熊文釗

著作：《行政法通論》（人事），《股份制企業通行規範》（建材），《行政處罰原理》（人事），《期貨交易原理與實務》（建材），《中國行政區劃通覽》（城市），《關稅收貿易總協定基本知識》（經濟），《稅務行政法》（人事），《訴訟法通論》（經濟），《市場經濟契約指南--新經濟名詞原理與實務》（城市），《國家公務員條例讀本》（中政大）等。

論文：《行政公署的性質及法律地位》、《行政法人論》、《論經濟法學理論基礎》、《行政法學理論基礎》、《論行政法的基本原則》、《憲法是什麼？》、《論憲法的起源》、《法人、公法人、行政法人》、《事業單位機構改革的若干思考》、《論民族法的性質》等。

在2008年3月召開的“兩會”上，國務院機構改革方案出台，引起舉國關注。作為近年來“大部門制”改革的敏銳倡導者，中央民族大學法學院行政法學教授熊文釗，再次成為媒體關注的焦點。

2007年6月，新華社《望》新聞周刊曾舉辦“警惕部門利益膨脹”專家座談會，熊文釗提交的論文《國家政策部門化的弊端》在《望》周刊全文發表，引起了溫家寶總理的重視，有過專門批示。此後他關於國家行政機構改革的文章屢見報端，多次提到“大部門制”，後來被許多媒體稱為“大部門制”的倡導者之一。

去年10月，黨的十七大提出“大部門制”改革，熊教授的許多好友都猜測他事先聽到了什麼“風聲”，才會有這方面的系列文章發表。熊教授笑著說，自己僅僅是一名普通的大學教授，哪裡能聽到什麼“風聲”？其實早在2006年他就在文章中多次提及“大部門制”，而關於這方面的研究則更早，2001年，日本小泉內閣開始“大部門制”的改革，當時他就在密切關注。上世紀七八十年代英、法等國的“大部門制”改革，他也一直留意。這回機緣巧合，只能說，作為20多年傾心於研究行政法學的專家，他對國家行政體制改革的敏銳感覺，的確是超乎常人的。

對於今年兩會出台的“大部門制”改革方案，熊文釗作出了積極評價。他說，去年10月黨的十七大正式提出“大部門制”改革，在今年3月的“兩會”上國務院就拿出了具體改革方案，說明黨中央、國務院的決心很大，雷厲風行，他非常欽佩。但同時認為今年的改革方案還只是一個階段性方案，與十七大報告要求的“職能有機統一”的“大部門體制”尚有距離，只是“大部門制”改革邁出的第一步。這一改革還會不斷深化推進，最終實現“整合行政職能和管理要素、遏制部門利益膨脹、理順國家行政議事協調機制”的目標。

從小喜歡“填表格”

與熊文釗教授接觸多了，發現他是一個非常風趣、頭腦極為敏銳的人。這與他早年的音樂修養有關。他1962年生於湖北黃岡，自幼喜歡音樂，在黃岡中學就讀期間上的是文藝班，1974年進入湖北省黃梅戲劇院樂團，演奏薩克斯和黑管，轉眼就是七年。朋友們開玩笑這樣評價熊文釗，說他是法律界音樂玩得最好的人，又是音樂界最懂法律的人。1977年恢復高考，已經拿了幾年工資工作穩定的熊文釗，決定棄藝從學，參加高考，並且報考法律專業。熊文釗說：“這與我的童年經歷有關，我從小就對政治有一種敏感。”

上小學的時候，熊文釗就喜歡看報紙，並且對有官員出席的會議看得非常仔細。那是在“文革”期間，他特別關注哪個省的“革委會主任”是誰，副主任是誰，省軍區司令、政委是誰，並且自己製作了表格，在報紙上看到一個，就在表上填一個，漸漸就把這些官員的名單填滿了。時間長了，連駐外使節、外國元首他都分別製作了表格進行填寫。

填表的同時，他開始了分析。他發現，五一、國慶等重大慶典和接待外賓的場合，如果某人的名字突然出現了，那就預示著他又重新登上了政治舞台，如果某人的名字突然消失了，那他就很可能要“下台”。預測一次次應驗，讓他很有成就感，漸漸成為一種愛好。時至今日，他在這方面的敏感非常人所及，預測常常神准，令朋友們總以為他有什麼特殊“渠道”，其實呢，他的渠道就是報紙雜誌、廣播電視。

