行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案

2015年7月8日，中國政府網公布《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》。報道說：中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，併發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》全文如下。

行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案

行業協會商會是我國經濟建設和社會發展的重要力量。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，行業協會商會發展迅速，在為政府提供諮詢、服務企業發展、優化資源配置、加強行業自律、創新社會治理、履行社會責任等方面發揮了積極作用。目前，一些行業協會商會還存在政會不分、管辦一體、治理結構不健全、監督管理不到位、創新發展不足、作用發揮不夠等問題。按照《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》、《國務院機構改革和職能轉變方案》有關精神和工作部署，為加快轉變政府職能，實現行業協會商會與行政機關脫鉤，促進行業協會商會規範發展，制定本方案。

一、總體要求和基本原則

（一）總體要求

貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，理清政府、市場、社會關係，積極穩妥推進行業協會商會與行政機關脫鉤，釐清行政機關與行業協會商會的職能邊界，加強綜合監管和黨建工作，促進行業協會商會成為依法設立、自主辦會、服務為本、治理規範、行為自律的社會組織。創新行業協會商會管理體制和運行機制，激發內在活力和發展動力，提升行業服務功能，充分發揮行業協會商會在經濟發展新常態中的獨特優勢和應有作用。

（二）基本原則

堅持社會化、市場化改革方向。圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，改革傳統的行政化管理方式，按照去行政化的要求，切斷行政機關和行業協會商會之間的利益鏈條，建立新型管理體制和運行機制，促進和引導行業協會商會自主運行、有序競爭、優化發展。

堅持法制化、非營利原則。加快行業協會商會法律制度建設，明確脫鉤后的法律地位，實現依法規範運行。建立准入和退出機制，健全綜合監管體系。各級政府要明確權力邊界，實現權力責任統一、服務監管並重。按照非營利原則要求，規範行業協會商會服務行為，發揮對會員的行為引導、規則約束和權益維護作用。

堅持服務發展、釋放市場活力。提升行業協會商會專業化水平和能力，推動服務重心從政府轉向企業、行業、市場。通過提供指導、諮詢、信息等服務，更好地為企業、行業提供智力支撐，規範市場主體行為，引導企業健康有序發展，促進產業提質增效升級。

堅持試點先行、分步穩妥推進。在中央和地方分別開展試點，設置必要的過渡期，積極探索，總結經驗，完善措施，逐步推開。根據行業協會商會不同情況，因地因業因會逐個縝密制定脫鉤實施方案，具體安排、具體指導、具體把握，確保脫鉤工作平穩過渡、有序推進。

二、脫鉤主體和範圍

脫鉤的主體是各級行政機關與其主辦、主管、聯繫、掛靠的行業協會商會。其他依照和參照公務員法管理的單位與其主辦、主管、聯繫、掛靠的行業協會商會，參照本方案執行。

同時具有以下特徵的行業協會商會納入脫鉤範圍：會員主體為從事相同性質經濟活動的單位、同業人員，或同地域的經濟組織；名稱以“行業協會”、“協會”、“商會”、“同業公會”、“聯合會”、“促進會”等字樣為後綴；在民政部門登記為社會團體法人。

個別承擔特殊職能的全國性行業協會商會，經中央辦公廳、國務院辦公廳批准，另行制定改革辦法。

三、脫鉤任務和措施

（一）機構分離，規範綜合監管關係

取消行政機關（包括下屬單位）與行業協會商會的主辦、主管、聯繫和掛靠關係。行業協會商會依法直接登記和獨立運行。行政機關依據職能對行業協會商會提供服務並依法監管。

依法保障行業協會商會獨立平等法人地位。按照有利於行業發展和自願互惠原則，對行業協會商會之間、行業協會商會與其他社會組織之間的代管協管掛靠關係進行調整，並納入章程予以規範。鼓勵行業協會商會優化整合，提高服務效率和水平。

