國有資產管理

國有資產管理的任務是優化國有資產結構，保障國有資產的保值和增值，維護國有資產使用單位的合法權益，鞏固和發展全民所有制經濟的主導地位，推動社會主義市場經濟和生產力的不斷發展。

實際上，國有資產管理有廣義和狹義兩種涵義。廣義的國有資產管理是指作為國有資產所有者的各級政府實施所有者權利的一系列行為的總稱。而狹義的國有資產管理則是指國有資產的授權經營者依照法律和國家的授權所實施的國有資產經營行為的總稱。

廣義與狹義的區別：二者在國有資產管理者的範圍上有所不同：廣義的國有資產管理強調作為國有資產所有者——政府——的權利行使；而狹義的概念中更關注資產本身的運作，國有資產的管理者則限定於政府授權經營者的範圍。在廣義和狹義兩種不同的語境下使用國有資產管理這一概念顯然有不同的內涵與外延，廣義的國有資產管理的概念內涵較少，而外延寬廣；狹義的國有資產管理的概念內涵豐富，而外延狹窄。從國有資產立法角度分析，我們認為應當采廣義的國有資產管理的概念，進而作為我國國有資產立法的基本範疇。

首先，狹義的國有資產管理難以區別於其他民事財產權利主體行使其權利的行為。如前所述，狹義的國有資產管理實際上是指國有資產運營主體的經營行為。此時，該國有資產運營主體為市場經濟中平等的民事主體，與其交易之對手並無法律地位上的差異；同時，該國有資產運營主體所實施的國有資產經營行為相對於其交易對手而言，亦無本質上的不同，仍屬於普通民事行為的範疇；再則，狹義國有資產管理行為一體適用諸如《合同法》、《擔保法》等市場經濟基本法律規範，沒有特別立法之必要。因此，若以狹義國有資產管理作為國有資產管理立法之根柢，難免與我國現行的市場經濟基本法律有所衝突，亦可能造成相關法律體系的混亂，更不利於協調國有資產所有者國家與國有資產運營主體之間的關係。

其次，採用廣義的國有資產管理有助於釐定國有資產管理者。在廣義國有資產管理範疇內，國家可以兩種不同身份參加、參與到國有資產管理當中：一是國家作為國有資產所有者，依法行使財產所有者權利，實施對國有資產的佔有、使用、處分等各種行為，以實現國有資產保值增值；二是國家作為國民經濟宏觀調控者，實施對國有資產運作的有效監管。我們認為，國有資產管理法不僅僅應是一部國有財產權利確權法，更是一部國有財產權利保護法、促進法；採用廣義國有資產管理的概念，能夠較為全面、清晰地區別國有資產管理中相關各個主體的不同身份及其權利、責任範圍，符合立法目的。

再次，采廣義的國有資產管理符合我國國有資產管理體制改革的方向。在我國，國務院是國有資產的所有者和代表者，在國務院下設國有資產管理委員會，作為國務院直屬的正部級特設機構。國資委代表國家相對集中地行使國有資產管理者職能，統一制定國有資產管理行政規章制度，對各級地方國資委和國有資產運營主體進行指導和監督。同時，國資委將原來分散於各部委的國有資產管理職能加以整合，並對其直屬的國資運營主體或企業直接行使出資人職能。可見國資委的設置，與廣義的國有資產管理概念相符。

最後，采廣義國有資產管理有助於實現各法律部門之間的銜接。一方面，我國已經建立了市場經濟法律基本構架，法律體系相對健全、穩定，新設國有資產管理法律自當依託並維護該體系的健全與完整；另一方面，我國國有資產管理的確存在不同於一般市場經濟國家的特質，應當通過訂立特別法的方式將其加以規範、調整。而採用狹義國有資產管理的概念，顯然不能滿足這兩方面的要求，只有採用廣義的含義方能達至法律有效合理銜接之目的。

一、國外國有資產管理模式及特點分析

1、國外國有資產管理模式。

從管理層次看，國外國有資產管理模式大致有兩種：一是“三層次模式”，在政府和企業之間設立一層國有資產產權經營機構，如國有控股公司，由政府授權經營。國有控股公司主要通過對子公司的產權管理來實現資產的保值增值。採用這種模式的國家有新加坡、義大利、奧地利、英國、西班牙等。二是“兩層次模式”。政府按不同方式管理國有企業，不設中間層進行產權經營。美國、加拿大、法國、德國、巴西等國採用的是這種模式。