功夫不負有心人，1981年熊文釗如願考入北京政法學院(現中國政法大學)法律專業本科學習。他自己都不曾料到，正好趕上了中國行政法學的起步與發展階段，他與中國的行政法治從此結下了不解之緣。

給應松年送爐子

當時北京政法學院建立了“行政法學教研室”，負責人是方彥。方彥是延安時期的老報人，對推動中國行政法學貢獻很大，近些年來卻少有人提及。熊文釗說，改革開放后中國行政法學的第一批人才，都是方老網羅到北京政法學院的。像行政法學界泰斗王名揚，還有當時在西北政法學院的應松年，都是方老想盡辦法調到學院的。

當時選修課表上有一門名叫“行政法學”的課程，熊文釗很感興趣，進行選修，這樣與方彥的接觸多了起來，漸漸成為方彥的親密弟子，方彥有什麼事兒，都喜歡叫上他，他成為教研室的一個主要勞動力。

記得應松年剛到政法學院的時候，被分在6號樓4樓朝東的一個小房間里，居住條件十分艱苦。尤其是冬天，房子里漏風嚴重，又沒有暖氣，住在裡面不得病才怪。方彥有一天叫上熊文釗，說是要給應老師弄個爐子生火，否則冬天過不下去。熊文釗說，我再去叫個同學。方彥說，叫什麼叫，我們兩個不就行了。方彥領著他從學院事務科領來一個燒蜂窩煤的爐子，然後兩人一起抬到應松年的房子里去。當時方老已經是六七十歲的人了，把應松年感動得不得了。現在回想起來，熊文釗說，延安時期老幹部的作風，真是感人啊，有這樣的榜樣，自己不努力學習對得起誰？如果沒有方老，中國的行政法學不可能在短短几年時間就出現那麼蓬勃發展的局面。

“接力”翻譯

當時行政法學的這幫老師和學生，對行政法學知識的渴求，真是像飢餓的人撲到麵包上。1984年3月，司法部委託北京政法學院舉辦行政法研究班，邀請中外知名學者講授行政法理論，這是全國首期行政法學理論培訓班，薈萃了一大批後來行政法學界的骨幹。熊文釗當時還在讀本科，但他硬是爭取機會進入研究班去聽課，而且節節不落、風雨無阻。

研究班聘請的比利時專家麥耶爾用法語講授行政法專題，翻譯遇到一些行政法學方面的專業術語，時常“卡殼”，要請教坐在講台下的王名揚先生。王名揚先生早年留學法國並獲得法國巴黎第一大學法學博士學位(行政法學專業)，精通法語。可操著濃重湖南衡陽口音的王名揚先生所做的解釋仍然無法讓大家聽明白。姜明安是湖南汨羅人，聽得懂王名揚的湖南話，而他的普通話並不比王老好多少，他用湖南汨羅話轉述王老的湖南衡陽話，大家還是弄不明白。在北京長大的朱維究性子急，有時沒等姜明安說完，她就把自己的猜測搶先“翻譯”出來，“翻譯”得不對，王名揚就急忙擺手說“不地(對)不地(對)”。熊文釗是湖北人，聽湖南話有點優勢。於是熊文釗就斗膽接過來“翻譯”普通話。由於從小就從事藝術工作，熊文釗的普通話可算得上湖北人中講得最好的了，經過這樣的“接力翻譯”才能讓大家明白這些專業術語。大家笑成一團的時候，麥耶爾教授就睜大眼睛迷茫地看著。

初生牛犢進入 國家立法殿堂

1985年，熊文釗考入中國政法大學研究生院，師從王名揚、龔祥瑞、應松年等著名的憲法與行政法學者，繼續研習憲法與行政法。時值《民法通則》頒布后不久，全國人大法工委資深顧問陶希晉先生提出，廢除了舊中國的舊六法，應當制定新中國的新六法，並明確提出要制定《行政法通則》。陶希晉先生早年長期擔任董必武的秘書，資格非常老，在建國初就是政務院副秘書長，在全國人大說話有分量，他對我國行政立法的推動功績，彪炳史冊。

