土地復墾條例

中華人民共和國國務院令

第592號

《土地復墾條例》已經2011年2月22日國務院第145次常務會議通過，現予公布，自公布之日起施行。

總　理 溫家寶

二○一一年三月五日

中華人民共和國國務院令

（第592號）

《土地復墾條例》已經2011年2月22日國務院第145次常務會議通過，現予公布，自公布之日起施行。

總　理 溫家寶二○一一年三月五日

土地復墾條例

第一章　總 則

第一條　為了落實十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，規範土地復墾活動，加強土地復墾管理，提高土地利用的社會效益、經濟效益和生態效益，根據《中華人民共和國土地管理法》，制定本條例。

第二條　本條例所稱土地復墾，是指對生產建設活動和自然災害損毀的土地，採取整治措施，使其達到可供利用狀態的活動。

第三條　生產建設活動損毀的土地，按照“誰損毀，誰復墾”的原則，由生產建設單位或者個人（以下稱土地復墾義務人）負責復墾。但是，由於歷史原因無法確定土地復墾義務人的生產建設活動損毀的土地（以下稱歷史遺留損毀土地），由縣級以上人民政府負責組織復墾。

自然災害損毀的土地，由縣級以上人民政府負責組織復墾。

第四條　生產建設活動應當節約集約利用土地，不佔或者少佔耕地；對依法佔用的土地應當採取有效措施，減少土地損毀面積，降低土地損毀程度。

土地復墾應當堅持科學規劃、因地制宜、綜合治理、經濟可行、合理利用的原則。復墾的土地應當優先用於農業。

第五條　國務院國土資源主管部門負責全國土地復墾的監督管理工作。縣級以上地方人民政府國土資源主管部門負責本行政區域土地復墾的監督管理工作。

縣級以上人民政府其他有關部門依照本條例的規定和各自的職責做好土地復墾有關工作。

第六條　編製土地復墾方案、實施土地復墾工程、進行土地復墾驗收等活動，應當遵守土地復墾國家標準；沒有國家標準的，應當遵守土地復墾行業標準。

制定土地復墾國家標準和行業標準，應當根據土地損毀的類型、程度、自然地理條件和復墾的可行性等因素，分類確定不同類型損毀土地的復墾方式、目標和要求等。

第七條　縣級以上地方人民政府國土資源主管部門應當建立土地復墾監測制度，及時掌握本行政區域土地資源損毀和土地復墾效果等情況。

國務院國土資源主管部門和省、自治區、直轄市人民政府國土資源主管部門應當建立健全土地復墾信息管理系統，收集、匯總和發布土地復墾數據信息。

第八條　縣級以上人民政府國土資源主管部門應當依據職責加強對土地復墾情況的監督檢查。被檢查的單位或者個人應當如實反映情況，提供必要的資料。

任何單位和個人不得擾亂、阻撓土地復墾工作，破壞土地復墾工程、設施和設備。

第九條　國家鼓勵和支持土地復墾科學研究和技術創新，推廣先進的土地復墾技術。

對在土地復墾工作中作出突出貢獻的單位和個人，由縣級以上人民政府給予表彰。

第二章　生產建設活動損毀土地的復墾

第十條　下列損毀土地由土地復墾義務人負責復墾：

（一）露天採礦、燒制磚瓦、挖沙取土等地表挖掘所損毀的土地；

（二）地下採礦等造成地表塌陷的土地；

（三）堆放採礦剝離物、廢石、礦渣、粉煤灰等固體廢棄物壓占的土地；

（四）能源、交通、水利等基礎設施建設和其他生產建設活動臨時佔用所損毀的土地。

第十一條　土地復墾義務人應當按照土地復墾標準和國務院國土資源主管部門的規定編製土地復墾方案。

第十二條　土地復墾方案應當包括下列內容：

（一）項目概況和項目區土地利用狀況；

（二）損毀土地的分析預測和土地復墾的可行性評價；

（三）土地復墾的目標任務；

（四）土地復墾應當達到的質量要求和採取的措施；

（五）土地復墾工程和投資估（概）算；

（六）土地復墾費用的安排；

（七）土地復墾工作計劃與進度安排；

（八）國務院國土資源主管部門規定的其他內容。