從管理權力的集中程度看，有學者把國外國有資產管理模式大致分為集權管理模式、分權管理模式和集權與分權結合模式三種：一是集權管理模式。以日本、韓國為代表，對國有資產的管理採取集權管理模式，主要特徵是通過市場配置資源，政府以強有力的計劃和產業政策對資源配置進行導向，以達到短期和長期經濟發展目標。政府對企業的管理體制基本上是政企合一，管理高度集權，企業的許可權很小。經營範圍、投資規模及方向、產品價格、發展規劃都置於議會或政府的嚴格控制之下。企業的利潤部分或全部上繳國庫，企業的借貸和發債也需要上級政府部門批准。二是分權管理模式。以美國、瑞典等國為代表，對國有資產的管理採用高度分權的模式，特點是自由競爭，經濟運行主要靠市場進行調節，企業作為經濟運行的主體，在生產和經營上完全自由的，他們可以自由地加入和退出各種行業生產經營活動。三是集權與分權相結合的管理模式。以法國、義大利、德國、英國等國家為代表，對國有資產管理採取集權與分權相結合的管理模式。一方面，企業享有充分的自主權，企業在市場中自由競爭；另一方面，政府也要通過適當手段對企業進行宏觀調控。國有企業擁有獨立的經營權利，自行制定企業中期發展目標和年度計劃，企業日常生產經營活動通過市場進行調節。在某些國有企業容易產生壟斷的部門，國家鼓勵私人資本參與競爭。

2、國外國有資產管理的特點。

儘管各國國有資產管理模式不同、分類方式不同，但卻有一些共同的特點：

（1）設有機構行使國有資產出資人職能。許多國家在其國有資產比重較大的發展階段，都曾設有專門機構對國有資產行使選擇經營者、財務控制和重大決策等權利，如義大利的國家參與部、巴西的國營企業控制署、英國的工業部和國有企業局等。一些國家的國有資產出資人職能雖由不同的機構分散行使，但也有部門專門承擔不同性質不同行業的國有資產出資人職能。如瑞典、法國、德國、美國等。

（2）有較完備法律法規體系，依法監管國有資產。許多國家的國有資產管理都以完備的法律體系為基礎。依法設立國有企業，依法推進國有企業改革，依法監督國有資產和國有企業運營。

（3）國有資產實行分級所有管理。絕大多數國家的國有資產在法律上屬於中央和地方政府所有，各級政府之間有明確的財產劃分。如美國、法國、德國、日和澳大利亞等國都實行分級管理，上級政府對下級政府所有的資產沒有支配權和收益權。

（4）商業化經營、專業化管理。許多國家的競爭性國有企業適用的是公司法，國家股東沒有什麼特權，只是平等地享有出資人的相關權益。為了提高國有企業的經營效益和市場競爭力，許多國家大量採用在私營部門行之有效的管理方式，強調競爭性國有企業的商業化經營和專業化管理。

（二）國外國有資產管理的相關理論

目前，世界上多數國家國有資產管理的理論基礎是西方經濟學的相關理論。其中影響比較大的理論主要有：委託—代理理論、產權理論、公共產品理論、交易費用理論和企業制度理論等。

1、委託—代理理論

在西方經濟學中，委託—代理理論認為，委託—代理關係實際上是一種契約關係。詹森和麥克林（Jensen and Meckling）從債務人與債權人關係的角度將代理關係定義為一種契約關係。企業中的契約關係是指勞動投入者、物質投入者和資本投入者、產品消費者之間的契約關係。在這種契約關係下，一個人或更多的人（委託人）聘用另一個人（代理人）代表他們來履行某些服務，包括把若干決策權託付給代理人，從而產生代理成本問題。從委託—代理的角度看，企業是一種組織，企業的本質是契約關係。在現代企業中，企業管理者通常不是企業資本的完全所有者，因而就存在代理成本。代理成本包括三項內容，即委託人的監督支出、代理人的保證金支出和企業的剩餘損失。如果讓管理者完全擁有剩餘權益，則可以減少直至消除代理成本。

2、產權理論

西方經濟學的產權理論普遍認為，產權是在法律或國家強制性規定的人對物的權利。阿爾欽認為產權是“一種通過社會強制而實現的對某種經濟物品的多種用途進行選擇的權利”。法蘭西民法把產權定義成“以法律所允許的最獨斷的方式處理物品的權利”。他們的定義都強調三個內容。第一，產權必須是法律或社會強制規定並允許的人對物的權利；第二，在法律和社會許可的條件下，產權所有者擁有他所擁有物的一切權利；第三，產權主體選擇的依據是產權經濟學的重要內容。