1986年10月，全國人大法工委成立了行政立法研究組，陶老提議由《民法通則》起草組組長江平教授任行政立法研究組組長，研究組由羅豪才、應松年、張煥光、皮純協、朱維究、姜明安等組成，王名揚、方彥等任顧問。熊文釗有幸參加了行政立法研究組主持的《行政法通則》的起草工作，並參與撰寫了若干份試擬稿。這一年，熊文釗才24歲，就能進入全國人大的行政立法研究組起草法律文件，歷史給予他的機遇真是千載難逢。

行政立法研究組成立以後，通過起草《行政法通則(試擬稿)》，編髮《行政立法研究資料》和《行政立法研究動態》，為全國行政法學者提供了國內外行政法研究的最新資料和動態，極大地激發了青年學者的求知慾望。

1986年底，第二屆行政法年會在山城重慶召開，陶希晉抱病從桂林趕到重慶。他感覺當時國內行政法學界的思想還偏於“保守”，希望有年輕人能出來“放幾炮”。他通過秘書約請了包括姜明安、熊文釗在內的幾位年輕人到他的住所彙報《行政法通則》框架的起草情況。陶老提出，能否讓年輕人到會上去講一講《行政法通則》的立法框架設想？

在前輩的支持和鼓勵下，熊文釗這個“初生牛犢”，在會上突破了原定議題，以自由發言的方式介紹了《行政法通則》的“行政法基本原則、行政主體、行政行為、行政法制監督、行政訴訟”的立法框架，引起了與會學者的廣泛關注。現在許多行政法學界的權威專家都很懷念那次會議，認為那次會議為行政法學開拓了一個新境界。

相對人、聽證會與 一個中心兩個基本點

當時年輕的熊文釗思想大膽，敢說敢為，常常冒出一些非常新穎的說法。

熊文釗是1985級的研究生，現在擔任浙江工商大學校長的胡建淼當時是1986級的研究生。熊文釗當時沒戀愛，胡建淼來自上海，到北京后也是“單身漢”，兩人一見如故，晚上經常在一起整幾瓶啤酒一袋花生米，在宿舍里閑吹鬍侃。兩人都覺得，當時行政法學的專業術語太少，大白話太多，應該創造一些術語。有一次，胡建淼提出“行政主體相對的一方”應該怎麼說，熊文釗說：“那就叫相對人吧。”從此，兩人的學術論文中開始出現“相對人”這個概念，漸漸被通用。“後來從外國的翻譯資料中也發現了‘相對人’的術語，但當時國內是我們提出來的，提出時也沒看到外國的翻譯資料。”

後來，全國人大行政立法研究組在羅豪才、應松年的領導下，先後為《行政訴訟法》《行政監察法》《國家賠償法》《行政處罰法》《行政複議法》《行政許可法》的制定提出了重要的立法框架及專家試擬稿，熊文釗都進入了專家諮詢組。1989年4月，在北京平谷金海湖畔的一個賓館召開了關於《行政處罰法》草案的專家研討會。研討會的一個焦點是，要不要把“聽證制度”寫入《行政處罰法》，如何寫。當時“聽證制度”在中國完全是個新鮮事物，從沒寫進過法律條文。寫是應該寫，但如果寫得太多，許多專家擔心在全國人大常委會討論時會引起較大的爭議，反而延緩了這一制度的立法。包括熊文釗在內的一些專家提出，在中國建立聽證制度非常必要，與其寫得太多引起爭議被擱置，不如就先將聽證制度確立下來，待以後再進一步完善。人大法工委最後採納了這一建議，就在第42條、第43條寫了幾行字，送到常委會討論，果然順利通過了。從此，“聽證制度”在中國落地生根。

在1988年太原召開的行政法學年會上，熊文釗還提出，我們國家有“一個中心兩個基本點”，其實行政法學也應該有“一個中心兩個基本點”。“一個中心”就是“國家核心價值賦予的行政職能”，“兩個基本點”，一是“授予政府權力”，一是“控制權力濫用”。當時不少專家認為行政法學就是研究“控制政府權力”，不包括“授予政府權力”。但後來越來越多的專家接受了熊文釗的觀點，並提出“平衡理論”。熊文釗的“兩個基本點”，其實就是講行政權力的平衡問題，權力的授予和控制必須平衡，才能保證行政的安全、有效，減少行政風險，提高行政效率。

