緊急狀態

國家面臨嚴重危害威脅

人類社會一直面臨來自自然的或者人類自身引發的各種突發事件的威脅。任何國家和社會都可能因為內憂外患、天災人禍陷於危機狀態。現代社會更是一個高風險社會，而且各類突發事件還呈現涉及領域廣、影響大、危害性強等特點。我們所講的突發事件不僅包括傳統的自然災害和內亂，而且還包括各類事故災難、公共衛生事件、經濟危機等。根據突發事件的嚴重性和緊急程度，突發事件可以分為一般突發事件和特別嚴重的突發事件。對一般突發事件引起的危機情況，國家可以根據一般的法律進行控制，個人和單位也可以進行自救自助。但是當這種危機情況嚴重危害到較大範圍內社會生活正常進行甚至威脅國家安全時，就需要通過法律程序使整個國家或者某個區域進入一種臨時性的非常狀態，以便使國家可以依法採取特殊措施及時控制危害。這種非常狀態，在法律上稱之為緊急狀態。緊急狀態與普通應急情況的主要區別，在於危害和威脅的社會公共性、社會整體性和極端嚴重性。也可以說，緊急狀態面臨的是最高程度的社會危險和威脅。

從法治的角度，憲法和法律應當對可以導致緊急狀態的危險和威脅及其程度作出規定，對於不能預見或者難以確定其危險性和危險程度的情況，也應當規定有關國家機關的認定職責和許可權。國外早期立法一般認為戰爭和內亂是引起緊急狀態的主要原因，當代立法還將公共衛生災難、生態環境災難、事故災難、經濟危機、社會公共安全和自然災害納入可以導致緊急狀態的事件。根據我國的實際情況，可以造成極端社會危害性的事件主要可以概括為自然災害、公共衛生事件、事故災難、社會公共安全事件四大類，其他可能導致緊急狀態、但是還難以準確預見的突發公共事件，可以由最高國家權力機關和最高國家行政機關根據實際情況來確定。

國家機關行使緊急權力

由於國家本身和社會整體利益受到威脅和危害，國家必須享有為控制這種極端威脅和危害所必需的緊急權力，採取有效和合法的一切措施。緊急狀態下國家活動的主要特徵，是國家權力呈現向行政機關集中的趨勢，並主要由行政機關實行集中統一指揮和採取非常控制措施。如果客觀情況並不需要具有這種特徵的國家活動，採取一般法律措施就可以控制局面，那就不需要實行緊急狀態。

非常社會義務

緊急狀態下受到極端嚴重威脅和危害首先是國家和社會的整體利益，為了維護、保全國家和社會整體利益，社會成員將作出一些犧牲，法律賦予的一些權利將受到一定限制，個人的財產可能被徵用。從國外的情況看，實行緊急狀態、克服緊急狀態危機是要付出高昂代價的，這種代價不僅是物質的，還有人們的心理和精神的，不僅是財產的，還包括法律制度的（中止憲法、法律確定的一些制度等）。因此，實行緊急狀態的條件和期限都要受到嚴格的限制，絕對不允許將緊急狀態永久化，一旦實施緊急狀態的條件不再存在，必須依照法定程序及時宣布解除。

非常法律形態

實行緊急狀態的目的是通過對國家一些權力的調整、對社會成員一些權利義務的重新確定，以及時、有效地控制、消除威脅和危害。換句話說，就是要對一些重要法律問題做出新的安排，而且這種新的安排就是要賦予國家一種特別權力，可以對憲法和法律關於國家活動和個人權利的某些規定加以調整。從這個意義上，緊急狀態是一種法律狀態、是一種憲法性制度。作為一種法律制度，緊急狀態要回答的問題是，如何在緊急情況下使國家的活動有所遵循，不允許任何人和任何機構以克服危機為由脫離法律的規範、約束而為所欲為。在憲法意義上，任何國家活動，即使是為了克服嚴重社會危機的行為，都需要在法律授權範圍內開展活動，都有向人民說明其正當性的義務。

總之，實行緊急狀態對一國的政治、經濟和社會傷害都會很大，是不得已採取的斷然措施。因此，各國都把有效預防、及時應對各種突發事件、減少緊急狀態的發生，作為治國理政的重要目標。

我國現行憲法原來規定了三類非常法律狀態：戰爭、動員和戒嚴。

2004年3月14日，中華人民共和國第十屆全國人民代表大會二次會議通過的第四次憲法修正案，用緊急狀態取代了戒嚴，緊急狀態包括戒嚴但不限於戒嚴。這樣，憲法規定的非常法律狀態仍然保持三類，緊急狀態、戰爭、動員。戰爭和動員問題依據憲法和國防法、國防動員法等有關法律處理。至於戒嚴法，從我國的實際情況出發，還是繼續予以保留為宜，以專門用於處理髮生嚴重危及國家的統一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂。這就是說，制定我國的緊急狀態法，不再考慮如何處理《戒嚴法》涉及的特別嚴重的突發事件，只需要設計一個銜接條款，與《戒嚴法》銜接。