第十三條　土地復墾義務人應當在辦理建設用地申請或者採礦權申請手續時，隨有關報批材料報送土地復墾方案。

土地復墾義務人未編製土地復墾方案或者土地復墾方案不符合要求的，有批准權的人民政府不得批准建設用地，有批准權的國土資源主管部門不得頒發採礦許可證。

本條例施行前已經辦理建設用地手續或者領取採礦許可證，本條例施行後繼續從事生產建設活動造成土地損毀的，土地復墾義務人應當按照國務院國土資源主管部門的規定補充編製土地復墾方案。

第十四條　土地復墾義務人應當按照土地復墾方案開展土地復墾工作。礦山企業還應當對土地損毀情況進行動態監測和評價。

生產建設周期長、需要分階段實施復墾的，土地復墾義務人應當對土地復墾工作與生產建設活動統一規劃、統籌實施，根據生產建設進度確定各階段土地復墾的目標任務、工程規劃設計、費用安排、工程實施進度和完成期限等。

第十五條　土地復墾義務人應當將土地復墾費用列入生產成本或者建設項目總投資。

第十六條　土地復墾義務人應當建立土地復墾質量控制制度，遵守土地復墾標準和環境保護標準，保護土壤質量與生態環境，避免污染土壤和地下水。

土地復墾義務人應當首先對擬損毀的耕地、林地、牧草地進行表土剝離，剝離的表土用於被損毀土地的復墾。

禁止將重金屬污染物或者其他有毒有害物質用作回填或者充填材料。受重金屬污染物或者其他有毒有害物質污染的土地復墾后，達不到國家有關標準的，不得用於種植食用農作物。

第十七條　土地復墾義務人應當於每年12月31日前向縣級以上地方人民政府國土資源主管部門報告當年的土地損毀情況、土地復墾費用使用情況以及土地復墾工程實施情況。

縣級以上地方人民政府國土資源主管部門應當加強對土地復墾義務人使用土地復墾費用和實施土地復墾工程的監督。

第十八條　土地復墾義務人不復墾，或者復墾驗收中經整改仍不合格的，應當繳納土地復墾費，由有關國土資源主管部門代為組織復墾。

確定土地復墾費的數額，應當綜合考慮損毀前的土地類型、實際損毀面積、損毀程度、復墾標準、復墾用途和完成復墾任務所需的工程量等因素。土地復墾費的具體徵收使用管理辦法，由國務院財政、價格主管部門商國務院有關部門制定。

土地復墾義務人繳納的土地復墾費專項用於土地復墾。任何單位和個人不得截留、擠占、挪用。

第十九條　土地復墾義務人對在生產建設活動中損毀的由其他單位或者個人使用的國有土地或者農民集體所有的土地，除負責復墾外，還應當向遭受損失的單位或者個人支付損失補償費。

損失補償費由土地復墾義務人與遭受損失的單位或者個人按照造成的實際損失協商確定；協商不成的，可以向土地所在地人民政府國土資源主管部門申請調解或者依法向人民法院提起民事訴訟。

第二十條　土地復墾義務人不依法履行土地復墾義務的，在申請新的建設用地時，有批准權的人民政府不得批准；在申請新的採礦許可證或者申請採礦許可證延續、變更、註銷時，有批准權的國土資源主管部門不得批准。

第三章　歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的復墾

第二十一條　縣級以上人民政府國土資源主管部門應當對歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地進行調查評價。

第二十二條　縣級以上人民政府國土資源主管部門應當在調查評價的基礎上，根據土地利用總體規劃編製土地復墾專項規劃，確定復墾的重點區域以及復墾的目標任務和要求，報本級人民政府批准后組織實施。

第二十三條　對歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地，縣級以上人民政府應當投入資金進行復墾，或者按照“誰投資，誰受益”的原則，吸引社會投資進行復墾。土地權利人明確的，可以採取扶持、優惠措施，鼓勵土地權利人自行復墾。

