立法原則

立法活動非常需要講原則，因為立法活動作為國家政權活動中尤為重要的活動，不能沒有準繩以為遵循，不能沒有內在精神品格以為支撐。立法基本原則同立法指導思想一樣，對立法的功能或作用十分突出。立法遵循一定的原則，便有助於立法者採取有效的方式把一定的意志升為國家政權意志，使所立的法有效地實現立法者的目的。立法遵循一定的原則，便有助於立法者站在一定的思想理論高度來認識和把握立法，使立法能在經過選擇的思想理論指導下，沿著有利於執政者或立法者的方向發展。立法遵循一定的原則，便有助於立法者從大局上把握立法，集中地、突出地、強調地體現立法者的某些重要意志；有助於立法者協調立法活動自身的種種關係，統一立法的主旨和精神，使各種立法活動以及立法同它所調整的對象之間，有一種一以貫之的精神品格在發揮作用。

立法總是時代的反映，作為立法的內在精神品格的立法原則，總要隨著時嬗進而嬗進。每一大的歷史時代，甚至每一歷史時期的不同階級，都會有相應的立法原則。如西歐中世紀產生了神學世界觀作為立法指導思想，以及由這個思想的一些原理、觀點構成的立法基本原則。中世紀結束后，西方立法則以新的世界觀即法學世界觀作為立法指導思想，這個世界觀的一些原理、觀點也相應成為立法基本原則。整個立法和各種立法都有自己的原則。中國立法總的基本原則，可以從性質和內容的結合上區分為多種。其中，憲法原則、法治原則、民主原則、科學原則尤為重要。在堅持中國立法總的基一原則的前提下，中國各方面立法應注意堅持各自的具體原則。就國家或中央立法而論，應注意堅持：其一，最高立法原則。應注意國家立法在整個立法中居於最高地位，抓住與這一特點相適宜的重大事項立法，並使國家立法成為其他立法的根據。其二、統攬大局原則，全國人大及其常委會應站在中國整個立法的大局上規劃和從事立法。其三、模範立法原則。國家立法無論在哪方面，都應為其他立法確立榜樣。就地方立法而言，應注意堅持本地特色與國家大局相結合原則；自主立法與執行立法、補充立法與先行立法相結合原則。此外，不同主體的立法，應注意堅持與本主體的性質、地位和職權範圍相適應的立法原則，不同法的形式和不同部門法的立法應注意堅持與自身特點相適宜的立法原則。

1、憲法原則

憲法是萬法之法，是具有最高法律效力等級的法律，是綜合性地規定諸如國家性質、社會經濟和政治制度、國家政權的總任務、公民基本權利和義務、國家機構這些帶根本性、全局性的關係或事項的根本大法。其他所有法律、法規，都是直接或間接地以憲法作為立法依據或基礎，或是不得同憲法或憲法的基本原則相抵觸。離開了甚至背離了憲法的原則或精神，立法乃至整個法律制度和法律秩序就必然會紊亂。因此，各國立法都非常強調正確處理立法與憲法的關係，強調立法應當以憲法為根據或不得同憲法相抵觸。中國立法自然也如此。1982年憲法明確規定：“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”（第五條）又規定行政法規應當根據憲法和法律制定。（第八十九條）民族自治地方可以根據自治許可權制定自治條例和單行條例，而規定自治許可權的民族區域自治法是根據憲法制定的。部門規章和政府規章同樣不得同憲法相抵觸。

立法應當以憲法為根據或不得同憲法相抵觸，作為一項立法原則，可以稱其為立法的憲法原則。這一原則，本來可以列為立法的法治原則之中，作為法治原則這一基本原則中的一個方面的原則，或一個具體原則。各國立法遵循憲法原則或憲法基本原則，也就是從一個重要側面遵循法治原則。強調立法的法治原則，首先需要強調的，就是立法應當遵循憲法原則特別是憲法的基本原則。正因此，在闡述立法基本原則時，沒有專門闡明立法的憲法原則，而是在闡明法治原則時，包含憲法原則。在現代國家實行法治，不能不堅守憲法，不能不遵循憲法原則。立法法草案第三條本來也是將立法的憲法原則作為法治原則的組成部分的：“立法應當根據憲法，依照法定的許可權和程序，維護社會主義法制的統一和尊嚴。”但2000年3月所通過的立法法正式文本，並沒有明確確立立法的法治原則，而是將立法的法治原則分解開來，首先確立了作為法治原則組成部分的憲法基本原則。