調整行業協會商會與其代管的事業單位的關係。行業協會商會代管的事業單位，併入行業協會商會的，註銷事業單位法人資格，核銷事業編製，併入人員按照行業協會商會人員管理方式管理；不能併入行業協會商會的，應當與行業協會商會脫鉤，根據業務關聯性，在精簡的基礎上划轉到相關行業管理部門管理，並納入事業單位分類改革。

行政機關或事業單位與行業協會商會合署辦公的，逐步將機構、人員和資產分開，行政機關或事業單位不再承擔行業協會商會職能。

（二）職能分離，規範行政委託和職責分工關係

釐清行政機關與行業協會商會的職能。剝離行業協會商會現有的行政職能，法律法規另有規定的除外。業務主管單位對剝離行業協會商會有關行政職能提出具體意見。

加快轉移適合由行業協會商會承擔的職能。行政機關對適合由行業協會商會承擔的職能，制定清單目錄，按程序移交行業協會商會承擔，並制定監管措施、履行監管責任。

（三）資產財務分離，規範財產關係

行業協會商會應執行民間非營利組織會計制度，單獨建賬、獨立核算。沒有獨立賬號、與行政機關會計合賬、財務由行政機關代管或集中管理的行業協會商會，要設立獨立賬號，單獨核算，實行獨立財務管理。

對原有財政預算支持的全國性行業協會商會，逐步通過政府購買服務等方式支持其發展。自2018年起，取消全國性行業協會商會的財政直接撥款，在此之前，保留原有財政撥款經費渠道不變。為鼓勵全國性行業協會商會加快與行政機關脫鉤，過渡期內根據脫鉤年份，財政直接撥款額度逐年遞減。地方性行業協會商會的財政撥款過渡期和過渡辦法，由各地自行確定，但過渡期不得超過2017年底。用於安置歷次政府機構改革分流人員的財政資金，仍按原規定執行。

按照財政部門、機關事務主管部門統一部署和有關規定，各業務主管單位對其主管的行業協會商會財務資產狀況進行全面摸底和清查登記，釐清財產歸屬。財政部門會同機關事務主管部門按照所有權、使用權相分離的原則，制定行業協會商會使用國有資產（包括無形資產）管理辦法，確保國有資產不流失，同時確保行業協會商會的正常運行和發展。

行業協會商會佔用的行政辦公用房，超出規定面積標準的部分限期清理騰退；符合規定面積標準的部分暫由行業協會商會使用，2017年底前按《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關於黨政機關停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》及有關規定清理騰退，原則上應實現辦公場所獨立。具體辦法由機關事務主管部門會同有關部門制定。

（四）人員管理分離，規範用人關係

行業協會商會具有人事自主權，在人員管理上與原主辦、主管、聯繫和掛靠單位脫鉤，依法依規建立規範用人制度，逐步實行依章程自主選人用人。

行政機關不得推薦、安排在職和退（離）休公務員到行業協會商會任職兼職。現職和不擔任現職但未辦理退（離）休手續的黨政領導幹部及在職工作人員，不得在行業協會商會兼任職務。領導幹部退（離）休后三年內一般不得到行業協會商會兼職，個別確屬工作特殊需要兼職的，應當按照幹部管理許可權審批；退（離）休三年後到行業協會商會兼職，須按幹部管理許可權審批或備案後方可兼職。

對已在行業協會商會中任職、兼職的公務員，按相關規定進行一次性清理。任職的在職公務員，脫鉤后自願選擇去留：退出行業協會商會工作的，由所屬行政機關妥善安置；本人自願繼續留在行業協會商會工作的，退出公務員管理，不再保留公務員身份。在行業協會商會兼職的公務員，要限期辭去兼任職務。

行業協會商會全面實行勞動合同制度，與工作人員簽訂勞動合同，依法保障工作人員合法權益。工作人員的工資，由行業協會商會按照國家有關法律、法規和政策確定。行業協會商會及其工作人員按規定參加基本養老、基本醫療等社會保險和繳存住房公積金。

