巴厘島路線圖

2007年12月3日—15日，世人矚目的聯合國氣候變化大會在印尼巴厘島召開，來自《聯合國氣候變化架公約》的192個締約方以及《京都議定書》176個締約方的1.1萬名代表參加了此次大會。據悉，這也是聯合國歷史上規模最大的氣候變化大會。會議原定14日結束，但美國與歐盟、發達國家與發展中國家之間由於立場上的重大差異展開了激烈交鋒，會期被迫延長1天，為期13天的會議最終通過了“巴厘島路線圖”。

為控制溫室氣體排放、遏制全球變暖，1992年聯合國環發大會通過了《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）。1997年，UNFCCC的實施取得了重大突破，在其第3次締約方大會上，締約方在日本京都通過了《京都議定書》，對減排溫室氣體的種類、主要發達國家的減排時間表和額度等作出了具體規定。2005年《京都議定書》生效，但美國等工業化國家拒絕簽署《京都議定書》，UNFCCC的實施並未取得顯著成效。這次達成的“巴厘島路線圖”確定了未來強化落實UNFCCC的領域，並為其進一步實施指明了方向。

聯合國氣候變化大會最終艱難地達成了“巴厘島路線圖”。會議結束后，一些媒體興奮地將“巴厘島路線圖”稱之為“遏制全球氣候變暖，拯救地球的路標”，不過，這個路線圖作為“后京都”時代的產物，其實際作用是否具有指標意義還需時間考驗。

最後，“巴厘島路線圖”還確定了一些支持性的行動。例如，締約方大會通過了一項減少發展中國家因森林砍伐而造成的溫室氣體排放的決議。該決議可能推動一項關於森林問題的國際法律文書的談判和出台。

《聯合國氣候變化框架公約》秘書處執行秘書伊沃·德博埃爾2007年12月2日在巴厘島呼籲，參加本次聯合國氣候變化大會的各方應展現出“政治意願”，制訂指導今後有關談判的“巴厘島路線圖”。

在2009年前就應對氣候變化問題新的安排舉行談判，達成一份新協議。新協議將在《京都議定書》第 一期承諾2012年到期後生效。歐盟原本希望會議提出具體減排目標，即發達國家2020年前將溫室氣體排放量相對於1990年排放量減少25%至40%。美國、加拿大、日本等國反對這一目標。為了達成妥協，最後文本刪除了具體目標的表述，只是明確了“解決氣候變化的急迫性”。此外，未來的談判將討論為發展中國家提供財政和技術支持等問題。

一、確認為阻止人類活動加劇氣候變化必須“大幅度減少”溫室氣體排放。文件援引科學研究建議，2020 年前將溫室氣體排放量相對於1990年排放量減少25%至40%。但文件本身沒有量化減排目標。

二、為應對氣候變化新安排舉行談判，談判期為2年，應於2009年前達成新協議，以便為新協議定在2012年底前生效預留足夠時間。2008年計劃舉行四次有關氣候變化的大型會議。

三、談判應考慮為工業化國家制定溫室氣體減排目標，發展中國家應採取措施控制溫室氣體排放增長。比較發達的國家向比落後的國家轉讓環境保護技術。

四、談判方應考慮向比較窮的國家提供緊急支持，幫助他們應對氣候變化帶來的不可避免的後果，比如幫助他們修建防波堤等。

五、談判應考慮採取“正面激勵”措施，鼓勵發展中國家保護環境，減少森林砍伐等。

“巴厘島路線圖”（Bali Roadmap）共有13項內容和1個附錄，其中亮點如下：本次大會的中國代表團副團長、國家應對氣候變化領導小組辦公室司長蘇偉在第一時間對“巴厘島路線圖”的亮點作出如下解讀：“巴厘島路線圖”共有13項內容和1個附錄，其中亮點如下：

