教育管理體制

縱觀10餘年來我國教育管理體制改革的歷程，我們不難發現，它基本上是沿著三個走向展開的。

即通過許可權下放，改變過去整個國家的教育活動的管理權都高度集中於中央政府和中央教育行政管理部門的狀況，給予地方政府和學校自身更多的管理權和自主權。其重要手段之一在於，它反映了管理許可權在原有體制內從上到下的變化，只是把管理的重心由中央下移到地方各級政府和學校，而並未超出原有體制範圍。這一走向主要反映在兩個方面。其一，地方各級政府對本地方教育活動的管理許可權的擴大。過去，無論是學校的建設、專業的設置和學科的調整，還是課程、教材、教學大綱與教學計劃的審定，包括各種教育經費的撥付與使用等等，基本上是由中央政府和中央教育行政管理部門集中統一管理，地方政府和教育行政管理部門的管理許可權十分有限，更多地只是扮演一個執行者的角色。但是，這種模式不利於發揮地方辦學的積極性，難以適應隨著社會發展和分化而出現的不同地區之間的差異；由於信息收集和掌握上的困難，也常常影響管理的效率。為此，在教育管理體制改革中，中央政府明確規定了基礎教育管理權屬於地方政府所有。除了大政方針和宏觀規劃由中央決定外，具體政策、計劃的制定和實施，以及對學校的領導、管理和檢查的權力和責任，都交給地方。其二，是擴大學校，主要是高等學校的辦學自主權。在招生、專業與系科的調整、機構的設置、幹部的任免、經費的籌措與使用、職稱評定、工資分配及國際交流等各方面，高等院校正一步步地朝著在政府宏觀管理下，面向社會自主辦學的法人實體發展。

即改變過去政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體，社會各界共同辦學的體制。首先是學校的舉辦主體由過去體制內的一元化向體制內與體制外相結合的舉辦主體多元的改革。近年 來，各種不同的社會力量辦學的興起，私立學校的湧現，以及與國際上有關組織機構的合作辦學等等，反映了教育管理體制改革中舉辦主體多元的走向，並呈現出逐漸深化和擴大的趨勢。其次，學校的舉辦者，管理者和辦學者的同一也逐漸走向分離。過去，在政府包攬辦學的體制中，學校的舉辦者、管理者和由政府任命的學校領導基本上都是同一的。如今，一方面由於出現了體制外不同的舉辦主體，而學校也獲得了較大的自主權，便帶來了三者之間的分離和差異。這有利於更好地動員各種社會資源發展教育，有利於調動辦學者的積極性，但它同時也向教育管理提出了挑戰，增加了難度。

教育供給與需求之間基本重合向相對分離轉變：這裡所講的“教育供給”與“教育需求”分別指的是整個社會所提供的各種不同的教育及總的數量，和社會各個層面在上述種類和質量方面對教育的需求。這一走向表現為：社會的教育需求逐 漸從完全由政府提供的教育供給的約束和控制中分離出來，並獲得了相對的獨立性，與此同時，教育供給本身也呈現出多元的狀況。通過經濟體制的改革和社會主義市場經濟體制的不斷建立，各個地方、各個部門初步形成了一定的利益主體，有了相應的利益驅動和約束，成為教育需求的現實主體；而勞動人事制度、工資制度、招生及畢業分配製度等改革，也使得教育，尤其是非義務階段的各種教育，與人們的自身利益有了內在的聯繫，並促使個人在教育需求上有了更為實際和主動的選擇。

總之，上述三個走向基本上是圍繞著改變過去教育管理許可權高度統一和過度集中的現象而展開的。而招生和考試製度的改革、教育職稱職務制度的改革，以及教育經費結構及管理的改革等，則是從不同側面進一步具體地反映了上述三個走向。

第一，由於降低了管理重心，使教育活動與各個地區自身的實際情況和發展相結合，從而直接帶來了兩個好處：首先是調動了地方各級政府和人們發展教育與辦學的積極性，形成了教育發展的新的支持機制，擴大和增加了整個社會對教育的投入；其次，教育本身與現實的聯繫更為緊密，從而使教育獲得了更大的社會效益。一方面由於縮短了各種信息流動、反饋和轉換中的時間與空間，增加了管理的直接性和決策的針對性，因而在一定程度上降低了教育的管理成本和費用；另一方面，學校的布局、課程的設置、教材的選編，以及教學計劃的制定等也可比過去較好地適應本地區要求。