立法應當遵循憲法原則，這是當今各國立法最基本的準則之一。那麼各國憲法基本原則的主要內容有哪些呢？這是問題的一個關鍵。憲法的基本原則是一國基本的國家制度和社會制度在憲法中的集中體現。各國國家制度和社會制度是有差異的，因而各國憲法的原則也不盡相同。但是必須指出，由於憲法主要是近代以來所發展起來的一種法律形式，而近代以來各國國家制度和社會制度儘管存在差異，卻都是近代以來的主流文明所產生和發展起來的國家制度和社會制度，因而它們是有文明的相通性的。這種文明的相通性或普適性體現到憲法中，就使各國憲法儘管呈現種種特色，卻同時也使各國憲法在基本原則方面具有共通語言。觀察近代以來各國憲法，其共通性的原則主要有這樣幾項：人民主權原則；權力制約原則；基本人權原則；法治原則。各國立法應當遵循憲法的基本原則，就是要以這些原則為指導，就是要體現這些原則。中國立法應當遵循憲法的基本原則，無疑也是要遵循這些原則的。研讀中國憲法，人們不難看到，這些原則在不少條文中得以體現或貫徹。

然而立法法所確立的立法應當遵循的憲法原則中，並沒有明確包含這些內容。從立法法的規定看，中國立法應當遵循的憲法原則，更主要的是政治原則。根據立法法的規定，中國立法所遵循的憲法基本原則，是指執政黨在社會主義初級階段的基本路線。按照這條基本路線，執政黨及其領導的國家，在現時期以及今後相當長的歷史時期內，也就是在社會主義初級階段，是以經濟建設為中心，以堅持“四項基本原則”和堅持改革開放為兩個基本點。立法應當遵循憲法的基本原則，按照權威人士的解釋，也就是應當以執政黨的這條基本路線指導立法。這條基本路線是歷史和現實的基本經驗的總結，是中國國情的反映和結論，因而為憲法所充分肯定，應當作為立法的基本原則。1993年八屆人大一次會議通過的憲法修正案，正式確立了這條基本路線，從而使其成為基本的國策。立法以這樣的憲法基本原則為原則，就使中國立法的憲法原則，成為世界上非常具有本國特色的一種憲法原則。這樣的特色，是各國立法所遵循的憲法原則在具體內容上具有差異性的一個表現。不過，如果立法法在確立中國立法的憲法基本原則時，能夠既體現各國憲法基本原則的共性，又具有自己的特色，當會使中國立法的憲法原則完美得多。就是說，在這方面，中國立法法尚待改進和完善，中國立法的憲法原則尚待進一步完備。

中國立法法以其深具特色的憲法基本原則，作為中國立法的首要基本原則，這一點已如上述。那麼遵循以“一個中心兩個基本點”為內容的憲法基本原則，意味著什麼呢？遵循這項原則意味著：其一，立法應當以經濟建設這個中心為大局。應當積極制定經濟方面的法律、法規，積極建設市場經濟法律體系。20多年來，立法實踐已經充分注意這一點，制定了相當數量的經濟法律、法規，市場經濟法律體系的宏觀框架亦已大體形成。其二，立法應當堅持四項基本原則。社會主義和人民民主專政是國家的根本制度，立法的社會主義方向和人民民主專政性質不能改變，立法應當維護和發展社會主義和人民民主專政的各項事業。中國共產黨的領導，是中國各項事業取得勝利的根本保證，因而立法需要堅持黨的領導。立法堅持黨的領導，主要應當堅持以黨的路線、方針和政策指導立法，而不是代替立法機關和其他立法主體的立法。馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，是各項事業的指針，也是立法的指針，在現時期特別是要注重以鄧小平有中國特色社會主義理論指導立法。其三，立法應當與改革開放相得益彰。這些年來，隨著改革開放的發展，各方面的社會生活發生重大而深刻的變化，產生大量的新的社會關係需要立法調整，由此推動立法獲得很大進展。另一方面，立法也應當積極確認改革開放的大政方針，使改革獲得法的依據從而名正言順地進行；將改革開放的成果和成功經驗確立和鞏固下來，使改革開放能夠穩定地、成功地、深入地進行下去；通過制定有關法律、法規，為改革開放所需要的安定的社會環境和社會秩序提供保障。

