政黨分贓制

由於政黨分贓制任人唯親，不問其是否勝任，其官員隨所屬政黨的勝敗而進退，因此造成用人不當，行政效率低下，政府浪費嚴重，官吏貪污舞弊，黨派傾軋，政爭激烈。每一次選舉后便發生一次人事大變更，使行政管理混亂，政治不穩定。這種弊端使美國公眾愈來愈不滿，迫切要求改革這種官吏制度。美國國會於1883年通過彭德爾頓法，實行功績制，政黨分贓制廢止。隨著經濟和社會的發展，政黨分贓制已陸續被各國否定。但其影響仍時有出現。

美國由於其獨特的社會歷史環境，從建國之始便建立起比較典型的資本主義的民主制度。資產階級的政黨政治在美國歷史上發育得也很早，而正是由於美國民主政治中兩黨制的出現，引發了美國十分嚴重的腐敗現象，並且一直沿襲了80多年，在美國歷史上留下了令人印象深刻的一頁。這就是美國乃至世界政治史上十分有名的“政黨分贓制”及其引發的腐敗潮。

1800年是美國的一個大選年。這次大選進行得十分激烈，最後民主共和黨人托馬斯·傑斐遜經眾議院投票，以一票多數當選美國第三任總統。而即將卸任的總統、聯邦黨人亞當斯為削弱對方勢力，在下台前把許多本黨人士緊急塞進了政府和法院。當時任命這些官員倉促而草率，在歷史上留下了“星夜受命人”的典故。1801年初，傑斐遜上台後，也毫不含糊地以其人之道還治其人之身。他立即按“政治上可接受性”的標準撤換了大批聯邦黨官員，代之以新執政黨的人士。

由此開啟“政黨分贓制”先河，使之在相當長時期內成為美國政治錄用的基本方式，其他西方國家歷史也曾有類似的情況。

首先，它大大降低了政府行政效率。由於黨派紛爭、輪流執政，政府官員和其他公務人員處於極不穩定的狀態，無法保證政策的穩定性和連續性。由於流動性很大，官員們無從積累經驗，行政能力普遍低下。

“政黨分贓制”另一個更為嚴重的弊端就是導致權力腐敗。在兩黨制“輪流坐莊”的政治格局下，執政黨一上台便儘力利用掌握的權力攫取資源，以鞏固自己的政治基礎。在“政黨分贓制”之下，不僅執政黨要謀一黨之私，各級官員個人的腐敗更是變本加厲。“政黨分贓制”下面政治錄用的標準基本上是單純政治性的，只看對象是否效忠本黨，特別是看他們在競選中是否做出過“貢獻”。因此，政治錄用實際上演化為相當直接的權錢交易，執政黨對大選中的支持者、贊助人投桃報李，論功賞爵；這些人做官之後，便以權謀私、中飽私囊。加之任期有限，官員行為趨於短期化，腐敗行為近乎掠奪。

兩黨政治下的“政黨分贓制”造成了美國歷史空前的腐敗。美國南北戰爭時期，運籌帷幄，指揮千軍萬馬與南方叛軍艱苦奮戰的林肯總統的身邊經常跟著一群“跑官要官”的“金主”。搞得這位偉大的總統不勝其煩、狼狽不堪，一次林肯總統忍無可忍指著辦公室外成群的求職政客憤憤地說:“分贓制對共和國的危險可以比叛亂還大。”美國的第十八任總統尤利塞斯·辛普森·格蘭特是南北戰爭中的“常勝將軍”。南北戰爭結束后，他以保衛聯邦的勝利者的身份當選了美國總統。但格蘭特在美國歷史上卻聲譽不佳，其重要原因就是格蘭特當政時期腐敗肆虐。當時的人們說：格蘭特政府把美國的稅務部門變成了本黨競選的“加油站”。

隨著時間的推移，美國的政黨政治以及“政黨分贓制”造成的腐敗逐步威脅到了美國整個政治制度，威脅到了整個國家，到了不得不改革的地步。1880年的大選中，也就是在“政黨分贓制”實行了80年後，參加總統競選的候選人詹姆斯·加菲爾德立志廢止“政黨分贓制”。加菲爾德的名言是：“政黨分贓制”下的政客就像攔路搶劫的強盜，只不過政客掏出的不是手槍而是求職書。其實，在這種骯髒的體制下，有時政客和強盜甚至連加菲爾德所說的這一點區別也沒有。加菲爾德如願以償地當上總統還沒幾天，還沒來得及廢除臭名昭著的“政黨分贓制”，便被一個懷恨在心的求職未遂者開槍刺殺。當時美國輿論認為是“政黨分贓制”謀殺了總統。

加菲爾德之死，拉開了歷史的帷幕。在此後不久，一種新型的近代官僚政治便登上了政治歷史的舞台。1883年，也就是“政黨分贓制”的殉難者加菲爾德總統遇刺兩年之後，美國國會通過了喬治·彭德爾頓參議員提出的“文官制度法”，史稱“彭德爾頓法案”。該法案規定：建立一個不受黨派控制的文官委員會負責對聯邦文官實行統一管理；對部分官職實行競爭性考試，擇優錄用；禁止文官(公務員)參加黨派活動或利用官職分配作為競選者的政治資本；規定實行文官職業保險和建立統一的文官體系。“彭德爾頓法案”奠定了西方官僚政治的法律基礎。在實行“彭德爾頓法案”，廢止“政黨分贓制”后，美國政治中的腐敗現象得到了逐步的扭轉。

從美國政治制度發展的歷史看，兩黨政治不僅不能有效地遏制腐敗，反而是引發腐敗的一個重要原因。美國政治制度中對腐敗進行遏制的機制主要不在政黨政治中間，而是主要通過行政體制中的權力分解與制約。也就是說，腐敗問題主要是通過政權與行政體系的內控機制的建立健全而逐步得到控制和解決的。總之，遏制腐敗與兩黨制、多黨制沒有什麼必然的聯繫。我們不能誤讀西方的民主政治，那樣做不僅學不到西方好的東西，搞不好會把壞東西搬了過來。