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2019年12月23日，為貫徹落實《中共中央國務院關於進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》和《國務院辦公廳關於促進建築業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號），住房和城鄉建設部、國家發展和改革委員會聯合印發《房屋建築和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》，文件要求工程總承包單位應當設立項目管理機構，設置工程總承包項目經理，配備相應管理人員，加強設計、採購與施工的協調，完善和優化設計，改進施工方案，實現對工程總承包項目的有效管理控制，工程總承包項目經理應當熟悉工程技術和工程總承包項目管理知識以及相關法律法規、標準規範，並具有較強的組織協調能力和良好的職業道德。

2020年08月28日，住房和城鄉建設部、教育部、科技部、工業和信息化部、自然資源部、生態環境部、人民銀行、市場監管總局、銀保監會聯合印發《關於加快新型建築工業化發展的若干意見》，意見指出：大力推行工程總承包。新型建築工業化項目積極推行工程總承包模式，促進設計、生產、施工深度融合。引導骨幹企業提高項目管理、技術創新和資源配置能力，培育具有綜合管理能力的工程總承包企業，落實工程總承包單位的主體責任，保障工程總承包單位的合法權益。

工程總承包模式可按照過程內容與融資運營兩種方式分，

1、E+P+C模式（設計採購施工）/交鑰匙總承包

設計採購施工總承包（EPC：即Engineering(設計)、Procurement(採購)、Construction(施工)的組合）是指工程總承包企業按照合同約定，承擔工程項目的設計、採購、施工、試運行服務等工作，並對承包工程的質量、安全、工期、造價全面負責，是我國目前推行總承包模式最主要的一種。

交鑰匙總承包是設計採購施工總承包業務和責任的延伸，最終是向業主提交一個滿足使用功能、具備使用條件的工程項目。

2、E+P+CM模式

設計採購與施工管理總承包(EPCM：即Engineering(設計) 、procurement (採購)、Construction management（施工管理）的組合)是國際建築市場較為通行的項目支付與管理模式之一，也是我國目前推行總承包模式的一種。EPCM 承包商是通過業主委託或招標而確定的，承包商與業主直接簽訂合同，對工程的設計、材料設備供應、施工管理進行全面的負責。根據業主提出的投資意圖和要求，通過招標為業主選擇、推薦最合適的分包商來完成設計、採購、施工任務。設計、採購分包商對EPCM承包商負責，而施工分包商則不與EPCM承包商簽訂合同，但其接受EPCM承包商的管理，施工分包商直接與業主具有合同關係。因此，EPCM承包商無需承擔施工合同風險和經濟風險。當EPCM總承包模式實施一次性總報價方式支付時，EPCM承包商的經濟風險被控制在一定的範圍內，承包商承擔的經濟風險相對較小，獲利較為穩定。

3、設計+施工總承包（D+B）

設計—施工總承包是指工程總承包企業按照合同約定，承擔工程項目設計和施工，並對承包工程的質量、安全、工期、造價全面負責。

4、根據工程項目的不同規模、類型和業主要求，工程總承包還可採用設計—採購總承包（E-P）、採購—施工總承包(P-C)等方式。

圖：工程總承包的主要方式

1、項目BOT模式

BOT（Build-Operation-Transfer的縮寫）即建設-經營-移交，指一國政府或其授權的政府部門經過一定程序並簽訂特許協議將專屬國家的特定的基礎設施、公用事業或工業項目的籌資、投資、建設、營運、管理和使用的權利在一定時期內賦予給本國或/和外國民民間企業，政府保留該項目、設施以及其相關的自然資源永久所有權；由民間企業建立項目公司並按照政府與項目公司簽訂的特許協議投資、開發、建設、營運和管理特許項目，以營運所得清償項目債務、收回投資、獲得利潤，在特許權期限屆滿時將該項目、設施無償移交給政府。有時 ,BOT 模式被稱為“暫時私有化”過程 (Tempo- rary Privatization)。而國家體育館、國家會議中心、位於五棵松的北京奧林匹克籃球館等項目實踐了BOT模式，由政府對項目建設、經營提供特許權協議，投資者需全部承擔項目的設計、投資、建設和運營，在有限時間內獲得商業利潤，期滿后需將場館交付政府。