2、法治原則

經濟上實行市場化，政治上實行法治化，是現代社會不同於以往社會的顯著標志。而這兩化都需要有法治來推動來保障。因而現代社會更為顯著的標誌，就在於要求建設法治國家，實現國家生活的法治化和法治生活的現代化。像中國這樣的有著長久的人治傳統的國家，要實現現代化，更需要丟棄人治而實現法治。立法作為建設法治國家的前提和基礎，也因此需要實行法治化，需要堅持法治原則。這一原則的基本要求和主要內容突出地體現為：一切立法權的存在和行使都應當有法的根據，立法活動的絕大多數環節都依法運行，社會組織或成員以立法主體的身份進行活動，其行為應當以法為規範，行使法定職權，履行法定職責。在立法需要遵循的法的根據中，憲法是最高規格的根據。堅持立法的法治原則，就要有一套較為完善的立法制度，為立法權的存在和行使，為立法活動的進行，提供法的根據。特別要有關於立法許可權劃分、立法主體設置、立法運作程序、立法與政黨、與政府、與司法的關係和中央立法與地方立法的關係等方面的健全而具體的法律制度。這方面的制度一般在憲法和憲法性法律中加以規定。這是各國立法的法治原則的共性方面。

在中國，立法法正式確立了立法的法治原則，這就是：“立法應當依照法定的許可權和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴。”這一原則一方面反映了現今各國立法的法治原則的共性方面，另一方面又突出地反映了中國立法的法治原則所具有的國情特色。“立法應當依照法定許可權和程序”，是前一方面的體現；“從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴”，是后一方面的體現。

堅持法制統一原則，是單一制國家的立法區別與聯邦制國家的立法的一個重要特徵。中國是統一的單一制大國，立法應當堅持法制統一原則。從傳統的角度看，中國數千年的歷史上，除了間或存在過少數分裂割據的時期外，包括立法在內的整個法制是統一的，這在世界上差不多是所僅見的。這個傳統不能不影響至今。所以現今中國立法應當堅持法制統一原則，是有厚重的歷史淵源的。就政治體制而言，執政黨的統一領導，也需要立法堅持法制統一原則，只有堅持這一原則，執政黨及其領導下的國家政權的方針政策，才能通過統一的法律制度渠道得以實現。在經濟方面，由計劃經濟向市場經濟的轉換，建立統一的市場經濟體制，形成全國統一的、開放的、有序的市場環境，是需要以制度建置為基本內容的立法活動堅持國家法制統一原則的。還有，中國無論是經濟體制改革、政治體制改革，還是法治國家建設，所走的都是政府推進型道路，而政府推進的一個基本途徑，便是以統一的法制促進和保障這三方面事業獲取成功。最後，在立法上堅持法制統一原則，同立法和整個法制的本質是吻合的，當代中國立法和法制，從根本上說是為著保障和實現人民的統一意志和利益而存在和發揮作用的，實現絕大多數人民群眾的統一意志和根本利益，要求有統一的立法、統一的法制。

立法的法治原則所具有的共性和個性兩個方面，在中國立法中是緊密關聯的。一方面，立法要依照法定許可權和程序進行，就需要堅持法制統一原則，就需要有一套統一的關於立法許可權和程序的法律制度。為要使有關立法許可權和程序的法律制度得以統一，就需要由統一的機關和統一的法律來規定立法許可權和程序。立法法就詳細具體地規定了中國現今中央立法的許可權和程序，特別是立法法集中地列舉了只能由法律規定的十個方面的事項：國家主權方面的事項；各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；犯罪和刑罰；對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；對非國有財產的徵收；民事基本制度；基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；訴訟和仲裁製度；必須由全國人大及其常委會制定法律的其他事項。立法法的這一具體列舉，明確和統一了中央立法的專屬範圍。立法法也比較集中地規定了除特別行政區和台灣地區以外的各有關地方的立法許可權和立法程序架構。另一方面，立法要堅持法制統一原則，也需要依照法定的許可權和程序進行。在中國，法律只有最高國家權力機關全國人大及其常委會才能制定，行政法規、地方性法規、部門規章和政府規章都不得同法律相抵觸。各立法機關或立法主體都應當丟棄以往那種立法行為往往不規範的做法，而遵循相應的立法程序。

