三為主

計劃生育 在實踐中探索具有中國特色解決人口問題的正確道路，落實“三為主”，即計劃生育工作要以宣傳教育為主、避孕為主和經常性工作為主。在計劃生育工作中，如何處理宣傳教育與行政措施、避孕與孕後補救、經常性工作與突擊活動的關係，是自70年代以來全國普遍推行計劃生育時遇到的基本問題。以宣傳教育為主、避孕為主、經常性工作為主的“三為主”方針的提出和實踐，反映了對計劃生育工作內在規律的認識，提高了中國計劃生育工作的水平，為廣泛深入地發展計劃生育事業發揮了重要作用。

1．“三為主”方針的概念表述。

1982年8月16日，《全國計劃生育工作會議紀要》指出：“計劃生育工作必須堅持以思想教育為主，經常工作為主，避孕為主。”

1983年5月，在全國計劃生育工作榮成現場會上，國家計生委將榮成縣“三為主”的經驗概括為：宣傳教育與經濟限制，以宣傳教育為主；避孕節育與人工流產，以避孕節育為主；經常工作與突擊活動，以經常工作為主。

1984年9月，國家計劃生育委員會在《走中國式的計劃生育工作道路》（健康報計劃生育版）一文中指出：我們已經有了許多做好計劃生育工作的經驗，山東省榮成縣總結的宣傳教育為主、避孕為主、經常工作為主的“三為主”經驗，都是行之有效的。

1991年5月12日，《中共中央、國務院關於加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》中指出：要繼續貫徹以宣傳教育為主、避孕為主、經常工作為主的方針，逐步實現經常化、科學化、制度化。

2．“三為主”提出的歷史背景。

從50年代黨和國家領導人提出避孕和節制生育以來，60年代開始在一些地區如上海、江蘇等地試點，70年代開始在全國推開。

70年代中期到80年代中期，為了遏制人口過快增長的勢頭，在黨中央、國務院領導下，全國各地出現了大抓計劃生育工作的局面。全黨動員，大造輿論，宣傳群眾，派出大批基層幹部和醫務人員，幫助育齡夫婦落實節育措施，同時各地制定了一些對計劃外生育進行限制和處罰的規定。這一時期的計劃生育工作聲勢大、力度強，產生了廣泛的社會影響，對人們頭腦里傳統的生育觀念和生育習俗形成了巨大的衝擊，對嚴格實行計劃生育、控制中國人口過快增長起了積極的推動作用。但應該承認，當時不少地方比較多地運用嚴厲的行政和經濟的手段，往往採取孕後補救的辦法，習慣於搞突擊活動，而宣傳教育不深入，經常性工作跟不上，避孕措施不落實，計劃外懷孕較多，有些基層幹部採取簡單粗暴和強迫命令的做法，致使一些地方黨群關係、幹群關係緊張。因此，從全局看，當時亟需解決指導基層計劃生育工作健康發展、能夠反映計劃生育發展內在規律的工作方針問題。

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按照國家指導與群眾自願相結合的原則，廣泛地發動群眾，依靠群眾，引導群眾自覺地實行計劃生育，是黨和國家對計劃生育工作的一貫要求。80年代初，山東省榮成縣等地根據這一要求，從實際工作中總結出計劃生育“三為主”的工作方法。根據這一方法，基層計劃生育工作基本實現制度化、經常化，逐步做到不搞突擊活動，增強了靠“三為主”控制人口過快增長的能力。榮成縣總結的計劃生育工作“三為主”經驗，引起了國家計生委的高度重視。

1983年5月，國家計生委在榮成縣召開了現場會。此後，黨中央、國務院在關於做好計劃生育工作的一系列重要文件和指示中，一貫強調要貫徹落實“三為主”方針。經過各地黨委、政府和計劃生育部門的積極貫徹，“三為主”的工作方針逐漸為廣大幹部和計劃生育工作者所掌握，在計劃生育實踐中發揮了重要的作用。

1．80年代初至80年代中期。

這一時期，開始總結和提出計劃生育工作“三為主”的基本經驗，並將其作為計劃生育的工作方針。

1982年10月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發的《全國計劃生育工作會議紀要》肯定了“三為主”的經驗，並指出：“只有這樣，才能把計劃生育工作引上健康發展的軌道。”