BOT可演化的方向：

1）、BOO（build—own—operate）即：建設—擁有—經營。

項目一旦建成，項目公司對其擁有所有權，當地政府只是購買項目服務。

2）、BOOT（build—own—operate—transfer）即：建設—擁有—經營—轉讓。

項目公司對所建項目設施擁有所有權並負責經營，經過一定期限后，再將該項目移交給政府。

3）、BLT（build—lease—transfer）即：建設—租賃—轉讓。

項目完工後一定期限內出租給第三者，以租賃分期付款方式收回工程投資和運營收益，以後再行將所有權轉讓給政府。

4）、BTO（build—transfer—operate）即：建設—轉讓—經營。

項目的公共性很強，不宜讓私營企業在運營期間享有所有權，須在項目完工後轉讓所有權，其後再由項目公司進行維護經營。

5）、ROT（rehabilitate—operate—transfer）即：修復—經營—轉讓。

項目在使用后，發現損毀，項目設施的所有人進行 修復恢復整頓—經營—轉讓。

6）、DBFO（design—build—finance—operate）即：設計—建設—融資—經營。

7）、BT(build--transfer)即：建設—轉讓。

8）、BOOST(build—own—operate—subsidy—transfer)即：建設—擁有—經營—補貼—轉讓。

9）、ROMT(rehabilitate—operate—maintain—transfer)即：修復—經營—維修—轉讓。

10）、ROO(rehabilitate—own—operate)即：修復—擁有—經營。

2、項目BT模式

BT是英文Build（建設）和Transfer（移交）縮寫形式，意即“建設--移交”，是政府或開發商利用承包商資金來進行融資建設項目的一種模式。 BT模式是BOT模式的一種變換形式，指一個項目的運作通過項目公司總承包，融資、建設驗收合格后移交給業主，業主向投資方支付項目總投資加上合理回報的過程。

採用BT模式籌集建設資金成了項目融資的一種新模式。

80 年代初，開始推行工程總承包和項目管理工作；

1984 年 9 月，國務院印發了《關於改革建築業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》（國發 [1984]123 號）； 1984 年 12 月，國家計委、建設部聯合發出關於印發《工程承包公司暫行辦法》的通知（計設 [1984]2301 號）； 1987 年 4 月，國家計委、財政部、中國人民建設銀行、國家物資局發出了《關於設計單位進行工程建設總承包試點有關問題的通知》（計設 [1987]619 號），成立 12 家試點單位；1992年4月3日，建設部頒發了《建設部關於印發《工程總承包企業資質管理暫行規定》》（建施字第189號）；1992 年 11 月，建設部頒發了《設計單位進行工程總承包資格管理有關規定》（建設 [1992]805 號）； 1999 年 8 月，建設部印發了《大型設計單位創建國際型工程公司的指導意見》（建設 [1999]218 號）； 2000 年 5 月，國務院又轉發了外經貿部、外交部、國家計委、國家經貿委、財政部、人民銀行等六部委制定的《關於大力發展對外承包工程的意見》（國辦發 [2000]32 號）； 2003 年 2 月，建設部發《關於培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》（建市 [ 2003]30 號）； 2004 年 12 月，建設部發《建設工程項目管理試行辦法》 （建市 2004[2004]200 號）。

圖：工程總承包的發展歷程

工程項目模式代表了現代西方工程項目管理的主流，是建築工程管理模式(CM)和設計的完美結合，也是成功運用這種模式達到縮短工期、降低投資目的的典範。曾經因其建築工程承包業以高速度、低成本地建造高層建築和大型工業項目而著稱於世。EPC的關鍵是依賴稱職的專業分包商及標準化的過程式控制制與程序，因此在西方發達國家廣泛採用。這是其實現簡潔高效的設計、製造與施工的基礎。

EPC模式的重要特點是充分發揮市場機制的作用。不僅業主將工程首先視為投資項目，而且建築師、承包商都從這一優先次序出發。在指定專業分包商時，通常只規定基本要求，以使建築師、承包商共同尋求最經濟的方法。為了有效地參與競爭，一般都將整個項目劃分成若干相對獨立的工作包。由不同的專業分包商負責各個工作包的設計、製造或提供材料與構件並負責施工與安裝。分包商的設計工作由建築師負責協調，工程構件、設備製造或供貨、施工由總承包商協調，而在大型項目中，通常由管理經理（CM）負責協調。雖然這種協調對施工程序進行了詳細規定，但仍然有許多一時難以確定或未預料到的問題留給專業分包商在項目進行過程中逐步解決。專業承包商必須保證其分包部分的工程施工與其他分包商的工程在設計和管理上的準確銜接。這種雙重的協調反饋、依靠項目相關各方均能遵循公認的控制程序、規範和技術標準。

