財政投資項目

一、財政投資項目全過程評審監督的必要性

(一)財政投資項目預、決(結)算環節浪費及損失的表現最初的投資評審主要側重於預、決(結)算環節的審核，即擠掉工程預、結算造價編製中高估冒算的“水分”，而預、結算審核的依據是既定的施工圖、施工承包合同、造價定額等。但事實上，除預、決(結)算編製中的“水分”外，建設項目較多的投資浪費、損失是在工程前期的決策、設計、施工合同約定等環節就形成的，而這些環節造成的浪費、損失在預、決(結)算評審時“生米已成熟飯”。例如：

1.盲目建設造成投資浪費、損失。在缺乏必要的可行性論證的情況下盲目上馬工程項目，有的形成重複建設；有的“邊設計、邊施工、邊修改”，直接造成初始投資大量浪費；有的項目建成后不能投入正常運行需付出高額運行、維護成本。清徐縣三國城的建設就是典型案例，該項目總投資3500餘萬元，由於各種因素估計不足，這幾年來門庭冷落，遊人稀少，非但不能收回投資，運行費用都不能維持。

2.“釣魚工程”造成投資浪費、損失。某縣城建局向上級政府爭取資金修建污水處理廠，為爭上項目故意壓低投資估算申報立項。財政廳撥入400萬元後於1997年開工建設，由於地方配套資金不到位，被迫長期停工，直到2003年底才投入運行。

3.設計不當造成投資浪費、損失。設計單位順從建設單位貪大求洋的意願，超規模、超標準設計，造成投資大、使用效率低。有的建設單位不執行基建程序，手續不全提前開工，致使投資增加。

4.施工合同不規範、不合理造成投資浪費。一種情況是施工承包合同內容不完善或約定不明確，給施工單位留下討價還價的餘地；另一種情況是建設單位被施工單位算計或主觀故意與施工單位簽訂高價承包合同。

5.建設單位不了解市場行情或主觀故意高價採購設備、材料，造成投資浪費。此種行為也較為普遍。

(二)造成投資浪費、損失的行為有多種多樣，其原因如下

1.有的建設單位責任意識淡薄，或建設單位與使用單位合一，更助長了建設單位貪大求洋的意識。

2.建設項目零星分散，工程管理大多是非專業人員，對建築管理、合同、造價等知識知之甚少，節約投資的經驗更為缺乏。

3.基建投資涉及到較為複雜的技術問題和多方面的利益關係，從管理現狀看，投資監管的力度和深度還遠未到位。

提高投資效益，決策是關鍵。項目投資成本控制更涉及到從投資決策到竣工的每一個環節。某些投資項目由於前期工作不到位(盲目決策、設計不合理)甚至可能造成“終身”遺憾。財政投資使用的是“納稅人”的錢，確保財政投資合理、節約、有效是財政部門的重要職責。由於建築工程技術的複雜性和財政投資建設項目的分散性，依靠專業技術隊伍，強化財政投資項目事前、事中和事後全過程評審監督，已勢在必行。

二、充分發揮財政投資評審機構的專業技術優勢，強化評審監督

財政投資評審機構是一支由工程管理、工程造價、財務管理等各類專家組成的專業技術隊伍。由於長期從事投資評審，接觸大量、各類型建設工程項目，熟悉造價定額、財務制度和市場材料設備價格信息，對投資評審監督比社會中介機構有更為豐富的專業知識和實踐經驗。更為重要的是，財政投資評審機構作為非營利性機構，接受政府(財政部門)的委託對建設、施工單位的行為進行監督，不會因機構經濟利益被被審單位意志所左右，能夠從出資人的利益出發，有效履行監督職能。

項目建設各階段財政評審工作的重點和作用：

(一)項目設計階段。要嚴格審查設計功能與決策要求、設計投資規模與計劃投資規模是否相符，防止超計劃、超標準建設。同時，對設計不合理、不完善的項目要及時提出修改建議。