首先，強調了國際合作。“巴厘島路線圖”在第一項的第一款指出，依照《公約》原則，特別是“共同但有區別的責任”原則，考慮社會、經濟條件以及其他相關因素，與會各方同意長期合作共同行動，行動包括一個關於減排溫室氣體的全球長期目標，以實現《公約》的最終目標。

其次，把美國納入進來。由於拒絕簽署《京都議定書》，美國如何履行發達國家應盡義務一直存在疑問。“巴厘島路線圖”明確規定，《公約》的所有發達國家締約方都要履行可測量、可報告、可核實的溫室氣體減排責任，這把美國納入其中。

第三，除減緩氣候變化問題外，還強調了另外三個在以前國際談判中曾不同程度受到忽視的問題：適 應氣候變化問題、技術開發和轉讓問題以及資金問題。這三個問題是廣大發展中國家在應對氣候變化過程中極為關心的問題。蘇偉評價說，“巴厘島路線圖”這次把減緩氣候變化問題與另外三個問題一併提出來，就像給落實《公約》的事業“裝上了四個輪子”，讓它可以奔向遠方。

第四，為下一步落實《公約》設定了時間表。“巴厘島路線圖”要求有關的特別工作組在2009年完成工作，並向《公約》第十五次締約方會議遞交工作報告，這與《京都議定書》第二承諾期的完成談判時間一致，實現了“雙軌”並進。

第五，中國為繪成“巴厘島路線圖”作出了自己的貢獻。中國把環境保護作為一項基本國策，將科學發展觀作為執政理念，根據《公約》的規定，結合中國經濟社會發展規劃和可持續發展戰略，制定並公布了《中國應對氣候變化國家方案》，成立了國家應對氣候變化領導小組，頒布了一系列法律法規。中國的這些努力在本次大會上得到各方普遍好評。

在“巴厘島路線圖”中，中國與其他發展中國家一道，承諾擔當應對氣候變化的相應責任。蘇偉指出：“在此次談判中，中國本著負責任的態度，為保護全球氣候作出了新貢獻。但發達國家有向發展中國家提供技術和資金支持的責任，這應與發展中國家應對氣候變化的努力平衡。”

“巴厘島路線圖”是人類應對氣候變化歷史中的一座新里程碑。蘇偉說：“氣候變化是人類共同面臨的威脅，世界各國必須積極有效真誠合作，人類應該共同應對這個挑戰。”

全球氣候變化已嚴重分歧：歐洲志在必得，美國獨自抵抗

有關溫室氣體減排的國際氣候新框架，究其實質，是對各國未來發展權益的新一輪具有法律約束力的國際體制安排，因此，在是否承諾減排以及減排多少等關鍵問題上，各國決不會輕易鬆口，也很難做出妥協。這也就是為什麼各國氣候談判代表團往往需要通宵達旦、馬不停蹄地同各“利益攸關方”緊密磋商、協調立場的原因。多次參加過聯合國氣候變化大會談判的中國人民大學環境學院副院長鄒驥曾經告訴記者，馬拉松式的氣候談判就一個字：累！

而在聯合國氣候變化大會這種場合，各國之間立場有分歧是很自然的事情。據外電綜合報道，在巴厘島氣候大會上，不僅是發達國家與發展中國家之間立場對立，發達國家之間、發展中國家之間紛繁複雜的對立局面也正逐漸形成。

發達國家同發展中國家之間在氣候變化問題上的立場分歧是眾所周知的。世界自然基金會(W W F )在大會期間發表聲明稱，發達國家必須扮演領導角色並承擔更多的溫室氣體減排責任，而國際社會必須提供更多的資金來幫助發展中國家適應氣候變化的破壞性影響。WWF全球氣候變化項目總監漢斯·韋羅爾米指出:“氣候變化的破壞已經波及全球，但目前，最不應該對氣候變化負責卻又處境最為危險的是那些發展中國家。”