第二十四條　國家對歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的復墾按項目實施管理。

縣級以上人民政府國土資源主管部門應當根據土地復墾專項規劃和年度土地復墾資金安排情況確定年度復墾項目。

第二十五條　政府投資進行復墾的，負責組織實施土地復墾項目的國土資源主管部門應當組織編製土地復墾項目設計書，明確復墾項目的位置、面積、目標任務、工程規劃設計、實施進度及完成期限等。

土地權利人自行復墾或者社會投資進行復墾的，土地權利人或者投資單位、個人應當組織編製土地復墾項目設計書，並報負責組織實施土地復墾項目的國土資源主管部門審查同意后實施。

第二十六條　政府投資進行復墾的，有關國土資源主管部門應當依照招標投標法律法規的規定，通過公開招標的方式確定土地復墾項目的施工單位。

土地權利人自行復墾或者社會投資進行復墾的，土地復墾項目的施工單位由土地權利人或者投資單位、個人依法自行確定。

第二十七條　土地復墾項目的施工單位應當按照土地復墾項目設計書進行復墾。

負責組織實施土地復墾項目的國土資源主管部門應當健全項目管理制度，加強項目實施中的指導、管理和監督。

第四章　土地復墾驗收

第二十八條　土地復墾義務人按照土地復墾方案的要求完成土地復墾任務后，應當按照國務院國土資源主管部門的規定向所在地縣級以上地方人民政府國土資源主管部門申請驗收，接到申請的國土資源主管部門應當會同同級農業、林業、環境保護等有關部門進行驗收。

進行土地復墾驗收，應當邀請有關專家進行現場踏勘，查驗復墾后的土地是否符合土地復墾標準以及土地復墾方案的要求，核實復墾后的土地類型、面積和質量等情況，並將初步驗收結果公告，聽取相關權利人的意見。相關權利人對土地復墾完成情況提出異議的，國土資源主管部門應當會同有關部門進一步核查，並將核查情況向相關權利人反饋；情況屬實的，應當向土地復墾義務人提出整改意見。

第二十九條　負責組織驗收的國土資源主管部門應當會同有關部門在接到土地復墾驗收申請之日起60個工作日內完成驗收，經驗收合格的，向土地復墾義務人出具驗收合格確認書；經驗收不合格的，向土地復墾義務人出具書面整改意見，列明需要整改的事項，由土地復墾義務人整改完成後重新申請驗收。

第三十條　政府投資的土地復墾項目竣工后，負責組織實施土地復墾項目的國土資源主管部門應當依照本條例第二十八條第二款的規定進行初步驗收。初步驗收完成後，負責組織實施土地復墾項目的國土資源主管部門應當按照國務院國土資源主管部門的規定向上級人民政府國土資源主管部門申請最終驗收。上級人民政府國土資源主管部門應當會同有關部門及時組織驗收。

土地權利人自行復墾或者社會投資進行復墾的土地復墾項目竣工后，由負責組織實施土地復墾項目的國土資源主管部門會同有關部門進行驗收。

第三十一條　復墾為農用地的，負責組織驗收的國土資源主管部門應當會同有關部門在驗收合格后的5年內對土地復墾效果進行跟蹤評價，並提出改善土地質量的建議和措施。

第五章　土地復墾激勵措施

第三十二條　土地復墾義務人在規定的期限內將生產建設活動損毀的耕地、林地、牧草地等農用地復墾恢復原狀的，依照國家有關稅收法律法規的規定退還已經繳納的耕地佔用稅。

第三十三條　社會投資復墾的歷史遺留損毀土地或者自然災害損毀土地，屬於無使用權人的國有土地的，經縣級以上人民政府依法批准，可以確定給投資單位或者個人長期從事種植業、林業、畜牧業或者漁業生產。

社會投資復墾的歷史遺留損毀土地或者自然災害損毀土地，屬於農民集體所有土地或者有使用權人的國有土地的，有關國土資源主管部門應當組織投資單位或者個人與土地權利人簽訂土地復墾協議，明確復墾的目標任務以及復墾后的土地使用和收益分配。