第二，擴大了高等學校的辦學自主權，為高等學校的深化改革創造了一定的條件，在一定程度上調動了廣大教職工的積極性，增強了學校主動適應經濟和社會發展的能力，促進了高校辦學質量、科研水平和辦學效益的提高。

第三，學校舉辦者的分化，以及管理者與舉辦者、辦學者的相對分離，在一定程度上調動了更多的社會資源參與和支持辦學。各種社會力量辦學、私立學校的出現，以及非正規和非正式教育的興起，已成為我國以政府為舉辦主體的正規學校教育的極大補充，並在一定程度上緩解了政府辦學的壓力，適應了現代社會中不斷擴大的教育需求。與此同時，由於各種社會力量辦學本身具有相對的獨立性和自主性，它們在辦學思想、課程設置、教學上的某些試驗和創新，也為我國教育教學的改革和理論研究提供了十分可貴的經驗。由此，一種多元的辦學格局正在逐步形成。

第四，教育需求與教育供給的相對分離，也從某些方面促進了教育的改革與發展。因為各個地區和部門作為相對獨立的利益主體而形成的各具特色的教育需求，以及個人在利益驅動下的不同選擇，都較大程度地提高了整個社會在量、質、類等方面對教育的需求，並逐漸成為影響教育發展的重要力量。大量湧現的各種社會力量辦學，尤其是私立學校和各地舉辦的非學歷性高等教育，正是在這種不斷膨脹的教育需求的刺激下出現的。而政府在教育上的投資取向與政策行為，也不得不更多地考慮現實教育需求的狀況與傾向。同時，這種相對分離還能夠較好地為提高辦學效益提供可能性。因為它可以在一定程度上改變過去作為行政附屬的學校的辦學思路和工作邏輯，激發學校的競爭意識，從而使學校更貼近現實和適應本地區社會經濟發展的要求。

首先，由於教育管理許可權的下放和學校自主權的擴大，中央政府關於全國教育改革和發展的整體布局、規模與宏觀結構的一系列方針政策與地方政府在發展地方教育、滿足局部利益之間的衝突和矛盾，以及教育行政管理部門的宏觀調控與學校自身利益的衝突與矛盾，正逐漸成為深化教育管理體制改革的重大課題。一方面，有些地方政府和教育管理部門不顧中央的三令五申，擅自擴大招生規模，提高收費標準：有的則對各項教育經費進行挪用和截流，以致於造成大面積地拖欠教師工資，嚴重衝擊了教育，尤其是基礎教育的發展；另一方面，有的學校為了克服辦學經費，尤其是公用經費的短缺，提高教師工資，改善辦學條件，興起了經商的熱潮，導致學校行為的市場化傾向；有的學校則違反政策，濫發文憑；有的中小學則憑藉自身的優勢，招收“議價生”和“高價生”等，背離了義務教育的基本宗旨。所有這些，都在一定程度上導致了學校辦學質量和教育水平的滑坡，渙散了學校的校風和學風。

其次，由於原有體制外社會力量舉辦的學校、私立學校等大量湧現，如何使政府辦學和非政府辦學這兩類具有不同資源基礎的學校協調起來，並使社會主義的教育方針和各種原則、政策得以全面貫徹，也成為教育管理體制改革中面臨的突出問題。有的學校為了儘快地收回建校的投資，過高地收取學雜費；有的學校為了吸引更多的生源，作出了與國外“接軌”的允諾；還有些學校利用種種機會和可能，變相地侵佔公立學校的資源，等等。這些，在一定程度上造成了教育領域中無序現象，影響了社會的穩定。另一方面，各級政府和教育行政管理部門也尚未形成對各種社會力量辦學的有效管理，包括缺乏統一的管理機構，缺少適當的制度規範和有效的手段等等。

最後，由於學校舉辦主體的多元和各個地區、部門與個人成為相對獨立的教育需求的主體，教育供給與教育需求的相對分離也進一步增加了政府對教育宏觀調控的難度，在某些層次的人才供需之間，也已經產生了矛盾和不平衡。

顯然，上述種種問題的認識與解決已經成為深化教育管理體制改革的重大課題和任務。但必須指出的是，隨著社會發展和教育本身在結構性實體要素、功能、資源及各種關係方面的分化，以及由分化引起的衝突，上述種種問題的出現具有一定的必然性。關鍵在於，我們應該客觀地分析這些問題出現的社會環境，確定某些既定的外部因素，找出那些可以通過主觀努力和人為因素加以調整和改變的方面，從而逐步完善我國的教育管理體制。