1983年2月，在全國計劃生育宣傳月經驗交流會上，國家計生委要求在全國貫徹“三為主”的工作方針。

1983年5月，國家計生委在榮成縣召開現場會，進一步把“三為主”的工作方針和榮成經驗在全國推廣。

2．80年代中期至90年代中期。

這一時期，“三為主”工作方針的貫徹實施，提高了中國計劃生育工作的水平，鞏固和發展了計劃生育工作成績。全國湧現出一大批既有效地控制了人口增長，又密切了黨群關係、幹群關係的先進縣（市、區）；大、中城市和一部分工作基礎較好的農村地區已基本達到“三為主”的要求；計劃生育工作任務重、基礎較差的地區也在積極創造條件朝著這個方向努力。

1993年是計劃生育工作“三為主”方針在全國推廣10周年。同年9月，在國務院決定召開的全國計劃生育工作“三為主”經驗交流會暨先進縣表彰大會上，國務院隆重表彰了49個計劃生育工作先進縣（市、區），國家計生委同時表彰了76個計劃生育工作先進縣（市、區）。會議提出，認真總結和大力推廣各地貫徹執行“三為主”方針取得的經驗，表彰先進，動員各級領導和廣大幹部、計劃生育工作者在新形勢下更加自覺地堅持“三為主”方針，積極創造新經驗，進一步抓緊抓好計劃生育工作，為實現黨和國家提出的人口與計劃生育工作的目標而奮鬥。

3．90年代中期至2000年。

這一時期，基本實現“三為主”成為到本世紀末中國計劃生育工作的奮鬥目標。堅持“三不變”，落實“三為主”，推廣“三結合”，實現“兩個轉變，達到“一個目標”，已經聯繫在一起，形成了中國計劃生育工作發展的基本思路。

《中國計劃生育綱要》（1995～2000年）指出：“堅持國家指導與群眾自願相結合，貫徹以宣傳教育為主、避孕為主、經常工作為主的計劃生育工作方針，堅持一切為了群眾，一切依靠群眾的群眾路線，努力提高服務質量，拓寬服務領域，做到既有效地控制人口增長，又密切政府與群眾關係、幹群關係，維護安定團結。”

1998年2月，中央政治局常委會同意國家計生委提出的到本世紀末和21世紀中葉中國人口與計劃生育工作分四步走的奮鬥目標。這個奮鬥目標的第一步是：到2000年，把全國人口總數控制在13億以內；努力降低新生兒的出生缺陷發生率；育齡夫婦享有初級生殖保健服務；計劃生育工作基本實現“三為主”，並逐步實現工作思路和工作方法的“兩個轉變”。

1998年4月10日，國家計生委在關於印發《國家計生委關於縣級計劃生育工作基本實現“三為主”的標準》的通知中提出，認真落實“三為主”方針，對實現計劃生育工作的“兩個轉變”具有重要意義。到2000年縣級計劃生育工作基本實現“三為主”，是指大多數鄉、村不主要依靠突擊和補救措施完成人口計劃，做到“四有三落實”，即有一個好的領導班子，有一支抓經常工作的隊伍，有一條符合實際的好的工作路子，有一套規範化的管理制度，實現計劃生育工作人員、任務、報酬三落實。

1998年6月16日，《國家計劃生育委員會關於加快實現計劃生育工作“三為主”的意見》中指出，到2000年全國基本實現“三為主”是實現未來人口控制目標的基本保證，是提高人口素質，加強生殖保健服務，推行“三結合”，實現“兩個轉變”的最重要的基礎性工作。

1998年10月7日，全國抓緊抓好計劃生育工作認真落實“三為主”規劃電視電話會議提出，實現計劃生育工作“三為主”，是實現到本世紀末和21世紀中葉我國人口與計劃生育工作分四步走的奮鬥目標第一步的關鍵環節，是促進計劃生育事業穩步、健康發展的重要基礎，也是抓好計劃生育其他各項工作的“牛鼻子”。會議要求，各級黨委、政府要把計劃生育工作基本實現“三為主”納入重要議事日程，切實加強領導、組織協調和檢查督促。要認真研究和解決實現“三為主”過程中出現的困難和問題，保證責任到位、措施到位、投入到位。要把基本實現“三為主”作為各級黨委、政府人口與計劃生育工作目標管理責任制的主要內容，認真考核，獎懲兌現。