EPC模式的系統性和有效性依靠廣泛使用成熟的通用技術。設計和施工過程中不會為解決同樣問題發生重複勞動。專業分包商使用他們所熟悉的通用方法，並在很大程度上依賴能夠在短期內及時供貨的材料、半成品與構件。

EPC 模式的另一重要特點是諮詢工程師提供各專業完整的設計，但設計階段只到初步設計或擴大初步設計的深度，不出詳細設計即施工圖，而後者是由承包商完成的。特別是一些較獨立的分包工程的施工圖設計，有時亦稱二次設計，是由專業分包商獨立完成的，但需由建築師批准。如鋼結構工程、裝飾工程。分包商的分包工程施工報價中自然已含有設計費用，不再單獨提出。有時設計人員也會選定重要或用量大的標準化材料、構件或設備，但必須明確說明，以便使專業分包商容易確認所選定的構件。但在國內目前比較常採取的方式是由設計院提供專業完整的施工圖設計，然後分包給專業施工單位完成施工任務，只有少量的專業施工圖由專業承包商完善設計並施工建造。

而施工用的設備和材料採購一般由專業分包商進行，但一些重要的大宗材料和設備須經總承包商確認或指定品牌及型號；也可以直接由總承包商全面負責採購管理，提供給專業分包商。無論採用哪種方式選定構件或設備，專業分包商都必須利用其在本領域熟悉掌握的市場信息和專有技術選用或提出選用某種構件、材料或設備的決策或建議，從而可尋求設計要求的性能價格比最優的物料。同時，兩種方法之下，大多數情況下皆由專業分包商出面採購，他對供應商的熟悉和批量規模可大大降低物料成本。

其另一重要特點是，建築師熟知市場狀況，他們不僅將其設計看作建築作品，亦了解其設計是影響業主投資回收成功與否的關鍵。因此，奠定了EPC模式中承包商早期介入項目的基礎，承包商對設計提出的便於施工、縮短工期、降低成本的建議不會受到建築師的輕視甚至因影響建築效果引起其反感。沒有這二基礎存在，承包商對設計的充分介入是很難實現的。

EPC項目管理班子的組織模式和對成員的素質要求也是由別於傳統的施工企業組織班子的。這也是EPC項目成功的關鍵所在。

在從事EPC工程項目的公司中，一般採用矩陣式的組織結構。根據EPC項目合同內容，從公司的各部門抽調相關人員組成項目管理組，以工作組（Work Team）的模式運行，由項目經理全面負責工作組的活動。同時，公司的各管理部門根據公司的法定權利對工作組的工作行使領導、監督、指導和控制功能，以確保工作組的活動符合公司、業主和社會的利益。在EPC合同執行完畢后，工作組也隨之解散。

EPC工程項目對項目經理的要求有別於傳統的施工經理或現場經理。EPC的項目經理並不在於掌握多少技術，認識多少朋友，而是對項目全盤的掌控能力，即溝通力，協調力和領悟力。儘管對EPC項目經理在專業技術方面的要求相對較低，但他必須要熟悉工程設計、工程施工管理、工程採購管理、工程的綜合協調管理，這些綜合知識的要求是遠高於普通的項目管理的。

由於EPC模式已成為工程建設的最高境界，對於工作組成員的素質要求是遠高於具體的施工管理組的。在國際EPC項目的工作組成員不乏MBA、MPA、PMP 以及技術專家，他們往往是在專業上的技術專家，同時也是管理協調方面的能手；不僅在技術工作、設計工作、現場建設方面有著多年的工作經歷，而且在組織協調能力、與人溝通能力、對新情況的應變能力、對大局的控制和統籌能力方面均應有出色才能。正是高素質、高效率的團隊形成對項目經理的全力支持才得以保證項目的正常實施。

工程總承包是國內外建設活動中多有使用的發承包方式，有利於理清工程建設中業主與承包商、勘察設計與業主、總包與分包、執法機構與市場主體之間的各種複雜關係。比如，在工程總承包條件下，業主選定總承包商后，勘察、設計、以及採購、工程分包等環節直接由總承包商確定分包，從而業主不必再實行平行發包，避免了發包主體主次不分的混亂狀態，也避免了執法機構過去在一個工程中要對多個市場主體實施監管的複雜關係。