(二)投資預算編製階段。要認真搞好投資預算審查，為投資預算的編製和資金的撥付與控制提供準確依據。實行工程量清單報價制后，招標前要特別注意對單位工程項目進行完整性和工程量準確性審查，避免施工單位高價索賠和連帶索賠造成投資損失。

(三)施工合同簽訂階段。評審機構要充分利用其所掌握的工程造價等專業知識和價格信息，搞好施工合同簽訂前的合法、合規和合理性審查，選擇合理的承包、計價和結算方式，規避設備、材料價格變動風險，並對可能發生的變更部分的計價方式進行明確約定，儘可能避免索賠糾紛。

(四)建築材料、設備採購階段。要配合採購部門搞好標底審查或評標工作，要積極推行政府集中採購制度，使建築材料報價進一步公開、透明，力求材料、設備質優價廉。

(五)建設施工階段。首先是對建設資金的到位和管理使用情況進行監督，防止建設單位和有關部門截留、挪用、擠占建設資金。其次是對設計變更部分進行審核。對設計變更的內容、必要性、合理性、追加投資額度及資金來源要進行嚴格審查，防止建設單位變相套取建設資金的行為。

(六)竣工決(結)算階段。依據有關法規政策和項目投資批複文件和竣工圖等各種計價依據，及時做好項目投資決(結)算評審，為建設單位辦理竣工結算和資產計價提供依據；對項目投資行為和效益做出客觀評價；對有關違紀違規問題提出處理建議。

(七)投產運行階段。通過追蹤問效等事後評價工作，認真總結經驗和教訓，探索加強投資管理和提高投資效益的途徑。

三、財政投資全過程評審監督須處理好幾個相關的問題

財政投資全過程評審監督是一個複雜的系統工程，提高財政投資效益更是一個複雜的課題。評審監督要發揮應有的作用，既需要評審機構做出較大的努力，也需要社會各方面的支持配合。

(一)取得政府對投資評審監督工作的支持。各級政府領導要高度重視財政投資全過程評審監督的重要性和必要性，尤其要重視科學決策，儘可能杜絕“三邊工程”、“獻禮工程”、“政績工程”。

(二)協調好與計劃、城建等部門的關係。重大投資項目的效益評價、可行性論證要充分聽取他們的意見，全過程評審監督更要取得他們的支持和配合。

(三)大力提高評審隊伍素質。投資評審監督是一個複雜的課題，建設高素質評審隊伍是有效履行監督職責的保障。評審隊伍的建設必須堅持德才兼備的原則。要按照“三個代表”的要求，抓好思想和職業道德教育，增強評審人員的使命感、責任感和服務意識；要大力抓好業務培訓，拓寬評審人員的知識面，努力培養複合型人才，不斷提高評審質量和服務水平；要按照公正、廉潔的要求，抓好評審隊伍紀律、作風建設，確保評審人員行為廉潔。

1.工程結算審核應提交的資料

根據《財政部關於印發財政投資評審管理暫行辦法》(財建[2001]591號)的規定，財政投資項目工程結算審核應提交的資料主要有：(1)項目建議書及批複文件；(2)可行性研究報告及批複文件；(3)項目建設規劃批准文件、證件；(4)征地拆遷資料；(5)設計概算及批複文件；(6)年度投資計劃；(7)預付款和工程款支付情況及形象進度統計表；(8)地質勘探報告(9)建設工程開工許可證；(10)工程竣工圖紙(11)設計變更及簽證；(12)工程洽商及簽證；(13)工程結算書、工程監理報表及工程價款結算賬單；(14)竣工驗收證明(15)招投標文件、調整后的投標概算及相關資料；(16)工程施工合同及施工單位資質等級證書；(17)經認可的施工組織設計；(18)調整設備、材料價差的證明材料(19)設備、材料購貨合同。