減少“副職”觀點 屢遭“封殺”

2006、2007年來，熊文釗對“大部門制”的研究成果屢見報端，但有一個耐人尋味的現象，就是他在《望》新聞周刊上提出減少“副職”的問題之後，有多家中央和地方的報紙雜誌記者和編輯來採訪或來約稿，熊文釗總要提到行政機關應減少“副職”。他說，根據1982年頒布的《國務院組織法》的規定，國務院各部應設正職一人，副職二至四人；各委員會設主任一人，副主任二至四人，委員五至十人。可實際情況是，副職大大超編，例如國家發改委，副主任達到12個，嚴重超過法定職數。

當時編輯記者們都覺得這個觀點很重要，可最後發表出來的文章，這一觀點總是被刪掉。編輯記者們解釋說，老總說這個觀點太敏感，紅筆“框”下去了。熊文釗很執著，堅稱：國家有法律規定，政府要依法行政，這有什麼敏感的？

後來在十七大報告中，明確提出“減少領導職數”，熊文釗笑著對那些編輯記者說：“你看，你們當初要是報道了多好！”

遏制部門利益膨脹的“最佳”辦法

近年來，熊文釗對國家行政機關部門利益膨脹的問題進行了深入研究，他提出：“大部門制”改革是遏制部門利益膨脹的“最佳”辦法。

2005年，國家經貿委研究撤銷審批項目，在各部門研究來研究去，結果誰都不願意撤銷自己部門的審批項目。後來向熊文釗等專家諮詢，專家們提出撤銷方案，然後在經貿委的辦公會上通過，這一工作才得以順利進行。還有一年，科技部在各部門徵求立法草案的意見，也是爭論來爭論去，最後也是按專家意見通過。這其實都是部門利益在作祟。

我國的部門利益膨脹，首先表現在“部門立法”上。許多國家法律法規是由相關部門起草，在起草時往往追求部門利益最大化，將部門權力擴張法定化，而偏離了整體的國家政策方針和公共利益，例如政府專營、行政准入限制、計劃配置資源、部門保護等方面。

其次，部門利益集團化、個人化、違法化。鄭筱萸案件中反映出行政腐敗、官商勾結、利益同盟等現象，而這些現象並非個別。有些為了部門利益公然違法，例如交通部門居然讓2004年通過的《公路法》中開徵燃油稅的規定擱淺至今。

再次，對公共財政奢侈浪費。我國每年用於公車、公款吃喝以及公務出國的費用已高達幾千億元。國家審計署審計長李金華在2004年度中央部門預算執行審計結果報告中就指出，1999年以來，國家體育總局動用中國奧委會專項資金1.31億元，其中用於建設職工住宅小區1.09億元，用於發放總局機關工作人員職務補貼和借給下屬單位投資辦企業2204萬元……

部門利益膨脹是權力的屬性使然。阿克頓說：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。”孟德斯鳩也曾說過，行使權力的人總是會行使到法律的邊界為止。我們總是對於權力保持良好的預期和渴望，以為掌權者一定會奉公執法、一心為民。事實上，我們不能對權力抱有一絲一毫的幻想，特別是在制度的設計和規範的建構上必須清醒地認識到權力的腐化性、自私自利性。而“大部門制”改革，是將許多部門“連鍋端”，可能是遏制部門利益膨脹的“最佳”辦法。

在熊文釗的“大部門制”前瞻中，提出了“大部門制”的通盤規劃和分步實施的整體方案，國土建設部=區劃+規劃+建設+國土資源等；大農業部=農業+糧食+林業；大交通部=交通+鐵道+航空+公路+水運+郵政等。對於現在的調整方案，將公務員當作人力資源要素、社會保障職能仍然沒能整合以及鐵道部沒有被合併到交通部等問題，熊文釗說，這還是部門利益在作怪，但他相信，遲早會有整合的那一天。