有利於優化資源配置。國外經驗證明，實行工程總承包減少了資源佔用與管理成本。在我國，則可以從三個層面予以體現。業主方擺脫了工程建設過程中的雜亂事務，避免了人員與資金的浪費；主辦方減少了變更、爭議、糾紛和索賠的耗費，使資金、技術、管理各個環節銜接更加緊密；分包方的社會分工專業化程度由此得以提高。

有利於優化組織結構並形成規模經濟。一是能夠重構工程總承包、施工承包、分包三大梯度塔式結構形態；二是可以在組織形式上實現從單一型向綜合型、現代開放型的轉變，最終整合成資金、技術、管理密集型的大型企業集團；三是便於擴大市場份額；四是增強了參與BOT的能力。

有利於政府部門打破行業壟斷，並集中力量解決建築市場最突出的問題，也有利於實行風險保障制度。因為惟有綜合實力強的大公司方易獲得保證擔保。

有利於控制工程造價，提升招標層次。在強化設計責任的前提下，通過概念設計與價格的雙重競標，把″投資無底洞″消滅在工程發包之中。並且，由於實行整體性發包，招標成本可以大幅度降低。

有利於提高全面履約能力，並確保質量和工期。實踐證明，工程總承包最便於充分發揮大承包商所具有的較強技術力量、管理能力和豐富經驗的優勢。同時，由於各建設環節均置於總承包商的指揮下，因此各環節的綜合協調餘地大大增強，這對於確保質量和進度是十分有利的。

有利於推動管理現代化。工程總承包模式作為協調中樞必須建立起計算機系統，使各項工作實現了電子化、信息化、自動化和規範化，提高了管理水平和效率，大力增強我國企業的國際承包競爭力。

一、提高員工的主觀能動性

由於在外項目部是臨時機構，在職員工背井離鄉、舍家棄子，有的甚至是走出國門，存在人心渙散、情緒不穩定的情況也是的在所難免的；另外外聘人員占較大比例，考慮企業整體和長期利益因素少。所以，對生產要素之一的勞動力的管理是一項頗具難度和藝術性的工作。

工程總承包合同一般都在幾億到幾十億之間，廣泛而複雜，涉及到設計、採購以及建安工程和生產人員的培訓上崗等方面。分包單位在工程進度付款、工程結算弄虛作假、高估冒算，套取工程價款的現象時有發生，在編製進度款及結算書時，常抱著“審出就減，審不出就賺，粗審多賺，細審少賺”的心理，製造假象，提前支取工程進度款，給工程付款增加了財務上的資金超付風險，加大了結算金額，給工程結算審核工作增加了很大難度。因此，執行者和操作者稍有疏忽、懈怠，就是十幾萬元，甚至上百萬元的損失。因此，企業要加大監督力度，實行完善的激勵約束機制，充分發揮人的主觀能動性，避免各種各樣的失誤，產生正向效益。

當然，管理過於苛刻容易導致員工的逆反心理，對著干更是很糟糕的情緒；管理過於鬆散，給員工的惰性滋生和收受回扣等不良行為提供了土壤。因此，管理既要人性化，實行獎勵制度，又要建立嚴格的過程跟蹤考核制度，樹立全員經濟管理意識，更要把企業文化很好地滲透到在外項目部，增強項目部各級領導在員工中的號召力和凝聚力，最大限度地調動員工的主觀能動性，使其在工作中時刻保持高度的責任心，保證企業效益最大化。考核與獎勵的具體的做法是：

（1）由項目經理與總部領導簽訂責任書，明確自己在工作過程中遇到不同情況時所應承擔的責任，並進行相關的經濟獎勵與處罰。

（2）在項目部內部層層分解責任，層層簽訂責任書。明確好項目部內各個成員的責任，誰負責、誰負擔。提高項目部內成員的責任意識，可將責任書上牆，時刻提醒項目部內成員。

（3）在具體考核措施方面，可以在項目部內部成立一個考核小組對過程進行監控，跟蹤考核，根據項目部內成員責任完成情況，進行相關的經濟獎勵與處罰，尤其是對履次重犯的失誤造成的損失要追究責任。

（4）保持員工隊伍的穩定性，避免頻繁的人事變動。工程總承包的特點決定了各項業務複雜且量大，技能要求也高，人員變動的交接手續也繁瑣，有很多員工從事的崗位都是從來沒有經歷過的，一旦適應了新手接上形成工作上斷層的可能性是不可避免的，因此在員工中把“要我干”變為“我要干”是最為理想的管理理念。