1991年諾貝爾經濟學獎獲得者羅納德·科斯是西方產權理論的代表人物。他認為，產權是一種人們所享有的權利。科斯定理是關於產權安排、交易費用與資源配置效率之間存在著內在聯繫的定理。科斯第一定理說明，在交易成本為零的理想狀況下，權利的任何安排都可以無成本地得到相關主體的糾正。如果僅從經濟效率的角度看，權利的一種初始配置與另一種初始配置並無差異。科斯第二定理實質是，如果交易成本大於零，權利的初始安排將影響到社會福利，提供較大社會福利的權利初始安排就較優。科斯第三定理的實質是，如果交易成本大於零，初始產權的明晰界定和分配，可以節約甚至消除糾正性交易。通過政府較為準確地界定初始權利，將優於私人之間通過交易來糾正權利的初始配置。

3、公共產品理論

在公共產品理論中，把產品分為公共產品和私人產品。公共產品是指那些在消費上具有非抗爭性和非排他性的產品。公共產品理論認為：有許多企業，即使一個公民有能力去經營的，又是有希望去贏利的，但也保留給國家；其簡單理由是，他們可能給予私人企業者太多的權力，或者可能為他保證太大的贏利。所慮的是這類企業所有必要給予經營這些企業的人的特殊地位，有可能被濫用。屬於這類的經營大部分必然是獨佔——特別是大規模的獨佔，諸如郵政、鐵路等等。按照公共產品理論，目前美國等西方國家的國有企業只是經營一些私人所不願意生產和提供的公共產品。20世紀70年代后，英國等一些國家紛紛進行私有化，將國有資產和國有企業私營化，實現國有資本的大規模退出，也是以公共產品理論為基礎。

4、交易費用理論

在西方經濟學理論中，交易費用具有如下性質：第一，交易費用是機會成本。不進入交易就沒有交易費用，交易方式的方式不同，交易費用也不同。人們在對交易方式的選擇，使交易費用具有了機會成本性質。第二，交易費用是經濟主體之間知識、信息不對稱的結果，知識與經驗的差異性、資源的稀缺性、事件的不確定性以及空間的局限性都會影響交易費用。第三，交易費用是無法徹底消除的。第四，交易費用無法準確計量。只能是在事前根據不完備的知識和經驗進行估計，準確的計量只有在事後進行。交易費用理論認為，企業是用以節約交易費用的一種交易模式。價格制度或市場機制的運轉是有成本的，企業組織的出現是對市場組織的替代。企業沒有無限擴大，是由於企業內部組織也有成本，企業與市場達到交易費用的均衡時就是企業規模的邊界。

5、企業理論

西方經濟學的企業理論是公司治理（Corporate Governance）的理論基石。公司治理最早在20世紀70年代初由美國經濟理論界提出的，是一組規範公司相關各方面的責權利的制度安排，是現代企業中最重要的制度架構。有學者把企業理論分為兩大部分，一是企業的性質問題，一是企業組織結構問題。國內有學者把企業理論的基本內容進一步細分為四個部分，即企業的本質和界限、企業內部的等級制、企業資本結構、企業所有權與控制權分離。

（1）關於企業的本質和界限。西方學者認為，契約是不完全的；在不完全的契約條件下剩餘控制權的配置方式影響交易費用；企業不同於市場是因為權威的存在；在權威下，市場式的議價消失，代之以上下級的代理人關係；這種代理人關係不可避免地產生費用；企業形態是這些費用最小化的結果。

科斯認為，企業的產生源於對市場及市場交易的替代，其目的是為了節省交易成本。這是因為，在市場經濟條件下，各生產要素所有者或擁有資本、勞動力，或擁有技術和企業家才能，幾乎沒有人能擁有進行大規模生產所需要的所有生產要素。而現代化大生產又需要各種生產要素共同組織才能形成現實的生產力，所以各生產要素所有者就必須以契約的形式“組織起來”，以謀求共同的、最大的利益（利潤）。這個契約既包括各要素所有者的義務——包括投入要素的多少與承擔投入要素的風險等，也包含了各要素所有者的權利，如按企業總體收益情況進行分紅等，於是企業就在契約的基礎上產生了。企業的產生，大大減少了交易環節，節約了各要素所有者之間進行交易的成本，從而提高了經濟運行和生產的效率。因而企業不僅是對交易的替代，從本質上說是對市場的替代。