機構少而精、法制化水平高

英國的教育管理體制從行政建制到學校內部的機構設置都比較精簡。就教育行政管理而言，在垂直層次上僅分為中央和市(郡)兩級。中央教育行政部門為聯邦教育部，直接受教育大臣領導，管理全國的教育事業。地方教育行政部門則為市(郡)教育局，接受教育部和市(郡)行政部門的領導，管理下屬教 育部門的事宜。就學校內部的組織機構而言，英國實行的是校董事會領導下的校長負責制，由各方代表組成的校董事會是學校的決策機構。校長是學校首席行政長官，向校董事會負責，執行校董事會的決議並主持學校的日常行政管理事務。英國的教育管理法制水平比較高，首先表現在教育法規體系非常健全。僅聯邦議會頒布的全國性教育法規就有20多種，此外，地方議會和政府還制定了一系列教育法規、政策，幾乎覆蓋了教育管理領域的各個方面。其次，全民教育法制觀念強，知法守法己成為公民的一種自覺行為。在英國，誰如果不按照法律行事，就會被認為是一種恥辱，嚴重的要受法律制裁。再次，政府對學校的管理行為和學校內部的管理活動明顯呈現出有法可依、有章可循、按章辦事、有條不紊的特點。學校的獨立法人地位相當明確。在沒有明確的法規依據的情況下，市、郡政府和教育行政部門絕對不能隨意插手干預學校的管理工作。師生員工的教育、教學和日常生活行為也都十分規範，很少出現違規的人和事。

層次少、社會監督力度大

美國的教育行政實行地方分權，中央雖在20世紀80年代恢復了教育部，但機構簡化，人員較少，主要起規劃、指導和協調作用。在中央與州兩級管理中，以州為主。中央除立法和撥款外，不干涉地方的教育行政事務。在地方教育行政機關與學校的關係中，強調學校辦學的自主性。地方教育行政部門對學校的領導主要體現在：制定課程的質量標準，進行檢查與評估，提出改革建議；根據學校辦學的實際情況，確定撥款標準；校長的選拔、任用、考核和培訓。州和學區的教育機構比較簡單。州一般設教育委員會，由10名委員組成，其中5名由該州有影響的公司、單位和學生家長推選，另5名由州長指定。由教育委員會提名並投票選舉產生一名教育專家組組長，組成公立學校辦公室，相當於中國的教育廳、局，領導全州教育的業務工作。美國的學校要接受社會監督，社區成立教育委員會，選舉各界人士和學生家長代表為教育委員會委員。學校教育計劃和改革方案，須交委員會討論通過後，方可執行。美國學校校長是學校的行政首長，向教育局長負責，執行學區教委的有關決議及管理學校日常行政事務。除宏觀指導外，政府對學校的具體業務不加干預。所以，美國的公立學校有較大的辦學主動權。

集權與分權相結合

法國屬於中央集權制的國家，在教育管理上長期實行高度的中央集權制。政府非常重視教育，確立了教育的優先地位，強調公民受教育的權利和機會均等；規定中小學實行學校、家長、學生合同制；設立“國家教學大綱委員會”，定期審查修改教育內容，改革學制，簡化考試；加強教師隊伍建設，鼓勵大學畢業生從教，建立教師培養學院，強調教師接受繼續教育的必要性；重視教育改革，重點放在消除教育管理中的官僚主義和加強技術教育上，強調教育、科研與企業發展緊密結合。法國強調教育管理要統一，教育部垂直管理基礎教育。基礎教育結構全國統一，小學為五年制，初中為四年制，高中為三年制。初中分為適應階段、中間階段和專業定向三個階段。高中階段分為確定階段和最後階段。法國中小學實施校長負責制。校長作為學校的一員，既是校長又是任課教師。法國校長同教師一樣，均是國家公務員，聘任權在國家，而不在學校，工資直接由國家教育部發放。法國對校長的選拔非常嚴格，既注意資格，也注重經歷，競聘校長職務的教師必須通過嚴格的考試和培訓。這些措施既保證了校長的質量，又提高了其權威。

州政府享有充分的自治和自主權

德國屬於聯邦制國家，在教育管理上，聯邦政府同各州政府有著明確的分工。聯邦憲法規定：“整個教育事業置於國家監督之下，教育、科學的立法管理主要由各聯邦州負責。”聯邦政府在教育領域的權力主要由聯邦教科部行使，但整體教育外交和師資待遇等則由聯邦外交部和內政部負責。德國各州政府在教育管理方面享有充分的自治和自主權，教育領域的基礎原則不是由聯邦政府的主管部門確定，而是由各州之間相互約定。德國沒有全國統一的中小學校和高等院校法，而是由各州在憲法的範圍內獨立管理髮展其學校教育事業，頒布各種專門的法規；規定各級學校的設立、維護和發展；組織師資的培訓和進修；加強學校的監督和管理；負責學生在學校中的地位、學費和教材費的減免以及教育補助等事宜。這種管理模式導致各州間的學校教育發展各具特色。德國中小學同英國一樣實行校長負責制。必須是優秀教師才有資格競聘校長職務。