行業協會商會與行政機關脫鉤后，使用的事業編製相應核銷。現有事業人員按國家有關規定參加機關事業單位養老保險。歷次政府機構改革分流人員仍執行原定政策。

（五）黨建、外事等事項分離，規範管理關係

行業協會商會的黨建、外事、人力資源服務等事項與原主辦、主管、聯繫和掛靠單位脫鉤。全國性行業協會商會與行政機關脫鉤后的黨建工作，按照原業務主管單位黨的關係歸口分別由中央直屬機關工委、中央國家機關工委、國務院國資委黨委領導。地方行業協會商會與行政機關脫鉤后的黨建工作，依託各地黨委組織部門和民政部門建立社會組織黨建工作機構統一領導；已經建立非公有制企業黨建工作機構的，可依託組織部門將其與社會組織黨建工作機構整合為一個機構。行業協會商會脫鉤后，外事工作由住所地省（區、市）人民政府按中央有關外事管理規定執行，不再經原主辦、主管、聯繫和掛靠單位審批。行業協會商會主管和主辦的新聞出版單位的業務管理，按照文化體制改革相關要求和新聞出版行政管理部門有關規定執行。人力資源服務等事項由行業協會商會住所地有關部門按職能分工承擔。

四、配套政策

（一）完善支持政策

制定有針對性的扶持引導政策，加強分類指導。完善政府購買服務機制，支持行業協會商會轉型發展。鼓勵各有關部門按照《國務院辦公廳關於政府向社會力量購買服務的指導意見》要求，向符合條件的行業協會商會和其他社會力量購買服務，及時公布購買服務事項和相關信息，加強績效管理。

完善行業協會商會價格政策，落實有關稅收政策。按照行政事業性收費管理的有關規定，規範行業協會商會承接政府委託的行政事業性收費事項。對符合條件的非營利組織落實企業所得稅優惠政策。

鼓勵行業協會商會參與制定相關立法、政府規劃、公共政策、行業標準和行業數據統計等事務。有關部門要充分發揮行業協會商會在行業指南制定、行業人才培養、共性技術平台建設、第三方諮詢評估等方面作用，完善對行業協會商會服務創新能力建設的支持機制。

建立信息資源共享機制。全國性行業協會商會的有關行業統計數據，按原規定報送國家統計局。行業協會商會應按原渠道向行業管理部門報送相關行業數據和信息。有關職能部門要建立行業公共信息交匯平台，整合全國性行業協會商會的有關數據，為政府制定和實施相關政策提供信息服務，為行業協會商會提供必要的行業信息和數據。

支持行業協會商會在進出口貿易和對外經濟交流、企業“走出去”、應對貿易摩擦等事務中，發揮協調、指導、諮詢、服務作用。鼓勵行業協會商會參與協助政府部門多雙邊經貿談判工作，提供相關諮詢和協調服務。鼓勵行業協會商會積極搭建促進對外貿易和投資等服務平台，幫助企業開拓國際市場。

（二）完善綜合監管體制

加強法律法規制度建設。加快推進行業協會商會立法工作。行業協會商會脫鉤后，按程序修改章程並報民政部門備案。健全行業協會商會退出機制，在實施脫鉤中對職能不清、業務開展不正常、不適應經濟社會發展的行業協會商會依法予以註銷。鼓勵和促進行業協會商會間公平有序競爭。

完善政府綜合監管體系。制定行業協會商會綜合監管辦法，健全監督管理機制。民政部門依照相關登記管理法規，對行業協會商會加強登記審查、監督管理和執法檢查，強化對主要負責人任職條件和任用程序的監督管理。財政部門負責對政府購買行業協會商會服務的資金和行為進行評估和監管，並會同機關事務主管部門對行業協會商會使用的國有資產進行登記和監管。稅務部門對行業協會商會涉稅行為進行稽查和監管。審計部門對行業協會商會依法進行審計監督。價格部門對行業協會商會收費及價格行為進行監管。行業協會商會組織論壇、評比、達標、表彰等活動，要嚴格按相關規定執行，並接受監督。各行業管理部門按職能對行業協會商會進行政策和業務指導，並履行相關監管責任。其他職能部門和地方政府按職能分工對行業協會商會進行監管。黨的各級紀檢機關加強監督執紀問責。探索建立專業化、社會化的第三方監督機制。