在中國，立法堅持法制統一原則，就要從國家的整體利益出發，就要充分考慮和維護人民的根本利益和長遠利益，就要拒絕只強調本部門、本地方利益的狹隘的部門保護主義和地方保護主義。還有，立法堅持法制統一原則，就要保持法律體系內部的和諧一致，不同層次或不同層級的法律、法規、規章之間應當保持在遵循憲法原則和精神的前提下的和諧一致，下位法不得同上位法相抵觸；各種部門法之間，也應當保持和諧，儘可能地相互配合、補充以求相得益彰；在整個法律體系中，要儘可能地防止出現矛盾，對已存在的矛盾，應當採取積極有效的對策予以消除。

3、民主原則

在現代國家和現代社會，立法應當堅持民主原則，是各國立法的共同之處，而絕不是一個新主題。國家生活和社會生活應當實現民主化，經過二百多年的歷史發展，不僅是人們久已普遍認同的常識，並且也作為制度的形式，在這個世界的越來越廣大的空間範圍內得以呈現，儘管民主作為一種國家制度在不同性質的國家和社會，事實上有很大的不同。然而在另一方面，各國立法遵循民主原則的理由、含義、內容和方式，又總是與本國的國情密切相聯，表現出與這種國情相關聯的特色。人們應當從現代民主原則的普遍性和本國民主原則的特色相結合的角度，把握中國立法的民主原則。

在中國，立法應當遵循民主原則，其主要理由在於：首先，這是實現人民主權所必需。中國是人民主權國家，人民是國家的主人、民主的主體，國家活動的根本任務之一就是確認和保障人民的民主權利特別是當家作主管理國家的權利。在立法中遵循民主原則，用立法的形式充分反映和保障人民的民主權利，讓人民群眾成為立法的真實的主人，正是實現人民當家作主管理國家的民主權利的重要體現。列寧說：“民主組織原則……，意味著使每一個群眾代表，每一個公民都能參加國家法律的討論，都能選舉自己的代表和執行國家的法律。”其次，這也是反映人民意志和客觀規律所必需。要使所立的法反映人民的意志和利益，就要使人民成為立法的主人。要使所立的法正確反映客觀規律，就要注意總結實踐經驗，因為法要符合客觀規律，需要通過社會實踐的中介來實現，而人民群眾正是實踐的主體，讓最有社會實踐經驗的人民群眾成為立法的主人、參與立法，便能有效地反映客觀規律。如果只由少數人閉門造法，這種法即使“很完備”，也難以體現人民的意志和客觀規律。再次，堅持立法的民主原則，也是對立法實行有效的監督和制約、防止濫用立法職權、個人獨斷或不盡立法職守所必需。可見，中國立法應當遵循民主原則，是現代立法的普遍規律和中國國情的雙重要求。

從現代民主原則的普遍性和本國民主原則的特色相結合的角度看，中國立法所應遵循的民主原則，其含義和內容應當包括三個要素：其一，立法主體是廣泛的，人民是立法的主人，立法權在根本上屬於人民，由人民行使。立法主體是多元化的，中央與地方、權力機關與政府機關應當有合理的立法許可權劃分體制和監督體制。其二，立法內容具有人民性，以維護人民的利益為宗旨，注意確認和保障人民的權利。而不是以政府的意志或少數人的意志為依歸。其三，立法活動過程和立法程序是民主的，在立法過程中注重貫徹群眾路線，使人民能夠通過必要的途徑，有效地參與立法，有效地在立法過程中表達自己的意願。