2.財政投資項目工程結算的審核重點

工程結算應以承發包方雙方簽訂的合同為基礎，在工程竣工驗收合格后，結合施工變更、工程簽證等情況，確定符合施工實際的竣工工程造價。竣工結算審核是維護甲乙雙方合法權益的重要手段，也是把好造價的最後一關。

定額計價模式下工程結算的審核，主要以審核工程量是否正確、單價的套用是否合理、費用的計取是否準確3方面為重點，在施工圖的基礎上結合合同、招投標書、協議、會議紀要及地質勘察資料、工程變更籤證、材料設備價格簽證、隱蔽工程驗收記錄等竣工資料，按照有關的文件規定進行計算核實。

在工程量清單計價模式下，財政投資項目的工程結算審核重點主要是審核實際完成工程量與清單工程量是否一致。在合同範圍內未能完成的工程量或增加的工程量，則按相應的合同單價乘以增減工程調整結算造價；超出合同範圍外的工程量按實際發生數量結算造價。如工程內容與合同一致或相近的採用相應的合同單價；工程內容與合同內容不一致的，按招標方與承包方協商並經財政評審機構審核通過的市場價格作為合同單價，再乘以實際發生工程量調整結算造價。

3.做好工程結算審核的方法和措施

(1)強調合同價的法定性

隨著《中華人民共和國招標投標法》的實施，工程造價越來越多地通過招投標形成，承發包方雙方依據招投標文件在合同中約定的工程造價(即合同價)，進行項目工程的結算審核。合同價具有不可改變的法定性，它是受法律保護的。在竣工結算時，應遵循工程結算總造價合同價款(中標價)施工過程中變更、現場簽證調整價款的原則，任何一方都無權將合同價推翻而重新編製結算，應將合同價作為主體不動，只計算因設計變更、現場簽證等增減的合同價款及按合同約定的計算方法計算的材料價差。這樣審核的竣工結算，只需計算調整(增減)部分，縮小了審核範圍，易於審核和造價控制，可以擠掉報審結算中的“水分”。

(2)嚴把工程變更審核關

在工程項目的實施過程中，工程變更是難免的，且變更產生的原因也是多方面的，做好工程變更對工程造價增減的審核十分重要。對於設計變更、材料改代引起的工程量變化，需進行標內項目的調整。

招投標工程中有時由於偶然性的因素，存在著中標價與標底接近而單項工程量相差甚遠的情況，竣工結算時如果不發生施工變更、多計或少計的情況，單項工程量一般無需調整，因為中標單位的投標書作為合同的一部分，承包商應承擔由此而產生的風險。

隨著建築市場競爭的日益激烈，投標單位為了增加中標機會，常採取多種投標策略，如以退為進策略，即在投標中先報低價爭取中標，再尋找機會索賠。對於施工企業正當的要求應予以支持，而對於利用工程變更的機會高估、多算工程量以抬高工程造價的不正當行為，應堅決予以制止。因此，在工程結算審核時應嚴格把關。

(3)堅持現場簽證的原則性

現場簽證應準確，避免失真、失實。在審核工程結算時，經常會發生現場簽證不規範的現象。在工程建設過程中，設計圖紙以及施工圖預算中沒有包含而現場又實際發生的施工內容很多，由於這些因素所發生的費用，稱為現場簽證費用。在簽證過程中要堅持以下原則：

①準確計算原則。工程量簽證要詳細，準確計算工程量，凡是可明確計算工程量套定額的內容，只能簽工程量而不能簽人工工日和機械台班數量。

②實事求是原則。凡是無法套用定額計算工程量的內容，只簽所發生的人工工日或機械台班數量，從嚴把握工程零工的簽證數量。

③及時處理原則。不論是施工單位，還是建設單位均應抓緊時間及時處理現場簽證費用，以免由於事過境遷而引起不必要的糾紛。

④避免重複原則。在辦理簽證單時，必須注意簽證單的內容與設計圖紙、定額中所包含的工作內容是否重複，對重複項目內容不得再計算簽證費用。