完善信用體系和信息公開制度。建立行業協會商會信用承諾制度，完善行業協會商會的信用記錄，建立綜合信用評級制度。對行業協會商會的信用情況開展社會評價，評價結果向社會公布。建立健全行業協會商會信息公開和年度報告制度，接受社會監督。

建立完善法人治理結構。行業協會商會要按照建立現代社會組織要求，建立和完善產權清晰、權責明確、運轉協調、制衡有效的法人治理結構。健全行業協會商會章程審核備案機制，完善以章程為核心的內部管理制度，健全會員大會（會員代表大會）、理事會（常務理事會）制度，建立和健全監事會（監事）制度。落實民主選舉、差額選舉和無記名投票制度。鼓勵選舉企業家擔任行業協會商會理事長，探索實行理事長（會長）輪值制，推行秘書長聘任制。實施法定代表人述職、主要負責人任職前公示和過錯責任追究制度。在重要的行業協會商會試行委派監事制度，委派監事履行監督和指導職責，督促行業協會商會落實宏觀調控政策和行業政策。所派監事不在行業協會商會兼職、取酬、享受福利。

五、組織實施

（一）建立工作機制

國家發展改革委、民政部會同中央組織部、中央編辦、中央直屬機關工委、中央國家機關工委、外交部、工業和信息化部、財政部、人力資源社會保障部、商務部、審計署、國務院國資委、國管局、全國工商聯，成立行業協會商會與行政機關脫鉤聯合工作組（以下簡稱聯合工作組），負責組織實施本方案，推進全國性行業協會商會脫鉤工作，指導和督促各地開展脫鉤工作。聯合工作組由國務院領導同志牽頭，辦公室設在國家發展改革委。各地建立相應領導機制和工作組，制定本地區脫鉤方案，負責推進本地區脫鉤工作。

（二）明確責任分工

各相關職能部門按照本方案和職能分工，落實相關政策和措施。各級發展改革、民政部門負責統籌協調、督促檢查脫鉤工作。審計部門負責對資產清查結果進行抽查監督，審計脫鉤過程中財政資金使用情況。各業務主管單位負責逐個制定行業協會商會脫鉤實施方案，落實各項工作，並向社會公開。

本方案印發后一個月內，有關部門分別出台相關配套文件：中央組織部會同中央直屬機關工委、中央國家機關工委、國務院國資委黨委制定關於全國性行業協會商會與行政機關脫鉤后黨建工作管理體制調整的實施辦法，明確黨的思想、組織、作風、反腐倡廉和制度建設的具體任務，切實加強黨對行業協會商會黨建工作的領導；中央編辦會同國家發展改革委、工業和信息化部、財政部、人力資源社會保障部、商務部、國務院國資委等部門提出關於行業協會商會與行政機關脫鉤涉及事業單位機構編製調整的意見；外交部提出相關外事管理工作政策措施；國家發展改革委牽頭制定行業公共信息平台建設方案；民政部牽頭制定全國性行業協會商會主要負責人任職管理辦法；財政部會同國管局、中直管理局等有關部門制定行業協會商會資產清查和國有資產管理規定，財政部提出逐步取消財政撥款的具體操作辦法，財政部會同國家發展改革委等部門提出購買行業協會商會服務的具體措施；國管局、中直管理局會同有關部門制定清理騰退全國性行業協會商會佔用行政辦公用房的具體辦法。