第三十四條　歷史遺留損毀和自然災害損毀的國有土地的使用權人，以及歷史遺留損毀和自然災害損毀的農民集體所有土地的所有權人、使用權人，自行將損毀土地復墾為耕地的，由縣級以上地方人民政府給予補貼。

第三十五條　縣級以上地方人民政府將歷史遺留損毀和自然災害損毀的建設用地復墾為耕地的，按照國家有關規定可以作為本省、自治區、直轄市內進行非農建設佔用耕地時的補充耕地指標。

第六章　法律責任

第三十六條　負有土地復墾監督管理職責的部門及其工作人員有下列行為之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；直接負責的主管人員和其他直接責任人員構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）違反本條例規定批准建設用地或者批准採礦許可證及採礦許可證的延續、變更、註銷的；

（徠二）截留、擠占、挪用土地復墾費的；

（三）在土地復墾驗收中弄虛作假的；

（四）不依法履行監督管理職責或者對發現的違反本條例的行為不依法查處的；

（五）在審查土地復墾方案、實施土地復墾項目、組織土地復墾驗收以及實施監督檢查過程中，索取、收受他人財物或者謀取其他利益的；

（六）其他徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守行為。

第三十七條　本條例施行前已經辦理建設用地手續或者領取採礦許可證，本條例施行後繼續從事生產建設活動造成土地損毀的土地復墾義務人未按照規定補充編製土地復墾方案的，由縣級以上地方人民政府國土資源主管部門責令限期改正；逾期不改正的，處10萬元以上20萬元以下的罰款。

第三十八條　土地復墾義務人未按照規定將土地復墾費用列入生產成本或者建設項目總投資的，由縣級以上地方人民政府國土資源主管部門責令限期改正；逾期不改正的，處10萬元以上50萬元以下的罰款。

第三十九條　土地復墾義務人未按照規定對擬損毀的耕地、林地、牧草地進行表土剝離，由縣級以上地方人民政府國土資源主管部門責令限期改正；逾期不改正的，按照應當進行表土剝離的土地面積處每公頃1萬元的罰款。

第四十條　土地復墾義務人將重金屬污染物或者其他有毒有害物質用作回填或者充填材料的，由縣級以上地方人民政府環境保護主管部門責令停止違法行為，限期採取治理措施，消除污染，處10萬元以上50萬元以下的罰款；逾期不採取治理措施的，環境保護主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔。

第四十一條　土地復墾義務人未按照規定報告土地損毀情況、土地復墾費用使用情況或者土地復墾工程實施情況的，由縣級以上地方人民政府國土資源主管部門責令限期改正；逾期不改正的，處2萬元以上5萬元以下的罰款。

第四十二條　土地復墾義務人依照本條例規定應當繳納土地復墾費而不繳納的，由縣級以上地方人民政府國土資源主管部門責令限期繳納；逾期不繳納的，處應繳納土地復墾費1倍以上2倍以下的罰款，土地復墾義務人為礦山企業的，由頒發採礦許可證的機關吊銷採礦許可證。

第四十三條　土地復墾義務人拒絕、阻礙國土資源主管部門監督檢查，或者在接受監督檢查時弄虛作假的，由國土資源主管部門責令改正，處2萬元以上5萬元以下的罰款；有關責任人員構成違反治安管理行為的，由公安機關依法予以治安管理處罰；有關責任人員構成犯罪的，依法追究刑事責任。

破壞土地復墾工程、設施和設備，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法予以治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第七章　附 則

第四十四條　本條例自公布之日起施行。1988年11月8日國務院發布的《土地復墾規定》同時廢止。

2011年3月5日，國務院總理溫家寶簽署國務院令公布《土地復墾條例》（以下簡稱條例），該條例自公布之日施行。日前，國務院法制辦公室負責人就條例的有關問題回答了記者的提問。

問：為什麼要制定該條例？

答：為了加強土地復墾工作，1988年國務院制定了《土地復墾規定》。這個條例的制定，對促進土地復墾工作發揮了重要作用。但是，隨著我國經濟的快速發展，生產建設活動的強度、廣度越來越大，實踐中出現了損毀土地“舊賬未還清，新賬又增加”的情況，需要通過全面修訂《土地復墾規定》加以解決：