但發展中國家內部也在分裂。作為小島嶼發展中國家，馬爾地夫幾乎沒有二氧化碳排放，但卻深受海平面上升影響，因此主張減排責任應由污染國負擔。由此可以看出，同為發展中國家，但這些國家同中、印等排放大國立場不盡相同。而來自南太平洋庫克群島的代表甚至表示:“雖然發展中國家都面臨貧困這一共同課題，但是像中國和印度這些排放大國，應當在下一階段框架協議中對減排義務做出承諾。”

發達國家之間立場更是截然不同。作為環保急先鋒的歐盟明確承諾，到2020年時最少削減20%溫室氣體排放量，並提出建議，到2050年要削減60%～80%。

剛剛宣誓就職的澳大利亞新總理陸克文12月3日簽署文件，正式批准《京都議定書》。陸克文稱，這是新政府成立以來的首次官方行為。澳大利亞由此成為第37個批准《京都議定書》的工業化國家，也使得美國成為世界上唯一一個尚未批准《京都議定書》的工業化國家。

對於澳大利亞政府的決定，與會的美國代表團團長哈倫·沃森表示歡迎，但沒有表明美國是否會改變有關《京都議定書》的立場，只是說“我們來這裡不是為了當路障”，希望會議能夠順利達成共識。實際上，美國早就表態說，美國不會簽署呼籲強制削減溫室氣體排放的任何協議，在會議召開前也絲毫未顯露退讓跡象。

正是由於這種紛繁複雜的局面，“巴厘島路線圖”的出台註定要步履維艱。

由於美國反對，大會遲遲無法達成協議，失望的各國代表疲憊不堪。但此事在最後時刻出現了意想不到的變化。

美國代表團團長、負責全球事務的副國務卿葆拉·多布里揚斯基當天早些時候說，美國將反對“巴厘島路線圖”。會場一陣噓聲。

而之後不久，多布里揚斯基突然表示：“我們將向前邁出一步，同意多數人的意見。”這就使得計劃得以通過，現場頓時爆發出一片歡呼聲。

在過去兩周的會議和談判中，美國和歐盟之間在發達國家2020年前具體減排目標上產生了較大分歧。歐盟希望此次會議能提出未來兩年的減排談判目標，即發達國家2020年前將溫室氣體排放量在1990年水平上減少25%至40%；美國則傾向於把具體談判目標留至未來解決。其間，印度尼西亞提出一項折中方案，即在文件中提出具體減排目標，但完成減排任務的期限長於歐盟的要求。

在向發展中國家轉讓減排技術的問題上，美國也提出不同意見。歐盟表示願意積極推進與發展中國家的低碳經濟合作，而美國雖支持成立“國際清潔能源基金”，不支持以低價轉讓減排技術的“知識產權”。

在各國代表批評美國的立場、並敦促其重新考慮之後，美國代表團最終達成妥協，由《框架公約》全部締約國參加的工作組將正式開始談判。

在大會達成協議前，聯合國秘書長潘基文重返巴厘島大會現場。他用近乎懇求的語氣，動情地呼籲各國代表達成協議。

他說：“請珍惜這一刻，為了全人類。我呼籲你們達成一致，不要浪費已經取得的成果。我們這個星球的現實要求我們更加努力。”

潘基文承認，他再次來到大會現場，自己感到很勉強。

“坦率地說，大會遲遲沒有進展。我對此感到失望，”潘基文說。

大會主持人、印尼總統蘇西洛·班邦·尤多約諾說：“由於我們不能找到各方同意的表述……可能導致人類和地球陷於面臨崩潰的境地。這是最糟糕不過的事情。整個世界都注視著我們，我請求你們不要讓世界失望。”

在美國最後一刻妥協、大會達成協議后，潘基文對各國代表團表示謝意。他說：“這是我擔任聯合國秘書長以來最激動的一刻。”

大會通過的“巴厘島路線圖”是各國妥協的結果。為了達成協議，原定於14日閉幕的大會延遲一天，協議文本也作了修改。