1．縣、鄉(鎮)、村有計劃生育領導小組，實行計劃生育目標管理責任制；大多數村做到人員、任務、報酬落實；縣、鄉(鎮)、村計劃生育協會能經常開展活動。

2．縣有計劃生育宣傳技術指導站或計劃生育服務站，鄉(鎮)有計劃生育服務所，80%以上的村有服務室(可與村衛生室合一)並能發揮作用。

3．縣、鄉(鎮)有人口學校，80%的村有人口分校或宣傳陣地，能經常開展活動；縣廣播電視台、站有人口與計劃生育節目；人口與計劃生育基礎知識教育接受率達80%以上。

4．嚴格依法管理，正確執法，文明執法，基本達到“七個不準”的要求；連續3年沒有因計劃生育工作方法不當引發的惡性事件。

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5．黨員、幹部帶頭實行計劃生育；違反計劃生育政策的行為得到及時處理。

6．鄉(鎮)堅持定期和經常的計劃生育服務；已婚育齡婦女綜合避孕率達到80%以上；計劃生育手術併發症發生率在1‰以內；已婚育齡婦女人工流產率在2%以下。

7．人均計劃生育事業經費的投入達到本省(自治區、直轄市)規定的目標；鄉統籌中用於計劃生育的比例達到本省(自治區、直轄市)的規定要求；計劃外生育費實行鄉收縣管，財政監督。

8．計劃生育率連續3年在80%以上，或計劃生育率逐年提高，3年平均在80%以上；多孩率(政策外多孩率)連續3年在3%以內。

以1997年為準，上海、北京、天津、遼寧、吉林、黑龍江、山東、江蘇、浙江等省（市）的大多數縣（市、區），以及其他省、區的一部分縣（市、區）計劃生育工作已基本實現了“三為主”。

到2000年全國分地區基本實現“三為主”的具體要求是：到1998年，四川、福建、湖南、陝西、內蒙古等省（區）基本實現“三為主”；

到1999年，河南、河北、雲南、重慶、江西等省（市）基本實現“三為主”；到2000年，安徽、湖北、甘肅、廣西、廣東、貴州、山西、寧夏、海南省（區）基本實現“三為主”；

新疆、青海、西藏等社會經濟條件較差、工作基礎較弱的省（區），要努力創造條件爭取在2001年或稍長一點的時間內基本實現“三為主”。

已基本實現“三為主”的省（市），要進一步加強基層基礎工作，提高管理水平和服務質量，對落實“三為主”方針提出更高要求；把提高人口素質，為育齡夫婦提供生殖保健服務，建立宣傳教育、科學管理、綜合服務相統一的工作機制擺到更加突出的位置，逐步實現計劃生育工作思路和工作方法的“兩個轉變”；繼續深入開展創建計劃生育合格村活動，按照依法管理、村級自治、優質服務的要求，提高工作水平，最大限度地調動廣大群眾參與計劃生育的熱情和積極性，使計劃生育工作向更高層次發展。

10多年來，“三為主”方針的貫徹實施，提高了中國計劃生育工作的水平，鞏固和發展了計劃生育工作的成績。各地貫徹執行“三為主”方針積累了豐富的經驗。

1．把計劃生育宣傳教育放在首位。

計劃生育既關係國家、民族的根本利益，又關係到千家萬戶群眾的切身利益。如果沒有人民群眾的自覺參與和積極支持，要有效地控制人口增長是根本不可能的。計劃生育從根本上來說，是移風易俗的思想革命，是社會主義精神文明建設的重要內容，只有不斷地提高全民族的思想道德素質和科學文化素質，才能使計劃生育真正成為人民群眾的自覺行動。

目前中國還處於社會主義初級階段，廣大農村的生產力還不發達，還沒有建立起完善的社會保障制度，農民的整體文化素質還不高，幾千年封建社會遺留下來的傳統觀念的影響還比較深，一部分農民的生育意願同國家對計劃生育的要求還存在著一定的矛盾。正因為這樣，才更有必要強調以宣傳教育為主，對農民群眾進行耐心、深入細緻的思想教育，引導他們把國家利益和家庭、個人的利益很好地結合起來，逐步改變舊的婚育觀念和習俗，樹立實行計劃生育的新風尚。通過加強社會主義精神文明建設，使計劃生育真正成為人民群眾的自覺行動。有些地方雖然行政、經濟措施很嚴，計劃生育卻上不去，其重要原因就在於忽視了深入細緻的宣傳教育工作，當群眾還沒有覺悟的時候，操之過急，簡單行事，結果事與願違。