第一，緊急狀態的決定機關和許可權。緊急狀態的決定，是國家機關在緊急情況發生后是否進入非常法律狀態的重大決策。這一決策包括停止執行憲法、法律的某些規定，屬於最高國家機關的核心職權，必須由憲法作出規定。

根據憲法第六十七條和第八十九條的規定，有權決定緊急狀態的機關分別是全國人大常委會和國務院。其許可權劃分是：全國人大常委會有權決定全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態，國務院有權依照法律規定決定省、自治區、直轄市範圍內部分地區進入緊急狀態。此外，為了及時作出應急反應，對於全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態的決定，國務院依法還應該有提請全國人大常委會作出決定的請求權。許多國家憲法都賦予最高國家行政機關這類請求權。

徠第二，緊急狀態的宣布機關和許可權。宣布權是重要的程序權力，是緊急狀態決定生效的必要程序條件。它不僅適用於進入緊急狀態，還應當適用於緊急狀態的中止、延長和終止。對於防止緊急狀態決定權的濫用，具有重要作用。我國憲法對此作了規定。這次制定有關緊急狀態的法律還可以對此作出更為具體的規定。

根據憲法第八十條和第八十九條的規定，有權宣布進入緊急狀態的分別是國家主席和國務院。國家主席根據全國人大常委會的決定，宣布全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態；國務院決定並宣布省、自治區、直轄市範圍內部分地區進入緊急狀態。因此，對全國或者個別省、自治區、直轄市實施緊急狀態，其決定機關和宣布機關是不同的，決定機關是國家的權力機關，而宣布機關是國家主席；對省、自治區、直轄市範圍內部分地區實施緊急狀態，由國務院作出決定並宣布。

中英文對照：緊急狀態 emergency；state of emergency；emergency state；

1、《現代漢語詞典》對緊急狀態的定義是：非常緊急的形勢，一般指國家面臨戰爭的狀態。

2、《法學大詞典》則定義為：國家在全國範圍內或部分地區的安全和社會秩序受到嚴重威脅、破壞時(如戰爭、內亂以及嚴重自然災害等)宣告的危機狀態。

3、緊急狀態是指相當程度危險下一國國內的社會狀態，這是對緊急狀態的實質所作的定義，要進一步理解緊急狀態的內涵，還要再就定義中的“相當程度危險”做出解釋和界定。

4、緊急狀態是指一種已經發生或迫在眉睫的公共危機，持續一定時間並影響著整體社會秩序的運行及公民的現實生存安全，且是非常態的權力運行機制和法律體系所能解決的緊急局面。

5、緊急狀態是指突發性的現實危機或者預期可能發生的危機，在較大空間範圍或者較長時間內威脅到公民生命、健康、財產安全，影響國家政權機關正常行使權力，必須採取特殊的應急措施才能恢復正常秩序的特殊狀態。

6、“緊急狀態”是指對危及國家正常的憲法和法律秩序、危及國家的統一和安全，對人民的生命和財產安全構成嚴重威脅的、正在發生或迫在眉睫的緊急狀態採取的非常措施。

緊急狀態，各國立法上名稱不一，類似提 法有“緊急情況”、“非常狀態”、“戒嚴狀態”、“戰爭狀態”等，是指一起重大突發事件在一定範圍和時間內所形成的危機狀態，這種危機對社會秩序和公民生命安全構成極大威脅，國家必須採取特殊措施才能遏制威脅、恢復秩序。

緊急狀態涵蓋的範圍很廣，一般可分為兩類：一類是政治性緊急狀態，如騷亂、動亂、叛亂、恐怖襲擊等；

一類是社會性緊急狀態，如重大自然災害、重大技術事故、重大公共安全事件。

根據其實施範圍的大小，也可分為全國性緊急狀態和地方性緊急狀態。大到“9·11”事件后，美國全境進入緊急狀態。喬治亞發生“天鵝絨革命”，謝瓦爾德納澤宣布國家進入緊急狀態，並表示將採取措施恢復秩序。小到2002年拉脫維亞和俄羅斯因邊境糾紛，拉脫維亞政府在拉俄邊境一個檢查站實行緊急狀態。