在中國，遵循立法的民主原則，也需要把民主原則的普遍性同中國國情吻合起來。首先需要從國情出發，健全較為完備的民主立法制度。在立法許可權劃分和立法權行使方面，既要注意保障全部立法權歸於人民，又要注意在初級階段由於人民的政治覺悟、文化水平、管理國家的能力和國家的經濟實力、交通條件等多方面的原因，尚不能由人民直接行使立法權，只能將立法權委託給人民代表或有關主體代為行使。其次，要根據國情，在觀念和制度的結合上堅持立法的民主原則。中國是封建專制的遺毒極深的國家，過去沒有民主傳統，缺乏公民權利意識。因而在立法中遵循民主原則，應當注意以立法的形式反對封建特權和專制，不允許任何個人、組織和國家機關侵犯人民的合法權益，特別要注意用立法肯定和保障人民當家作主的權利。第三，在立法過程和立法程序方面，應當注意使立法面向社會公眾，使公眾能有效參與和監督立法。立法所反映的意志和利益應當客觀，把各方面的矛盾、問題、意見都擺出來，多方徵求意見，集思廣益，在高度民主的基礎上儘可能把正確的意見集中起來，使立法真正代表最廣大人民的最大利益。第四，也要注意民主與集中相結合。在立法的本質、內容和目的上，所立的法要反映經過集中的人民共同意志，即立法不是反映人民的所有意志，而是反映經過選擇的有必要提升為國家意志的人民共同意志。在立法權方面，要由全國人大及其常委會行使國家立法權，其他法不得同憲法和法律相抵觸。在立法過程中，既要保障群眾能有效地參與立法，也要加強專門機關的現代化建設，充分發揮專門機關、專家和其他有關人員的作用。

4、科學原則

堅持立法的科學原則問題，也就是實現立法的科學化、現代化問題。現代立法應當是科學活動。立法遵循科學原則，有助於提升立法質量和產生良法，有益於尊重立法規律、克服立法中的主觀隨意性和盲目性，也有利於在立法中避免或減少錯誤和失誤，降低成本，提高立法效益。所以現代國家一般都重視遵循立法的科學原則。中國有著悠久的成文法傳統，積累了豐富的立法經驗。但這種經驗中的主要成分，是統治者運用立法的方式治國安邦維護家天下的經驗，其中堪稱科學立法的因素並不算突出。而且，在人治當道的情形下，即便有一些科學立法的經驗、理論和知識，也難以受到重視，更難以使其上升到制度層面而在立法實踐中得以貫徹。最近二十年來，關於立法的科學化問題，在有關立法學者的著述中已引為注意，但立法實踐中對立法的科學化問題，殊少有人看重。這種狀況不能不從負面嚴重影響到立法的質量，使大量的法律、法規難以成為良法，難以在生活中獲取好的實效。轉變這種狀況，提升立法質量，更多地產生良法和更多地減少惡法、笨法，從一個重要的側面推進中國法治現代化，亟待重視科學立法，亟待以制度的形式形成中國立法的科學原則。

立法遵循科學原則，首先需要實現立法觀念的科學化。要把立法當科學看待，以科學的立法觀念影響立法，消除似是而非貽誤立法的所謂新潮觀念和過時觀念。構造立法藍圖，做出立法決策，採取立法措施，應當自覺運用科學理論來指導。對立法實踐中出現的問題和經驗教訓，應當給予科學解答和理論總結。立法實踐主要是摸索的實踐、試驗的實踐而不是自覺的實踐，立法經常付出沉重代價、高額學費，這種狀況必須改變。第二，需要從制度上解決問題。要建立科學的立法許可權劃分、立法主體設置和立法運行體制。整個立法制度應當合乎社會和立法發展規律，合乎國情和民情，合適、合理、完善。立法主體應當由高素質的立法者和立法工作人員組成。第三，更具直接意義的，是要解決方法、策略和其他技術問題。從方法說，立法要堅持從實際出發和注重理論指導相結合，客觀條件和主觀條件相結合，原則性和靈活性相結合，穩定性、連續性和適時變動性相結合，總結借鑒和科學預見相結合，中國特色和國際大勢相結合。從策略說，要正確處理立法的超前、滯后和同步的關係；要按照客觀規律的要求來確定立法指標；要儘可能選擇最佳的立法形式、內容和最佳的法案起草者；要顧及全局並做到全面、系統，同時還要分清輕重緩急，合理安排各個項目的先後順序。從其他要求說，要注意各種法之間的縱向、橫向關係的協調一致，法的內部結構的協調一致；要注意立法的可行性，所立的法要能為人接受，寬嚴適度易於為人遵守；還要特別注意避免和消除立法中的混亂等弊病。

