳城市試點。在時間安排上，通知要求2017年2月底前：啟動試點，修改完善試點方案，推進試點工作；2017-2019年：試點任務取得階段性成果，形成可複製、可推廣的經驗；2020年：逐步在全國範圍內推廣試點地區的成功經驗。

低碳城市建設已經在倫敦、東京等國際大都市如火如荼開展。我國的低碳城市建設也進入實踐階段。保定市是我國第一個“國家可再生能源產業化基地”，上海市在建築節能方面也取得一定成就。低碳城市發展是未來城市發展必經之路，但低碳城市的發展過程面臨許多挑戰。

（一）觀念上對發展低碳城市存在誤解

低碳經濟和低碳城市在中國還屬於新理念，政府、企業和普通公眾對低碳經濟存在一定的誤解。如有些官員對環境保護和經濟發展關係認識不足，認為低碳經濟就是不發展，限制碳排放不僅影響經濟增長速度還將影響招商引資，因此心理上比較抵觸。有些企業錯誤地認為低碳經濟必然帶來高成本，利潤因之將下降，因此避之唯恐不及。公眾對低碳經濟和低碳城市的概念比較陌生，難以意識到溫室氣體排放的嚴重後果，認為低碳經濟離自己很遠，無法在生活方式和消費方面實現低碳化。政府、企業、公眾是發展低碳經濟和建設低碳城市的三大主體，他們低碳發展理念的缺失必然制約低碳城市建設，比如政府部門過度追求豪華用車、形象工程等浪費能源的行為對社會公眾產生惡劣的示範作用。

（二）產業結構低級 能源結構以高碳能源為主

中國基本處於工業化中期階段，大多數城市的產業結構仍然是工業部門佔主導地位。而且，中國是典型以煤炭、石油和天然氣等化石燃料為主體的國家。已探明能源儲量中，煤炭佔94%，石油佔5.4%，天然氣佔0.6%。在一次性能源消費結構中，煤炭佔2/3。工業部門是能源消費和碳排放的主體。2007年，工業部門煤炭消費量佔全部煤炭消費量的94%。煤炭不僅在能源加工轉換部門佔有重要的地位，同時也是終端部門的主要能源。大量的煤炭消耗，特別是終端直接燃煤給城市碳減排造成很大壓力。尤其是能源、汽車、鋼鐵、交通、化工、建材等六大高能耗產業的發展，將導致高碳態勢很難改變。

（三）城市建築能耗嚴重

城市建築是溫室氣體排放的主體。受社會經濟發展水平的限制，我國的單位建築面積能耗和人均能耗雖低於發達國家，但是建築使用中的能耗已經佔全社會總能耗的1∕4多，其中建築用電和其他類型的建築用能（炊事、照明、家電、生活熱水等）摺合為電力，約佔全國社會終端電耗的29%左右。另外，隨著城市中大型公共建築的增多，能源浪費現象更加突出。大型公共建築占城鎮建築總面積不到4%，但能耗卻占城鎮建築總能耗的20%以上，其耗電量為70～300kwh/m2.年，為住宅的10～20倍。在建築耗能中空調和生活熱水能耗占相當大的比重。其中，空調能耗占建築總能耗的一半左右，夏季多數電網高峰負荷約佔1/3用於空調。另外，我國的節能建築僅占所有建築中的3%，國家的目標是2010年要實現1/3是節能建築。

（四）城市交通碳排放嚴重

溫室氣體的另一大來源是城市交通。隨著城市化進程加快和居民生活水平提高，城市機動車數量增長迅速。以北京市為例，新中國成立初期北京市機動車只有2300輛，1978年，機動車擁有量只有7.7萬輛。但截至2007年6月，機動車達到了300萬輛，戶均擁有0.68輛。由於絕大多數的機動車以汽油、柴油作為動力，因此機動車數量的快速增加不僅加大了能源壓力，碳排放也越來越多。同時，城市機動車的構成失衡也加劇了能源壓力和碳排放水平。城市交通用車的構成中私人汽車佔得比重越來越大，污染較少的電車、地鐵和自行車的比重較低。2007年底私家車達2876萬輛，私家車的快速增長導致減排壓力加大。

（五）配套支撐體系缺失

低碳經濟是一種全新的發展理念，需要政府、企業、公眾改變觀念，採取切實可行的對策。低碳經濟建設需要法律制度創新、技術創新、金融創新的支撐。能源技術的落後是制約低碳城市建設的主要障礙。無論是開採、轉換還是應用技術方面，與發達國家相比還有很大的差距，實施技術改造和產業轉型升級的難度是非常大。2007年高碳火力發電量占發電總量的82.86%。煤電整體氣化聯合循環技術（TGCC）尚未有重大突破，滿足不了低碳發電要求。低碳城市建設在政策和法規方面缺乏有力保障，而且金融創新方面的滯后導致低碳產業融資困難。