把宣傳教育工作放在首位，就是要通過廣泛深入的宣傳教育，使廣大群眾真正懂得實行計劃生育關係到國家富強、民族繁榮，也關係到個人和家庭的幸福。10年來，在全民性人口與計劃生育基礎知識教育中主要開展了三方面的宣傳教育：

一是開展人口國情和基本國策的宣傳教育，使人們認清當前全國、本省、本縣以至本鄉、本村所面臨的嚴峻人口形勢，加深對計劃生育這一基本國策的理解；

二是開展愛國主義教育，使人們在生育問題上正確處理國家利益和個人利益、長遠利益和眼前利益的關係，自覺地為控制人口增長作貢獻；

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三是開展人口與計劃生育科學知識教育，用科學知識啟發和引導人們轉變生育觀念，提高對計劃生育、優生優育的理解和接受能力，幫助廣大育齡夫婦掌握科學的避孕節育知識和方法。對在校學生也進行人口國情和青春期教育，使公民從青少年開始就樹立人口意識和正確的戀愛、婚姻、生育觀念。

許多先進的地方注意把開展宣傳教育與為育齡群眾提供生產、生活、生育方面的服務，幫助群眾排憂解難結合起來，與普及科學文化知識結合起來，與創建文明村、文明家庭活動結合起來，既豐富了宣傳教育的內容，又把國家的利益和家庭、個人的利益較好地結合起來，因而深受群眾的歡迎，對計劃生育工作起了很大的推動作用。

2．加強孕前管理和服務。

多年來的計劃生育工作經驗說明，等到婦女懷孕以後再去動員她們採取補救措施，往往增加工作的難度，也不利於婦女的身心健康。最好的辦法是堅持以避孕為主，保證及時向育齡夫婦提供優質的技術服務，使每一個需要避孕的人都能落實一項安全、有效而又樂於接受的避孕節育措施。只有這樣，才能有效地防止意外妊娠和計劃外懷孕，育齡夫婦才會比較容易地接受計劃生育。

中國育齡人群的生活環境不同，文化層次不同，健康狀況也有差別。因此，在落實避孕節育措施時應實行分類指導。根據當前中國農村的實際情況，許多地方積極推廣生育一個孩子後上環，生了兩個孩子后結紮的長效避孕措施，對有禁忌症者，指導他們使用其他避孕藥具，這是必要的。在一些工作先進、群眾覺悟較高的地方，注意讓育齡夫婦在充分知情和了解信息的情況下有更多的選擇避孕方法的機會，收到了良好的效果。

實行以避孕為主，必須大力普及避孕節育的科學知識，積極推廣和應用避孕節育的新技術、新成果、新方法。許多地方的經驗證明，如果這方面的工作做好了，就能增強群眾的自我保健意識和對計劃生育的承受能力，提高避孕節育的有效率。一些先進的地方還把孕前、孕后的管理和服務同做好婦幼保健、優生優育工作緊密地結合起來，不僅指導育齡夫婦有計劃地生育孩子，而且指導他們生育聰明、健康的孩子，受到群眾的歡迎。

3．建設一支基層計劃生育工作隊伍。

人口再生產是每日每時不間斷地進行的。如果在基層沒有人經常抓計劃生育工作，只是依靠上面派人下來，每年開展幾次集中活動，那就難免“突擊來了一陣風，突擊過去又放鬆”，始終擺脫不了圍著“大肚子”轉的被動局面。許多先進的地方比較早地認識到這一點，下決心在基層配備必要的專職人員，建立計劃生育協會，組織廣大的積極分子隊伍，從縣、鄉直到村和村民小組形成一個健全的計劃生育工作網路，保證經常工作有人抓，並配備必要的服務設施，從而使計劃生育的各項工作做得比較深入、細緻，比開展集中活動的效果好，而且節省人力、財力。

要做好經常的計劃生育工作，還必須建立一套科學的管理制度。一些先進的地方認真總結基層計劃生育工作的經驗，按照人口再生產的規律，制定一套可以操作的規章制度，同時切實加強對計劃生育工作人員的培訓，因而使計劃生育工作逐步走上了經常化、科學化、制度化、法制化的軌道。

