有效政府

有效政府需要一個適當的制度平台，該平台提供了持久的、良好的激勵。該制度平台的構件是多因素的，對目前的中國來說，最為需要的是有限政府、法治政府、分權政府和民主政府的制度構件。這些制度構件構成了現代政府的制度平台，它們分別與無限政府、人治政府、集權政府和專制政府相對，後者構成了傳統政府的制度平台。

有效政府，首先是指在技術上有效，即具有很高的技術效率。它應該儘可能採用最先進的組織技術，儘可能吸收高級人才，並且汲取更多的財力。同時，還能夠充分利用組織技術，用足人才，使人力、物力的投資產生最好的效果。從這個意義上來說，政府所使用的組織技術越先進，政府官員的素質越高，政府的財政能力越大，政府的能力也就越高。在這些方面，組織行政學、人事行政學、公共財政學，都是非常有用的學問。這些學問，都有助於提高政府的技術能力。各國政府在組織機構方面的變革、人事行政方面的發展、公共財政的變革，其終極目標就是提高政府的組織能力、人事能力和財政能力。此外，從政治意義上，政府能夠具有廣泛的社會支持，它就會擁有較高水平的合法性，並因此而獲得較高水平的政治能力。政治學的知識，就有助於提高政府的政治能力。如果一個政府，擁有很高的組織能力、人事能力、財政能力，也具有很高的政治能力，並且能夠綜合使用這些方面的能力，制定高質量的政策，並有效實現特定的政策目標，這樣的政府就是具有技術效率的政府。

有效的政府應該具有很高的配置效率。它應該以社會的需求為導向，有針對性地提供高質量的公共服務。

從供給方面來說，它就應該考慮與市場或社會各司其職，讓市場負責私益物品和服務的生產和提供，讓中介組織負責一般性的社會能夠承擔的公共服務，並讓其承擔起社會與政府之間的必要的中介作用，而政府，則專門負責公共服務。各種各樣的物品和服務，由各種各樣的組織通過複合的制度安排來供給，而消費者則具有相當的選擇權。比如氣象服務有公益性服務和非公益性的服務之分，這時政府可以承擔公益性服務的生產，而營利性的組織則可以介入非公益性的服務，在條件允許的情況下，政府也可以利用非政府的力量，來生產公益性服務。

從消費方面來說，政府和許多非政府的公共組織一樣，成為公民消費公共服務的集體消費決策單位。比如，政府代表公民決策需要用多少資源購買多少氣象服務，它也可以代表本轄區的公民決策，決定警察服務的規模有多大，在多大程度上由政府的警察部門來提供服務，什麼服務可以從保安公司那裡購買。教育作為一個產業，在供給上是複合的，由各級政府支持生產各種各樣的服務，也允許民間力量辦學。從消費方面來說，政府可以允許公民個人（家長和孩子）進行一定的選擇，同時也可以由政府決定把多少財政資源用於公立學校，把多少財政資源用於支持民間辦學。

政府具有技術能力或者具有很高的技術效率，並不一定能夠增進社會的福利。比如，不注重配置效率但具有技術效率的政府，往往只考慮到管理的方便，卻很少考慮到服務對象的需要，尤其是很少考慮到服務對象的時間價值。比如辦理護照的部門，其上下班時間與一般上下班時間完全等同，星期六和星期天卻不上班。這使得許多公民不得不在單位請假去辦理護照，大大提高了公民辦理護照的機會成本，耽誤了很多事情。從某種意義上來說，這也是一種隱性稅，並且是對整個社會福利只有損失沒有任何增加的稅種。又比如說，某個社區特別需要能夠在夜間巡邏的警察，但是政府只是多配備了日間巡邏的警力，這就導致日間警力供給過多，而晚間卻供給不足。這時，即使技術效率再高，由於缺乏配置效率，該政府也很難說是有效的。要提高政府的效率，就需要考慮到公民的需求，考慮到公民方面可能付出的成本，即提高配置效率。有效的政府不僅僅是一個具有技術能力和技術效率的政府，它同時也應該是這樣的政府，它能夠與其他非政府組織和公民一起構成一個複合的組織結構，與公民一起協作生產，不僅計算政府方面的直接成本，還需要兼顧公民方面獲得的收益以及因此而付出的成本，通過政府與公民協作生產公共服務的制度安排，共同努力，政府就可以充分滿足社會的需求。