（一）堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導鄧小平理論特別是鄧小平民主法制思想，為建設和完善中國特色社會主義法律體系奠定了理論基礎，提供了指導原則。黨的十六大把“三個代表”重要思想同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論一道確定為必須長期堅持的指導思想，具有重大意義。立法只有以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，堅持從社會主義初級階段的基本國情出發，立足於總結改革開放和社會主義現代化建設的實踐經驗，同時在此基礎上借鑒人類政治文明有益成果，才能堅持正確的政治方向。在立法活動中貫徹“三個代表”重要思想，必須是全面的，同時又要明確法律制度的定位、定性，把握它的特點：1、法律制度並不直接解決生產力自身的問題，而是通過體現經濟體制改革的精神，體現黨的經濟政策，反映社會主義初級階段的基本經濟制度和基本分配製度的要求，調整社會經濟利益關係，為解放和發展生產力開闢道路、創造環境、提供保障。2、法律制度並不直接解決文化藝術創作自身的問題，而是通過體現馬克思主義的指導地位，體現“二為”方向、“雙百”方針，體現文化體制改革精神，體現黨的文化政策，為繁榮中國特色社會主義文化開闢道路、創造環境、提供保障。3、確定法律制度，必須以中國最廣大人民群眾的根本利益為基本原則，檢驗的標準是看人民群眾滿意不滿意、高興不高興、答應不答應。

（二）堅持黨的領導

憲法總綱第一條就開宗明義地規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”工人階級領導是通過它的先鋒隊中國共產黨實現的，這是歷史的結論、人民的選擇。實踐證明，要把中國的事情辦好，關鍵取決於中國共產黨，取決於黨的先進性和戰鬥力，取決於黨的領導水平和執政水平。中國共產黨執政就是領導和支持人民當家作主，並且通過憲法和法律的形式把黨的正確主張和人民共同意志統一起來，依法執政。列寧在《論糧食稅》一文中有一句著名的論斷：“無產階級專政就是無產階級對政治的領導。”在立法活動中堅持黨的領導，最根本、最重要的是堅持黨的政治領導、方針政策領導，自覺地把體現“三個代表”重要思想的黨的方針政策經過法定程序，同人民的意見結合起來、統一起來，轉化成為法律、法規，成為國家意志，作為全社會都必須一體遵循的社會活動準則，並最終依靠國家強制力保證它的實施。

（三）堅持全心全意為人民服務的宗旨

立法必須堅持全心全意為人民服務的宗旨，增強民主意識，把維護最廣大人民的根本利益（包括正確處理人民的全局利益與局部利益的關係，長遠利益與眼前利益的關係，國家、集體和個人的利益關係）作為根本原則，作為出發點和落腳點。立一個法，定一條規矩，都要把著眼點放在是不是有利於改革、發展、穩定，是不是有利於解放和發展社會生產力，歸根到底，是不是有利於最廣大人民的根本利益。一個法立得好不好，標準應該是這個，而不能是有關部門“權力均等，利益均沾”，從現實情況看，在立法活動中尤其需要自覺地防止“政府權力部門化，部門權力利益化，部門利益法制化”。立法為了人民，必須依靠人民，在立法活動中堅持群眾路線。在中國，人民群眾不應該只是法律、法規的被動接受者，而首先應該是立法的積極參與者；立法不是有關部門之間權力和利益的分配與再分配，而應該反映人民的共同意志和根本利益。法律、法規從實踐中來，就應該從群眾中來，只能是群眾實踐經驗的科學總結。因此，立法實行立法工作者、實際工作者、專家相結合，又始終注意聽取各種意見、特別注意傾聽基層群眾的意見，集思廣益，多謀善斷，才能搞好；少數人坐在屋子裡苦思冥想，或者在少數人的圈子裡打轉轉，是絕不會成功的。