一是每年生產建設活動新損毀的土地不斷增加，需要進一步強化土地復墾義務人的復墾責任，加強和落實監管措施，建立有效的監管制約機制、資金保障機制和嚴格的責任追究機制，努力做到“新賬不欠”。

二是大量的歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地尚未能及時得到復墾，需要明確其復墾主體、資金渠道，規範其復墾管理等，努力爭取“舊賬快還”。

三是土地復墾需要巨大的資金投入，需要進一步完善土地復墾激勵措施，在鼓勵土地復墾義務人積極主動復墾的同時，採取相應鼓勵措施吸引地方政府、社會各方積極參與歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的復墾，力爭實現土地復墾全社會參與。

問：條例對土地復墾的責任主體是如何界定的？

答：開展土地復墾工作，首先要搞清楚該誰承擔復墾責任，解決“誰來複墾”的問題。條例結合損毀土地的成因，對土地復墾的責任主體作了明確界定：

一是規定生產建設活動損毀的土地，按照“誰損毀，誰復墾”的原則，由生產建設單位或者個人（以下稱土地復墾義務人）負責復墾。具體包括：（一）露天採礦、燒制磚瓦、挖沙取土等地表挖掘所損毀的土地；（二）地下採礦等造成地表塌陷的土地；（三）堆放採礦剝離物、廢石、礦渣、粉煤灰等固體廢棄物壓占的土地；（四）能源、交通、水利等基礎設施建設和其他生產建設活動臨時佔用所損毀的土地。

二是規定由於歷史原因無法確定土地復墾義務人的生產建設活動損毀的土地（即歷史遺留損毀土地），以及自然災害損毀土地，由縣級以上人民政府負責組織復墾。這一規定主要是為了解決歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地復墾責任主體缺失的問題。

問：為了敦促土地復墾義務人自覺履行土地復墾義務，條例規定了哪些制度措施？

答：土地復墾義務人是否自覺履行復墾義務，是做到“新賬不欠”的關鍵。為了做到這一點，條例作了如下規定：

一是建立土地復墾方案的編製與審查制度。條例要求土地復墾義務人按照規定編製土地復墾方案；未編製或者編製不符合要求的，有關政府不得批准建設用地，有關國土資源主管部門不得批准採礦許可證。對於在本條例施行前雖然已經批完用地和採礦許可證，但本條例施行後繼續損毀土地的，要補充編製土地復墾方案。土地復墾方案編製與審查制度，是推動土地復墾工作的一個重要抓手。不僅可以讓土地復墾義務人認識到土地復墾的重要性，更是給土地復墾義務人如何進行復墾指明了方向。

二是加強對土地復墾實施環節的監督管理。條例要求土地復墾義務人按照土地復墾方案開展土地復墾工作；生產建設周期長、需要分階段實施復墾的，土地復墾義務人應當將土地復墾工作與生產建設活動統一規劃、統籌實施。同時，規定土地復墾義務人要定期報告有關土地復墾情況，國土資源主管部門要加強監督。

三是建立土地復墾資金保障機制。有沒有資金，是土地復墾工作能不能真正落實的基礎、保障。從實踐中看，大量損毀土地沒有得到復墾最重要的原因就是資金沒有落實，以至於最後土地復墾義務人逃避責任，把包袱甩給了國家。因此，為了防止和杜絕此種情況的出現，條例要求土地復墾義務人將土地復墾費用列入生產成本或者建設項目總投資；土地復墾義務人不復墾或者復墾驗收中經整改仍不合格的，要繳納土地復墾費，由有關國土資源主管部門代為組織復墾。

四是完善土地復墾驗收的程序和要求。驗收環節是復墾的關鍵環節。土地有沒有復墾好，合不合格，全靠驗收來把關。為此，條例要求土地復墾義務人完成土地復墾任務后，應當按照規定向所在地縣級以上地方人民政府國土資源主管部門申請驗收，並明確了驗收程序、驗收內容和驗收結果。其中，為了防止復墾驗收中弄虛作假，條例還特別建立了多部門共同驗收、專家參與、初步驗收結果公開聽取意見等制度，加大對驗收環節的規範和監督力度。