4．貫徹落實“三為主”方針關鍵在於領導。

“三為主”方針要真正得到貫徹落實，首先領導思想要堅定明確。只有深刻的認識，才能有堅決的行動。只有堅持不懈地貫徹執行“三為主”方針，才能引導計劃生育工作健康地向前發展，達到既有效地控制人口增長，又密切黨群、幹群關係的目的。同時，為基層配備必要的工作人員，投入必要的經費，大力加強基層計劃生育網路的建設，為做好經常性的計劃生育工作創造必要的條件。對基層幹部既要注意保護他們的積極性，又要加強對他們的教育，幫助他們不斷改進工作作風和工作方法，使他們能夠自覺貫徹執行“三為主”方針，做好計劃生育工作。

應該強調指出的是，在貫徹落實“三為主”方針的過程中，最重要的是必須堅持一切為了群眾、一切依靠群眾的群眾路線。只有把改進工作作風和工作方法的問題提到堅持黨的群眾路線的高度來認識，才能自覺地加強對貫徹落實“三為主”工作的領導，才能自覺地動員群眾、團結群眾、組織群眾，真心實意地為群眾服務，在廣大群眾的共同參與下，把計劃生育工作提高到一個新水平。

1．要“三為主”，要不要“三為輔”。

“三為主”與“三為輔”是相互依存、互為條件產生的。“三為主”強調了問題的主要方面和主要取向，但並不是完全排斥“三為輔”。計劃生育工作除了宣傳手段、教育手段以外，還需要行政手段、法律手段、經濟手段等綜合運用，才能有效地解決問題；除了主動避孕，加強孕前管理以外，還需要在意外懷孕或計劃外懷孕時採取必要的補救措施；在一些地方由於經常工作跟不上，有必要採取集中活動解決面上的重點和難點問題。從實踐和歷史經驗看，實現“三為主”，是一個過程，不能一蹴而就。

2．工作基礎差，能不能搞“三為主”。

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工作基礎差有多方面原因，如經濟社會發展水平低，或者計劃生育工作基礎薄弱，或者人員、任務、報酬沒有落實，特別是群眾沒有發動起來，都可能使人們對基礎條件差能不能搞“三為主”產生疑慮。正因為如此，更需要積極貫徹“三為主”的工作方針。因為工作基礎差的地方，往往就差在宣傳教育差、避孕差、經常工作差。在這樣的地方，認真落實“三為主”的工作方針，就是抓了打基礎的工作。事實上，從抓宣傳教育、抓孕前管理、抓經常工作做起，許多地方都逐步走上了健康發展的道路。

3．建立了利益導向機制，是不是還要“三為主”。

在社會主義市場經濟條件下開展計劃生育工作，我們已經逐步建立和不斷完善著計劃生育利益導向機制，這正是對在社會主義市場經濟條件下計劃生育工作實現“三為主”的必要補充和有力支持。建立了利益導向機制，保障了“三為主”實現的條件，使得“三為主”向更深入的方向發展。不論是利益導向機制比較健全的地方，還是比較薄弱的地方，實現“三為主”都應是堅定不移的努力方向。要在實現“三為主”中建立健全計劃生育利益導向機制，通過建立健全計劃生育利益導向機制促進實現“三為主”。

4．推廣“三結合”，還用不用“三為主”。

近些年來，基層和人民群眾在推行計劃生育中創造了“三結合”的新鮮經驗。“三結合”，即把計劃生育工作與發展經濟相結合，與幫助群眾勤勞致富相結合，與建設文明幸福家庭相結合。它不僅豐富了人們對人口與計劃生育工作發展規律的認識，而且發展了“三為主”在新時期的工作內容。“三為主”與“三結合”既有聯繫，又有區別，在為人民群眾服務上有高度的統一性。兩者相互補充，相互促進，不可割裂，不可對立。兩者的統一和結合，既反映了人們對人口與計劃生育工作發展的認識規律，又反映了新的歷史條件下人口與計劃生育工作發展的正確方向。

【1】王瑞璞，楊魁孚等主編.1998.中國人口問題綱要。中國人口出版社【2】石海龍.1993.計劃生育與扶貧相結合政策及實施效果的研究報告。中國人口科學，（8）【3】石海龍.1994.鹽城會議以來計劃生育三結合工作的新進展。人口與計劃生育，（3）【4】石海龍.1995.三結合的提出、形成發展和理論觀點綜述。人口研究，（6）【5】張維慶.1998.中國計劃生育概論。中國人口出版社【6】楊魁孚主編.1997.中國人口問題論稿。中國人口出版社【7】彭佩雲主編.1997.中國計劃生育全書。中國人口出版社