（四）堅持服從並服務於發展這個第一要務

鄧小平同志強調：“發展才是硬道理。”江澤民同志在黨的十六大報告中進一步把發展作為執政興國的第一要務，並提出要緊緊抓住二十一世紀頭二十年這個可以大有作為的重要戰略機遇期，把全面建設小康社會確定為新世紀新階段的奮鬥目標。這是一個關係全局、長遠的戰略決策。按照馬克思主義所深刻揭示的經濟、政治、文化三者之間的辯證關係和人類社會發展的基本規律，實現社會主義現代化，必須堅持以經濟建設為中心，並正確處理物質文明建設、政治文明建設、精神文明建設的關係，實現三個“建設”互相協調、互相促進、全面推進。也可以說，實現社會主義現代化的過程本身就應該是包括經濟、政治、文化發展在內的社會全面進步的過程，就應該是社會主義物質文明、政治文明、精神文明全面發展的過程。牢牢地把握這一點，對於自覺地運用客觀規律，堅定地沿著正確的道路前進，加快社會主義現代化建設，是一個關係全局的重大問題。新世紀新階段的立法必須緊緊圍繞全面建設小康社會這個奮鬥目標，體現、推動、保障發展這個執政興國第一要務，為發展創造良好的法制環境、提供有力的法制保障。這是檢驗立法質量的一條重要標準。

（五）堅持以憲法為核心的社會主義法制統一

中國是一個集中統一的社會主義國家。沒有社會主義法制的統一，就不能依法維護國家的統一、政治的安定、社會的穩定。實行社會主義市場經濟體制，同樣需要強調社會主義法制的統一，否則就會妨礙社會主義市場經濟體制的建立和完善，妨礙統一的社會主義市場的形成和發展。隨著立法步伐的加快，法律、法規數量的增多，不同法律門類、不同性質法律規範、不同效力層次法律規範之間呈現出錯綜複雜的關係，尤其需要引起對法制統一的高度重視。維護法制統一，首先必須依據法定許可權、遵循法定程序立法，不得超越法定許可權、違反法定程序立法。法律、行政法規、地方性法規和自治條例、單行條例等都是國家統一的法律體系的組成部分，各部門、各地方、各方面都不能各搞各的所謂“法律體系”。在法律體系內部，必須堅持以憲法為核心和統帥，一切法律、法規都不得同憲法相抵觸，行政法規不得同憲法和法律相抵觸，地方性法規不得同憲法和法律、行政法規相抵觸，規章之間也不能相互矛盾。同時，要按照法定的許可權和程序，加強對法律、法規的解釋工作，加強法規、規章的備案審查工作。總之，一定要從制度上解決“依法打架”的問題。

總結二十四年來的立法實踐經驗，為了更好地堅持立法原則，提高立法質量，在立法活動中需要正確重點處理好若干關係，比如： （一）立法與改革的關係

法律、法規的特點是“定”，是在矛盾的焦點上划杠杠，一旦定下來，全社會都要一體遵守。改革的特點是“變”，是突破原有的體制和規則。用特點是“定”的法律、法規去適應特點是“變”的改革要求，難度是很大的。那麼，立法應該怎樣體現、適應改革的要求呢？有人提出，要大膽改革，就要敢於突破法律“框框”，甚至敢於突破憲法“框框”。這種看法是不正確的。如果這個人認為這個法要突破，那個人認為那個法要突破，誰想怎麼干就怎麼干，以憲法為核心的社會主義法制的尊嚴和權威就會蕩然無存。

（二）政府與市場的關係

實行市場經濟體制，並不意味著減少政府的責任和作用。這裡需要明確的問題是，正確處理政府與市場的關係，主要的方面是政府，關鍵在於轉變政府職能，力求做到：一不越位，決不要再把那些政府機關不該管、管不了、實際上也管不好的事情攬在手裡；二不缺位，該由政府機關管的事情就要把它管住、管好；三不錯位，政府機關不能既當“裁判員”，又當“運動員”；四不擾民，該由政府機關管的事情，只要能把它管住、管好，辦事手續越簡便、越透明越好，以方便基層、方便老百姓。而做到這一點，首先又要解放思想，更新觀念，卸下兩個思想認識上的包袱：一是，政府工作以經濟建設為中心，不等於把一切經濟活動都由政府機關包攬下來；二是，政府是人民的政府，不等於把老百姓的一切事情都由政府機關包攬下來。總的來看，從發展趨勢看，政府實施的是公共行政，政府是有限政府，而不是無限政府，它的權力、責任都是有限的，而不是無限的。只有“有限”，才有可能“高效”。這個思想認識問題不解決，不可能轉變政府職能。