五是強化對土地復墾義務人不依法履行土地復墾義務的制約手段。條例規定土地復墾義務人不依法履行復墾義務的，有關政府和國土資源主管部門不得批准新的建設用地、採礦許可證，也不得批准採礦許可證的延續、變更和註銷。這項制度也是一個重要的抓手，對於需要持續進行生產建設活動的土地復墾義務人來說，這項制度的約束力將非常有效。

上述五項制度作為一個整體，明確了生產建設活動損毀土地復墾各個環節的要求，形成了比較有約束力的監管措施鏈條，將有力地促進土地復墾義務人自覺履行土地復墾義務。

問：為了加強歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的復墾，條例作了哪些規定？

答：大量歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的復墾是土地復墾工作的難點。為了做到“舊賬快還”，條例作了如下規定：

一是要求編製土地復墾專項規劃。條例規定，縣級以上人民政府國土資源主管部門要對歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地進行調查評價，並在此基礎上編製土地復墾專項規劃，確定復墾的重點區域、目標任務和要求。

二是明確投資渠道。條例規定，對歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地，政府應當投入資金進行復墾，或者按照“誰投資，誰受益”的原則，吸引社會投資進行復墾。對於土地權利人自行復墾的，給予相應的扶持、優惠措施。

三是規範土地復墾項目的管理方式和要求。條例規定，國家對歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的復墾按項目實施管理，同時對項目管理的各個環節，包括項目的確定、項目設計書的編製、施工單位的確定、項目的實施和驗收等作了明確規定。

問：為了調動土地復墾義務人、地方政府和社會各方復墾的積極性，條例規定了哪些激勵措施？

答：土地復墾激勵機制是促進土地復墾工作的重要手段。為了調動全社會參與土地復墾的積極性，條例作了如下規定：

一是明確對土地復墾義務人積極主動復墾的稅收激勵措施。條例規定，土地復墾義務人在規定的期限內將生產建設活動損毀的耕地、林地、牧草地等農用地復墾恢復原狀的，依照國家有關稅收法律法規的規定退還已經繳納的耕地佔用稅。

二是完善對社會投資者參與復墾的激勵措施。條例規定，社會投資復墾的歷史遺留損毀土地或者自然災害損毀土地，屬於無使用權人的國有土地的，經縣級以上人民政府依法批准，可以確定給投資單位或者個人長期從事種植業、林業、畜牧業或者漁業生產。

三是規定對土地權利人自行復墾的激勵措施。條例規定，土地權利人自行將歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地復墾為耕地的，由縣級以上地方人民政府給予補貼。

四是明確對地方政府復墾的激勵措施。條例規定，縣級以上地方人民政府將歷史遺留損毀和自然災害損毀的建設用地復墾為耕地的，按照國家有關規定可以作為本省、自治區、直轄市內進行非農建設佔用耕地時的補充耕地指標。

問：條例對土地復墾中出現的違法行為規定了哪些法律責任？

答：為了使條例規定的各項制度措施落到實處，切實懲處違法行為，需要嚴格監管部門和土地復墾義務人的法律責任。為此，條例作了如下規定：

一是針對監管部門及其工作人員在復墾工作中可能出現的各種徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守的行為，包括違法許可，截留、擠占、挪用土地復墾費，在驗收中弄虛作假，不依法履行監管職責或者不依法查處違法行為，謀取不正當利益等等，規定了依法處分、追究刑事責任等相應的法律責任。

二是針對土地復墾義務人在復墾活動中可能出現的各種違法行為，包括未按照規定補充編製土地復墾方案、安排土地復墾費用、進行表土剝離、報告有關情況、繳納土地復墾費，將重金屬污染物或者其他有毒有害物質用作回填或者充填材料，拒絕、阻礙監督檢查或者弄虛作假等等，規定了責令限期改正、責令停止違法行為、限期治理、罰款、吊銷採礦許可證等相應的法律責任。