（2）關於企業內部的等級制。企業內部結構激勵理論應用於等級制主要有三個方面。一是企業的內部監督。威廉姆斯認為，企業越大，等級層數越多，上級對下級的監督就越困難，因此企業內部職員偷懶帶來的費用就越高。企業不能無限期地擴大下去。監督和獎懲是聯繫在一起的，沒有有效的獎懲結構，監督的作用就會降低。二是企業內部的競爭。羅森（Rosen）用模型證明了在企業最優的工資分配應具有如下特徵：越高的職位，工資差距越大。這是因為越往上，上升的機會就越小，非得提高獎勵，才能有足夠的激勵。三是合謀與協調。西方學者認為，在一個多人的組織結構中，人與人之間的合作即可以帶來效率（如多個委託人之間的協調），也可以帶來費用（如合謀）；同樣，人與人之間的競爭和不合作，既可以帶來效率（如市場招標、三權分立），也可以帶來費用（如“影響”活動和“尋租”活動）。

（3）關於企業的資本結構。西方學者有著不同的觀點：詹森和麥克林等持激勵觀點的學者把所有權與控制權分離產生的代理費用與企業籌資方式聯繫在一起，分析了不同籌資方產生的代理費用特點，推出了資本結構理論，即最優的資本結構是權衡兩種籌資方式的利弊，使代理費用最小，在最優點上，兩種籌資方式的邊際代理費用應該相等。利蘭（Leland）等一些示意理論學者認為，既然企業由經理控制，經理自然掌握更多的信息，只有當信息被傳遞到市場上去的時候，市場才會對該企業價值有所反應，在非對稱信息情況下，企業的資本結構可以起到傳遞信息、示意優劣的作用。阿洪和博爾頓（Aghion and Blton）的籌資理論則建立在剩餘控制權分配基礎上，不完全契約是剩餘控制權分配的前提。

（4）企業所有權與控制權的分離。西方學者認為，在自由市場經濟中，即使在所有權與控制權分離的情況下，由於市場競爭，經理所受到的壓力也是多方面的，雖然這種制約可能不是完全的，代理費用不可能消除，但市場機制保證了這種費用被限制在某一限度內，不可能無限制地增長。

（三）馬克思主義關於國有資產管理的相關理論

1、產權理論

馬克思從歷史唯物主義出發，把產權看成是生產關係的法律表現。在馬克思看來，產權問題首先是生產關係的概念，其次才是法律的概念。所有權是經濟範疇，產權是法律範疇，產權是財產歸誰所有的法律制度，體現的是法律關係。

馬克思認為，生產力的發展狀況要求與之相適應的生產關係，建立相應的產權制度。如果產權制度與生產力的發展不相適應，就會阻礙生產力的發展。因此，馬克思以是否適應生產力的發展作為評價產權制度的唯一標準。

根據馬克思的產權理論，任何一種產權制度都是歷史的、發展的。從歷史角度看，即使是奴隸制度也曾在歷史上起過進步作用，推動了生產力的發展和人類文明的進步。資本主義產權制度使得生產力獲得飛躍發展，由此創造了人類現代文明社會，但資本主義產權制度也要隨著生產力的發展而退出歷史舞台。

2、企業理論

馬克思認為，企業是分工和產生技術發展到一定階段的產物。企業的出現，既與社會分工體系的發展有關，也與單個經營體內形成的分工協作體系有關。勞動資料本身的技術構成，決定了協作的規模和程度，從而決定了企業的規模。

馬克思指出，企業的具體生產組織，首先表現為在企業內進行職能分工，使各種操作活動獨立化。其次，隨著機器的大規模運用，生產組織便要服從機器運行的規律，企業組織形式發生了巨大變化。最後，股份企業的出現，使得組成公司的資本分散化，資本的管理、指揮、監督等職能交給職業經理來執行。由於股份制企業需要專門的經理人員來進行集中管理，最終導致了管理權和所有權之間的分離，企業內部組織形式發生了根本變化。

關於企業的運動形式。馬克思認為，資本主義企業是在對剩餘價值孜孜不倦的追求中獲得生存與發展的。首先，資本是過去勞動的物化，是剩餘勞動的積累，因而資本也構成社會財富的一般形式。其次，資本又是自行增殖的價值，是以剩餘價值的生產為唯一目的的。對於企業的外部運動，馬克思指出，在企業發展的初始階段，主要是利用內部積累的辦法進行擴大再生產，壯大企業規模。資本的集中是企業發展壯大規模的另一條途徑。