二、做好機構的設置以及人員的分工與配置

大量的實踐證明，工程總承包有利於解決設計、採購、施工、開車相互制約和脫節的問題，把設計、採購、施工、開車等工作合理交叉，有機地組織在一起。進行整體統籌安排、系統優化設計方案，能有效地對質量、成本、進度進行綜合控制，提高工程建設水平，縮短建設總工期，降低工程投資。規章制度，但不夠完善和詳細，管理與執行力度也不夠，導致在工作實踐中，違背預算管理和內部控制制度，降低企業盈利水平，主要表現有以下幾個方面：

（一）內部控制制度的制訂與執行

1．採購部內部崗位分工不符合內部控制制度的要求，很多人同時進行採購量的確定、招標組織、合同簽定、到貨驗收、款項支付手續辦理等一攬子業務，從事了採購部門絕大部分環節的工作，缺乏必要的審核環節，增大了工作失誤的可能性。同時，由於各管一攤，沒有對設備或材料的需要量、採購量、發放量、庫存量的全面統計匯總，無法反映物資收、發、存的整體情況，很有可能造成多購、少購、錯購現象的發生，造成物資的損失和積壓。所以，在崗位分工上，應遵循不相容職務相互分離控制的原則，以上列舉的各個環節應由不同的人員分工管理，互相制約；專設全面分類、匯總崗位，並根據總體預算和實際已採購量為下次採購的種類、數量的確認提供正確的依據；

2．工程總承包模式下的施工項目結構複雜、規模較大，很難做到一次設計到位，設計變更十分頻繁；現場突發事件的概率大大增加，各種技術經濟簽證不可避免。這樣，勢必增加工程費用支出，提高工程造價。分包結算設計變更單、現場簽證單審批手續不完備，僅有一人簽字審批，缺少監督約束機制，缺乏客觀真實性。首先，各種變更、簽證的簽字審批手續應當真實完備。其簽字審批程序必須經施工技術員、施工部經理、項目負責人三方簽字齊全並加蓋簽發部門公章；其次，對於影響較大的變更費用必須有設計部門的變更為依據，同時還要進一步查對施工驗收記錄，實地勘察設計變更的部位，以此判別設計變更的真偽；

3.財務部門的職能是內部控制制度中不可缺少的重要環節，財務負責人的活動應當貫穿項目經營管理的全過程，而不僅僅是財務活動。其在制定目標、確定戰略、分析風險和作出管理決策時應扮演一個關鍵角色。

然而，財務部沒有參與經營成果的控制和考核工作的權力，無法將財務管理理念有效地落實到業務管理上；同時，財務部參與項目部重大政策制定的程度不足；雙線條或多線條管理體制是現代管理的基本要求，尤其是在項目基礎管理薄弱時，這方面更為重要。因此，管理層應賦予財務負責人參與決策的權力，並支持其關注經營管理的更廣範疇；局限財務負責人的關注領域和知悉範圍，會削弱、制約單位的管理能力。

（二）加強計劃和預算管理

由於對工程量和實物量的確定環節重視不夠，相關業務部門在計劃和預算工作方面技能不足，使這方面工作很難有效開展，嚴重影響後期招標、計劃和預算管理、實物管理的進行，造成最後預算的編製只有財務為應付上級部門的要求而進行，沒有將業務預算、計劃和財務預算有機地聯繫起來，對項目部整體經營目標的完成沒有約束力，最典型的表現是在甲供材管理上

1.甲供材料預算是分包工程發放甲供材料的主要依據，對合同造價的準確性有重要影響，不是在分包招標前確定，而是在中標後由分包單位提供、總包施工部審核；

2．在審核過程中，也由原來的二道審核環節變為一道審核，並且在審核質量上沒有足夠的重視；

3．在甲供材料採購過程中，確定採購量的環節和流程不夠科學、嚴密；

4．材料發放過程中，未嚴格按甲供材預算總理控制發放，甚至不依據合格的審批后的資料單發放，領料單丟失嚴重，也使財務不能及時依據甲供材料對分包單位扣款，造成潛在的資金支付風險。

當前我國發展工程總承包的立法還比較薄弱，沒有專門的法律法規來對工程總承包的市場准入、法律定位進行界定。與國外發達國家相比，我們的工程總承包由於遊離於法律、規範的範疇之外，使得工程總承包業務的發展還有很多的瓶頸。