中國憲法規定的非常法律狀態保持三類，緊急狀態、戰爭、動員。

現代意義上的緊急狀態法律源於一戰前後的德國和奧地利。憲法明確規定，國家元首在緊急狀態下享有採取應對措施的權力。此後，英國、美國、德國、法國、日本等發達國家，紛紛制定了緊急狀態制度或者類似的法律法規，從而使緊急狀態作為國家危機處理的一種重要方法在全球範圍內普及開來。

美國於1976年頒布《緊急狀態法》，規定全國緊急狀態的宣布程序、時間限制、政府財政支出及緊急狀態下的權力等。緊急狀態期間，總統可以頒布一些特殊法規，行使一些特別權力。但是一旦緊急狀態終止，這些法規將隨之失效。而且還規定，當國家受到外國威脅而宣布緊急狀態時，總統可以根據該法，對於與外國或外國人有利害關係的外匯管制，國際支付以及貨幣、證券和財產的轉讓或轉移行使特別權力。1990年8月，美國總統老布希發布12722號行政命令，宣布全國緊急狀態令，以對付“伊拉克的威脅”。“9·11”事件后，美國就緊急狀態應對預案和法規做了更具操作性、實戰性的修訂。

在英國，制定了一系列有關緊急狀態的專門法律，如1920年的《緊急狀態權力法》、1964年的《國內防禦法》等。

俄羅斯於2002年制定了《緊急狀態法》。在俄羅斯全境或個別地區實行緊急狀態，必須由聯邦總統發布命令，並立即將此情況向聯邦委員會和國家杜馬通報，並報送聯邦委員會批准。如果總統令未得到聯邦委員會的批准，則在其頒布72小時后自動失效。

印度、巴基斯坦、土耳其等國也在憲法中規定了緊急狀態制度，主要針對戰爭威脅及民族和地區衝突、政治騷亂、罷工、遊行示威、政變等，實行軍事管制、戒嚴等手段，規範調整緊急狀態。

日本雖然沒有專門的緊急狀態法，但卻分別制定了對付各種緊急狀態的法律，如《警察法》、《自衛隊法》、《災害對策基本法》，分別就國內騷亂、國外侵略以及重大自然災害發生時，國家應採取的緊急處理措施做了具體而明確的規定。還有許多國家在《戰爭法》、《國防法》、《戰爭動員令》等戰爭或軍事法規中規定了戰時緊急狀態制度。

在國家面對各種政治危機、自然災害等特殊時刻，國家進入緊急狀態，所制定的緊急狀態法或相關法規確實能夠發揮特殊作用，它又可以保證政府在緊急狀態發生時繼續對社會實施有效管理，調動一切可以調動的社會資源，應對政治危機和自然災害，又可以保障公民權益在危急時刻得到最大限度的保護。

在全球化情況下，許多社會危機都以頻率高發、領域多元、輻射迅速、損失巨大的複合性危機形式出現，提高一個國家的危機綜合處理能力才能從整體上高效有序地應對緊急狀態，很多國家為此專門建立了一個常設危機處理協調機構。

為了防止政府濫用緊急權力，有效保障公民的基本權利，許多國家的憲法和聯合國有關公約都規定，即使在緊急狀態時期，一些最基本的人權，如生命權、知情權、宗教信仰權等也不得被限制，更不得被剝奪。澳大利亞的相關危機法制規定了公民權利的救濟機制，公民權利受到侵害時，可以向有關部門尋求賠償。

2020年4月8日，在日本首相安倍晉三宣布該國7個地區進入緊急狀態的第二天，連鎖超市“CO-OP神戶”開始對兵庫縣和大阪府全部99家超市實施開門后30分鐘僅限老年人和殘障人士等入店的措施。目的是避免混亂，保證老年人等能買到商品。報道稱，該措施的對象為65歲以上的老年人、殘障人士、孕產婦及其看護人員，不要求出示證明等材料。

2020年5月29日消息，美聯社報道，明尼阿波利斯和聖保羅市自26日陷入大規模示威和騷亂后，美國明尼蘇達州州長蒂姆·沃爾茲28日簽署行政令，宣布全州進入緊急狀態，將出動州國民警衛隊維持秩序。

2021年7月7日，日本政府敲定了向東京都發布緊急事態宣言的方針。由於東京都疫情再次擴大，正在適用的“防止疫情蔓延等重點措施”11日到期后將再次進入緊急狀態。實施期限到8月22日。

2021年5月10日，美國總統拜登宣布美國進入國家緊急狀態，因當地最大燃油管道運營商遭到網路攻擊，被迫關閉美國東部沿海各州的關鍵燃油網路。

2021年7月6日，美國紐約州州長科莫宣布，紐約州因槍支暴力問題而進入緊急狀態。科莫表示，這項緊急狀態令是美國首個此類命令，將允許紐約州迅速向槍支暴力猖獗的地區分配資金和其他資源。