實現城市發展的低碳化，是城市未來發展的主導方向。城市低碳化的實質是減少二氧化碳排放量，提高城市碳固化中和能力。

（一）普及低碳經濟理念，強化黨政機關示範作用

加大宣傳力度，從落實科學發展觀，建設資源節約型社會和環境友好型社會的高度，普及低碳經濟理念。政府、企業、公眾是低碳城市建設的主體，要增強低碳經濟理念，提高控制碳排放的緊迫感、責任感，把控制碳排放擺到與控制二氧化硫、化學需氧量等有害物排放的等同位置加以重視。各級政府應認識發展低碳經濟勢在必行，發展是前提，發展低碳經濟不僅不會阻礙經濟增長，還會實現高質量的增長；企業應認識到低碳經濟是挑戰，也是機遇，如果未雨綢繆，不僅能做到降低成本甚至可以抓住商機。黨政機關要發揮能源節約示範作用，公眾應該意識到自身在碳減排中的責任和義務，努力改變生活方式和消費方式，實現低碳生活。

（二）調整城市產業結構，實現低碳產業發展

調整產業結構是碳減排的主要途徑。一方面，我們要通過對傳統產業的技術改造實現低碳化升級，煤電廠要求具有捕捉並儲存二氧化碳的能力。另一方面促進產業結構的升級，積極發展低碳產業。促進城市功能從工業化功能到服務商貿功能的轉化，積極促進低碳產業發展。在產業結構調整的同時抓緊調整能源結構，積極發展低碳能源。減少一次能源煤炭的使用量，推行清潔生產，提高能源的使用效率。積極發展低碳能源，加速太陽能、風能等新能源產業的發展，這是減少使用化石燃料，從而減排二氧化碳等溫室氣體的治本之策。

（三）提倡建築節能，力爭實現住宅零排放

建築節能最可行的路徑是在建築中大規模推廣使用太陽能、地熱能能可再生能源。可再生資源雖然是低品位能源，在工業、交通等領域推廣應用較困難，但技術還是比較成熟，成本較低，完全可以很好滿足建築中的熱水供應、採暖、製冷等需求。建築節能的另一重點是提高大型公共建築（單體面積超過2萬m2並採用中央空調的公共建築）的能源使用效率，降低能耗。對於占建築能耗比重較大的空調，應逐步推行非電空調，大力推行燃氣、天然氣、太陽能等為能源的空調。推行節能住宅，從節能建築材料到住宅建設和設計的各個環節必須堅持低碳標準，住宅的能源供應也應儘可能採用可再生資源，力求實現住宅的零排放。

（四）改變出行習慣，發展低碳交通體系

發展低碳經濟交通體系的思路是短期內通過積極發展公共交通，優先選用性能優良的車輛，建設良好的公共交通網路，保證公共交通的通暢和便利，盡最大可能減少對私家車的依賴，減少碳排放；我國的電動燃油雙模汽車和純電動汽車的商業應用已經基本達到成熟階段，中國的比亞迪汽車已經在電動汽車研發生產方面走在了世界領先地步。從長期看，低碳交通體系建設應該通過採用低碳燃料，積極發展電車、氫氣等新能源交通，實現低碳排放。同時，應積極引導居民養成環保的出行習慣，鼓勵居民近距離步行，遠距離乘坐公共交通工具，積極提倡合用或租賃汽車。

另外，在城區內增加森林覆蓋有助於碳固化。研究表明，每增加1%的森林覆蓋率，便可以從大氣中吸收固定0.6億～7.1億噸碳。總之，在過去幾十年裡，城市的發展為整個社會的進步注入活力，但城市熱島效應等環境問題日益突出。發展低碳城市是城市可持續發展的出路所在，低碳城市的發展依賴於產業結構、能源結構及消費習慣的調整，需要政策法規的支持，更需要技術創新的支撐。

全國各地低碳發展試點存在名與利的糾結問題。市場經濟條件下不可能有太多的特殊的政策支持，著重借名發展低碳工作科學界定低碳邊界的問題，低碳信息的服務推廣指導標準及檢查。從哪做起要結合自身的特點與突出特色，要因地制宜地突出亮點把各自試點的特徵亮點先試先行。從而擴大範圍做好配套政策支持低碳項目，要全面推進分步實施，要有為碳高低買單控制碳強度，要有措施有方法論建立組織領導機制。為五省八市促進減碳提供機制保障，從不同發展階段對資源實施總結，不要盲目性結合區域發展改革特色。做出自主特點低碳城市結合主體功能區，完善城市功能區的低碳布局。支持體系的建設調動各方的積極性，發揮財稅改革和資本市場的引導作用。