（三）權力與權利的關係

轉變政府職能，在立法活動中，特別是制定行政法、經濟法，不可避免地會涉及行政權力同自然人、法人和其他組織的權利的關係。按照傳統法學概念，行政權力屬於“公權”。自然人、法人和其他組織的權利屬於“私權”。在權力與權利的關係問題上，原則上講，權利是本源，權力是由其派生的。憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬於人民。”行政權力是人民通過法定程序授予的。但是，行政機關一旦取得行政權力並對管理相對人（公民、法人或者其他組織）行使這種權力，它就居於“強者”地位。因此，正確處理權力與權利的關係，主要的方面應該是對權力加以規範、制約、監督。立法不僅是對行政機關的授權，而且是對行政機關的控權。依法行政的核心是規範行政權力。從這個意義上說，實行依法治國、依法行政，先要依法治“官”、依法治權，有權必有責，用權受監督，侵權要賠償，確保一切行政機關依照法定的許可權和程序正確行使權力，防止濫用權力。

（四）懲罰與引導的關係

法律規範是確定社會活動準則的。對那些嚴重損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民合法權益的違法行為，法律、法規當然應該規定懲罰手段、制裁措施，並且所規定的懲罰手段、制裁措施能夠罰當其過、制裁得力，真正達到懲罰的目的，維護法律、法規的權威，保證法律、法規的實施。同時，又要看到，法律規範除了對違法行為的懲罰、制裁功能外，它本身又具有重要的引導功能。規範是為人們設定的社會行為預期，本身首先就是引導。立法應該根據行為人不同的行為方式來確立能夠有效發揮法律規範引導功能的相應制度。在中國，法律、法規既然是體現人民共同意志、維護人民根本利益、保障人民當家作主的，它就應該並且能夠建立在為廣大人民群眾所自覺遵守、執行的基礎上，從而具有更明顯的引導功能。因此，在立法活動中，需要重視法律、法規對人們的引導，從制度上預防、制止違法行為的發生。即使對違法行為設定必要的懲罰手段、制裁措施，也要考慮懲罰手段、制裁措施的多樣化，根據違法行為的性質、後果的不同，設定相應的懲罰手段、制裁措施。這就要求從理論與實踐的結合上，積極研究探索社會主義市場經濟條件下預防、制止、制裁違法行為的新機制、新措施、新辦法。

（五）法治與德治的關係

黨的十六大明確地提出了“依法治國和以德治國相結合”的要求，這是總結古今中外治國經驗所得出的結論。法律和道德都是上層建築的重要組成部分，都是規範人們的社會行為的重要方式。但是，法律規範與道德規範的性質、功能是不一樣的。法律規範以其權威性和強制性規範人們的社會行為，其實施主要（不是唯一）靠他律；道德規範以其感召力和勸導力提高人們的思想認識和道德覺悟，其實施主要（不是唯一）靠自律。調整社會關係、解決社會問題，必須把法律規範與道德規範結合起來，使二者相輔相成、相互促進。有些道德規範（如誠實信用等）與有關法律規範（如民商法律規定的誠實信用原則等）是相互融通的。如果法律規範背離了人們普遍認同的道德標準、道德要求，就會失去民眾的誠服，在實踐中就難以行得通；如果一切都依靠道德，就難以有效地制止、制裁那些破壞社會秩序、侵犯公共利益和他人合法權益的行為，也難以促進社會主義精神文明建設，甚至會妨礙公共道德的形成。因此，立法必須重視法律規範的道德基礎。看一個法立得好不好，在實踐中能不能行得通，一條重要的標準就是看它是否體現了多數人認同的道德標準、道德要求。