早在1985年頒布的《中共中央關於教育體制改革的決定》中，最初提出了對我國高等教育管理體制進行改革的思想。1990年代初，國家即開始了這方面工作的探索，1992年揚州工學院、揚州師範學院、江蘇農學院、揚州醫學院、江蘇商業專科學校、江蘇水利工程專科學校和國家稅務局揚州培訓中心等7個單位合併組建了揚州大學，作為我國高校合併的第一例，標誌著我國高校管理體制改革工作的啟動。 1994年、1995年、1996年，原國家教委召開了3次高教管理體制改革座談會，規範地提出了在實踐中形成的五種改革形式，即“共建”、“合作”、“合併”、“協作”和“划轉”。1995年7月19日，國務院辦公廳轉發國家教委《關於深化高等教育體制改革的若干意見》。《意見》提出，要著重抓好高等教育管理體制的改革。其目標是，爭取到2000年或稍長一點時間，基本形成舉辦者、管理者和辦學者職責分明，以財政撥款為主多渠道經費投入，中央和省、自治區、直轄市人民政府兩級管理、分工負責，以省、自治區、直轄市人民政府統籌為主，條塊有機結合的體制框架。

在黨中央、國務院的正確領導下，配合政府機構改革和職能轉變，教育部、財政部、國家計委等有關部門在各地的配合下對國務院部門（單位）所屬學校集中進行了三次大的調整，基本上解決了部門辦學體制問題，高教管理體制改革取得了歷史性的重大突破。這三次調整分別是：1998年7月，對原機械工業部等9個撤併部門所屬院校的調整；1999年上半年，對原兵器、航空、航天、船舶、核工業等五大軍工總公司所屬院校的調整；2000年上半年，對鐵道部等49個國務院部門（單位）所屬院校進行了調整，其中一部分劃歸教育部管理或與教育部的學校合併，大部分實行中央與地方共建、以地方管理為主。

農村義務教育管理體制改革的基本觀點，就是要把“農村教育農民辦”轉變為“義務教育政府辦”。不能再打著辦教育的旗號向人民亂收費了。在廣泛調查研究和充分試點的基礎上，2001年5月，國務院作出了《關於基礎教育改革與發展的決定》，並於6月召開了全國基礎教育工作會議，把各省、自治區、直轄市政府的一把手請到北京來，統一思想，對改革和完善農村義務教育管理體制進行了部署。這一改革的主要內容是：農村義務教育實行在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理、以縣為主的 管理體制。通過體制的調整與完善，實現兩個改變，也就是把主要向農民收費集資辦學改變為主要由政府財政出資辦學，將農村義務教育由以鄉鎮為主管理改變為以縣為主管理。只有把教師的管理權和教師工資的發放收到縣上來，才能把住教師進口關、質量關、編製關。對貧困地區、中西部地區教師工資實行專項轉移支付，一定要確保，中間不能剋扣，都要發到縣裡，把工資直接打到教師的銀行賬戶上，讓他們能按時領到工資。農村義務教育管理體制改革可以說是我國教育體制的一項意義重大的變革。

特殊教育是國民教育體系的重要組成部分。與普通教育的繁榮景象相比，我國特殊教育仍處於相對滯后的欠發展狀態。從管理體制看，多部門辦學的鬆散格局不利於資源的優化整合，也不利於發揮普教優勢。為此，必須在戰略規劃方面，強化政府行為，增強其宏觀調控能力；在戰略實施方面，突出教育部門的主管功能，集中整合、統一管理；在運作機制方面，在現有的“公辦”為主的特殊教育領域引入競爭、責任機制，發展和培育多元化的辦學模式。

目前我過學前教育管理體制處於起始階段，只有部分地區在嘗試這方面的試點。學前教育體制包括投入體制、辦學體制、管理體制等。當前加快學前教育發展，解決體制問題尤為重要，它是破解學前教育難題的關鍵。到目前為止，國內沒有人對我國學前教育發展過程中出現的體制模式進行綜合分析研究，為了弄清楚目前我國學前教育發展中有多少種體制模式，本文綜合研究，指出了我國存在幾體制模式，為當前各級地方政府大力發展學前教育提供選擇和參考。