為適應行業協會商會脫鉤后的新體制新要求，國家發展改革委、民政部會同有關部門制定綜合監管辦法。

（三）穩妥開展試點

全國性行業協會商會脫鉤試點工作由民政部牽頭負責，2015年下半年開始第一批試點，2016年總結經驗、擴大試點，2017年在更大範圍試點，通過試點完善相應的體制機制后全面推開。按照兼顧不同類型、行業和部門的原則，第一批選擇100個左右全國性行業協會商會開展脫鉤試點。各業務主管單位於2015年7月底前將推薦試點名單報送民政部，並逐個制定試點行業協會商會脫鉤實施方案。方案報經民政部核准、聯合工作組批複后實施，其中須有關部門批准的事項，按管理許可權和職能分別報批。各試點單位要在2016年6月底前完成第一批試點，由聯合工作組對試點成效進行評估並認真總結經驗，完善配套政策。

地方行業協會商會脫鉤試點工作由各省（區、市）工作組負責。各省（區、市）同步開展本地區脫鉤試點工作，首先選擇幾個省一級協會開展試點，試點方案報經民政部核准、聯合工作組批複后實施。各地要在2016年底前完成第一批試點和評估，並將評估結果報聯合工作組。在認真總結經驗的基礎上，完善試點政策，逐步擴大試點範圍，穩妥審慎推開。

（四）精心組織實施

脫鉤工作涉及面廣、政策性強、社會關注度高，各地區、各有關部門和行業協會商會要高度重視，嚴明紀律，做好風險預案，確保如期完成脫鉤任務。要嚴格按照本方案要求推進脫鉤工作，規範工作程序，建立考核機制，確保工作有序開展。要加強輿論引導和政策解讀，形成良好輿論氛圍。脫鉤工作中遇有重要情況和問題，要及時向聯合工作組報告。

各地區、各部門要大力支持行業協會商會發展，優化發展環境，改進工作方式，構建與行業協會商會新型合作關係；建立和完善與行業協會商會協商機制，在研究重大問題和制定相關法律法規、規劃、政策時應主動聽取相關行業協會商會意見；加強對行業協會商會的指導和支持，及時研究解決行業協會商會改革發展中的困難和問題。行業協會商會要加快轉型，努力適應新常態、新規則、新要求，完善治理結構，規範自身行為，提升專業服務水平，強化行業自律，引導企業規範經營，積極反映會員訴求，維護會員合法權益，真正成為依法自治的現代社會組織。

自本方案印發之日起，新設立的行業協會商會，按本方案要求執行。

行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》8日對外公布。圍繞行業協會商會現狀、與行政機關脫鉤后如何加強監管、試點工作如何開展等焦點，民政部有關負責人進行了相應解答。

現狀：增速快但面臨諸多挑戰

問：我國目前有多少家行業協會商會組織，呈現出怎樣的發展態勢，暴露出哪些問題?

答：我國行業協會商會從上世紀八十年代末不足1000個發展到2014年底的近7萬個，每年以10%到15%的速度增長，在各類社會團體中數量最多、增速最快。隨著市場經濟不斷深入，我國出現了一批獨立自主、能力突出、公信力高、示範作用強的行業協會商會，這些行業協會商會在積極反映會員訴求、參與相關產業政策研究制定、加強行業自律、完善行業管理、協調國際貿易糾紛、維護會員合法權益等方面發揮了重要作用。

但總體來看，我國行業協會商會還處於發展的初級階段，面臨一些突出的問題和挑戰——

對行業協會商會的認識有待深化。一些地方和部門以及社會輿論對行業協會商會地位、作用的認識還停留在計劃經濟時代，對行業協會商會發展規律認識不足，對新形勢下行業協會商會的發展意義、發展趨勢認識不清;

行政化色彩較濃。由於我國一些行業協會商會是隨著政府機構改革和專業部門的撤銷設立的，與政府之間有著密切關係，協會商會的領導大多由業務主管單位推薦，部分協會商會習慣於依靠行政主管部門開展工作，一些行政主管部門也習慣將協會商會作為其附屬機構直接指揮，行業協會商會作為獨立的法人主體，自主性較為欠缺，影響了協會業務活動的有效開展，有的甚至藉助行政主管部門的影響力向會員企業攤派會費，熱衷於亂評比、亂表彰，增加企業負擔;