有效的政府，還應該有適當的制度激勵基礎，即具有制度效率。沒有適當的制度基礎，促使政府官員來採取先進的組織技術，鼓勵高級人才從政，即使有了先進的組織技術和大量的高級人才，也會導致組織技術無法得到使用，高級人才大量閑置的惡果，其需要的僅僅是一個借口，如先進的技術不適合具體情況，高級人才缺點太多等。如果有了適當的制度基礎，即使當前尚未有先進的組織技術，高級人才也非常稀缺，適當的制度基礎也會鼓勵人們引進或者開發先進的組織技術，鼓勵高級人才迅速出現，或者從其他部門轉移到政府部門。如果有了先進技術和人才，適當的制度基礎則會充分用足先進的組織技術，並使高級人才大有可為。就財政資源來說，政府的財政資源是稀缺的，如果制度不當，就會鼓勵人們把稀缺的財政資源浪費在不相關的項目上，甚至因貪污腐化而化公為私。如果制度適當，稀缺的財政資源就會得到節約使用，從而在資金上實現技術效率。自然，如果有了良好的政治制度，就可以廣泛地獲取社會的支持，取得社會高水平的信任；在良好的制度平台的基礎上，政府就會有動力節約使用其合法性能力，謹慎使用社會對政府的信任，並有積極性通過政府的活動，進一步提高政府的合法性水平，從而提高政府的政治能力，使政府更具有政治效率。

就配置效率來說，如果制度適當，則可以把有限的公共資源配置在社會真正需要的方面，並在相互競爭的用途之間進行有效的配置，實現各個方面的均衡配置，也就是實現微觀經濟學中所說的資源配置效率。如果制度不適當，有些方面的社會需要就會過分投資，而有些方面的社會需要則投資不足，甚至很可能把重要的公共資源浪費在社會完全不需要的方面去，給尋租集團以可乘之機，化公為私。

有效政府，應該既是技術上有效的政府，也是配置上有效的政府，更應該是具有制度效率的政府。極其有效的政府，是三者皆備的政府。而極端無效的政府，則是三者皆無的政府。比如，就公共衛生來說，清掃技術是非常重要的，有了更好的清掃技術，就可以使得馬路、街道更加清潔，因此有效的環境衛生機構應該具有高級技術的。同時，由於資源是稀缺的，各種各樣的資源稀缺程度不同；技術也是需要成本的，並且各種各樣的技術成本構成不同。這時，為了節約使用資源，並且節約使用技術，就需要把稀缺的資源用在最需要的地方上去，根據消費者的需求，根據可能的資源和技術，來提供消費者滿意的服務。在這個意義上，如果資金富餘而勞動力短缺，則可以採用資金密集性即勞力節約型的技術，如果勞動力富餘而資金短缺，則可以多採用勞動力密集型的技術。如果環境衛生機構制度上是有效的，那麼它就會有積極性充分地利用既有的清掃技術，它也會為用戶著想，儘可能節約成本，實現配置效率，同時它還會具有動態效率，即在動態趨向上，它傾向於有積極性開發或者採用他人開發的先進的清掃技術，也有積極性進一步改善配置效率，實現資源配置的帕累托

當然，絕對三者皆備的政府是不存在的，因為有效政府在動態意義上是一個不斷適應變化的過程，在一個動態的世界里，消費者的需求變化，技術在發生變化，人心也在發生變化，在這些變化的環境中，技術效率、配置效率和制度效率，實際上都是一種相對的概念。因此，如果考慮到變化的因素，有效的政府，還是具有動態效率的政府，它能夠適應不斷變化的世界，相應於不斷變化的技術、需求以及人心狀況，分別實現技術效率、配置效率以及制度效率。技術變化、需求變化、人心狀況的變化，都可能改變各種效率的格局，都需要重新追求均衡。比如，就人心來說，在所有的人都是誠實守信、無私奉獻的人的時候，我們就可以不需要有許多複雜的懲罰措施；但在所有的人都是爾虞我詐、坑蒙拐騙、極端自私自利的時候，我們就必須要有一套非常複雜的鑒別和懲罰措施。而由一般人組成的時候，只要有簡單的激勵措施以及預防性的懲罰措施就足夠了。我們相信人性是差不多的，但是不同時期、不同地點、不同人群的人心應該是有所差別的，只要人心存在差別，就需要不同的制度加以適應。就技術來說，如果技術發生了變化，成本格局也就發生了變化，比如隨著電腦技術的迅速發展，電腦成本每年以30%的速度下降，在短短的時間裡，就極其迅速地降低了中文輸入和排版的費用。這時，電子技術就成為首選技術，機械技術就成為過期產品。具有動態效率的政府，就應該適應這一技術的變化，實現政府管理的電子化。就個人的需求來說，在過去，我們對噪音和污染有較高的耐心，並且認為這是發展的標誌，“濃煙滾滾、機器轟鳴”，並不是壞事，而是好事；但是，現在人的需求已經發生了變化，認為濃煙滾滾是大氣污染，機器轟鳴是噪音污染，這時環境衛生就不僅僅包括清掃垃圾，而且還包括“清掃”空氣和“清理”噪音。有效政府的動態效率就意味著要適應變化，適當調整，實現各方面的效率。

應該說，有效政府四個方面的價值，都是非常重要的，因此研究技術、研究消費者的需求和各方面的成本比較、研究人心的狀況，並研究世界各個方面的變化進程，都是非常重要的課題。在過去，我們一般只是強調政府的技術效率，對於配置效率、動態效率，尤其是制度效率，都沒有較好的認識。