自身能力建設不足。部分行業協會商會尚未建立起現代社會組織制度，內部治理不完善，組織機構不健全，民主管理不落實，財務管理不透明，自律性和誠信度不高，社會公信力不足。有的行業協會商會待遇不高，難以留住人才，專職人員數量較少。一些行業協會商會對行業基本情況和基礎數據掌握不全，缺乏對全局性、戰略性、方向性、創新性的研究和思考，服務會員的質量和水平有待提高，這些都在一定程度上制約了行業協會商會的發展。

管理：重點加強事中事後監管

問：行業協會商會與行政機關脫鉤，如何讓監管不“脫鉤”?

答：行業協會商會與行政機關脫鉤不等於脫管，脫鉤后要切實加強監管，防止出現管理上的“真空”。民政部門作為登記管理機關，對脫鉤后的行業協會商會重點加強事中事後監管:

一是加強對行業協會商會負責人的管理，民政部門會同有關部門建立行業協會商會負責人任職條件、負責人產生辦法、約談、警告、責令撤換、從業禁止等管理制度，落實法定代表人離任審計制度。強化負責人過錯責任追究，對嚴重違法違規的，責令撤換並依法追究責任。推行行業協會商會負責人任前公示制度、法定代表人述職制度;

二是加強對行業協會商會活動的管理。民政部門要通過檢查、評估等手段依法監督行業協會商會負責人、資金、活動、信息公開、章程履行等情況，按照《關於推進行業協會商會誠信自律建設工作的意見》要求，建立行業協會商會信用檔案，探索開展信用評價工作，建立“異常名錄”和“黑名單”管理制度，加大對行業協會商會失信行為的懲戒力度;

三是加強社會監督。鼓勵支持新聞媒體、社會公眾對行業協會商會進行監督。制定社會團體信息公開辦法，規範公開內容、機制和方式，提高透明度。建立健全行業協會商會第三方評估機制。建立對行業協會商會違法違規行為投訴舉報受理機制，依法向社會公告行政處罰和取締情況;

四是加強專項治理。配合財政部、工業和信息化部、中央編辦等部門，做好涉企收費清理、減輕企業負擔、清理規範國務院部門行政審批中介服務等專項活動。對行業協會商會利用業務主管部門影響、借用行政資源、依靠代行政府職能或憑藉壟斷地位亂攤派、亂收費的行為進行專項整治。

試點：根據不同情況縝密制定實施方案

問：總體方案提出，全國性行業協會商會脫鉤試點工作由民政部牽頭負責。請問試點工作將如何開展?

答：民政部將設立試點工作辦公室，牽頭負責具體工作開展。

在全國性行業協會商會層面，總的安排是今年下半年選擇100個左右全國性行業協會商會開始第一批試點,2016年總結經驗、擴大試點,2017年在更大範圍試點。在脫鉤試點工作開展過程中，各業務主管單位作為責任主體，要按照“誰主管、誰負責”的原則，建立專門工作機制，明確任務分工，確保責任到人；要在認真研究和充分溝通基礎上，穩妥確定全國性行業協會商會試點名單；要根據行業協會商會不同情況，逐個縝密制定脫鉤試點實施方案，並具體安排、具體指導、具體把握。參加脫鉤試點的全國性行業協會商會，要對照脫鉤總體方案和配套文件精神，做好脫鉤事項的自查和分離工作，確保如期完成脫鉤試點任務。

在地方性行業協會商會層面，各省(區、市)脫鉤工作組負責組織同步開展脫鉤試點，今年下半年要首先選擇幾個省一級協會開展試點，在2016年底前完成第一批試點和評估，並在認真總結經驗的基礎上，完善試點政策，逐步擴大試點範圍，穩妥審慎推開。