3、分配理論

在一定程度上，馬克思繼承了古典經濟學的“生存工資”理論，即工資水平由維持勞動力及其家屬最低生存需要所需商品的價值決定的。但他同時又認為，“生存工資”並不完全是由維持勞動力及其家庭生存所需的生活資料量決定的，它還受一個社會“歷史的和道德的因素”的決定。短期工資由勞動的供求決定，資本對勞動的需求對短期工資水平起決定作用。通過分析，馬克思認為長期工資實際上是由社會經濟發展水平、兩大階級間的力量對比、資本主義內部的競爭等因素共同決定的。馬克思關於資本主義分配理論的結論是，隨著資本積累進行和有機構成提高所產生的相對剩餘價值生產，會出現無產階級貧困化的趨勢，這是一種動態的趨勢性的分析，而不是短期和靜態的分析，短期的分配是由市場供求關係決定的。

從馬克思的勞動價值論出發，以索取剩餘價值為目的的資本，從保證這個目標實現的資本主義機制看，是絕對不可能在長期排斥勞動的，同時工資作為勞動成本與有效需求組成部分的這種矛盾性，也決定了資本不可能長期使工作份額處於一種下降趨勢。雖然從靜態看，工資和利潤是一種對立關係，但從動態過程看，它們是相互促進的關係，這不僅是因為日益增加的利潤需要不斷提高的工資來實現，而且工資是再生產勞動力的基本條件，不斷提高的勞動力質量是保證技術進步和相對剩餘價值生產得以進行的基礎條件，所以要擴大剩餘價值的生產，就必須不斷擴大勞動力需要的範圍和數量，從而不斷提高他們的工資水平。所以從長期看，資本積累的結果是提高工資，從該過程看，儘管從靜態上看會降低利潤，但從動態看卻又是提高利潤的手段。正是這種作用機制，促使資本家階級不斷地將已實現的剩餘價值不斷轉化為新增工資，從而保持了兩者間的相對穩定。

（四）我國關於國有資產管理的相關理論。

從1949年到20世紀90年代初，我國將國有資產作為非商品性質的資產進行管理。在傳統計劃經濟體制下，經營性國有資產沒有被看成有別於一般公共資源進行管理，而是將其視為與公共資源同樣的管理對象，追求的是社會效益，管理的主要目標是如何管好，使其不浪費和被破壞，更多的是為了維護社會穩定和經濟發展，企業沒有利潤目標，管理體制自然完全按照行政管理方式設置，與國家管理非經營性國有資產的體制相同。在這種體制下，國有資產管理體制都建立在一般公共資源管理基礎上。隨著我國經濟由計劃經濟向市場經濟轉軌，國有企業需要由傳統的行政單位向獨立的市場主體轉變。在社會主義市場經濟條件下，我國逐步形成了一套較為全面的國有資產管理理論。

1、基本經濟制度理論

黨的十五大、十六大和十六屆三中、五中全會，對社會主義基本經濟制度理論做了全面的闡述。黨的十五大提出：公有製為主體、多種所有制經濟共同發展，是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度。這一制度的確立，是由社會主義性質和初級階段國情決定的：第一，我國是社會主義國家，必須堅持公有製作為社會主義經濟制度的基礎；第二，我國處在社會主義初級階段，需要在公有製為主體的條件下發展多種所有制經濟；第三，一切符合“三個有利於”的所有制形式都可以而且應該用來為社會主義服務。黨的十六大進一步闡述，要根據解放和發展生產力的要求，堅持和完善公有製為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。第一，必須毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟。發展壯大國有經濟，國有經濟控制國民經濟命脈，對於發揮社會主義制度的優越性，增強我國的經濟實力、國防實力和民族凝聚力，具有關鍵性作用。集體經濟是公有制經濟的重要組成部分，對實現共同富裕具有重要作用。第二，必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展。個體、私營等各種形式的非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分，對充分調動社會各方面的積極性、加快生產力發展具有重要作用。第三，堅持公有製為主體，促進非公有制經濟發展，統一於社會主義現代化建設的進程中，不能把這兩者對立起來。各種所有制經濟完全可以在市場競爭中發揮各自優勢，相互促進，共同發展。黨的十六屆三中全會提出，要“堅持公有制的主體地位，發揮國有經濟的主導作用。積極推進公有制的多種有效實現形式”，並且強調，要“使股份製成為公有制的主要實現形式”。黨的十六屆五中全會進一步指明了“十一五”期間堅持和完善基本經濟制度的重點和要求：“加大國有經濟布局和結構調整力度，進一步推動國有資本向關係國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，增強國有經濟控制力，發揮主導作用。加快國有大型企業股份制改革，完善公司治理結構。深化壟斷行業改革，放寬市場准入，實現投資主體和產權多元化。加快建立國有資本經營預算制度，建立健全金融資產、非經營性資產、自然資源資產等監管體制，防止國有資產流失。

2、現代企業制度理論

1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，必須進一步轉換國有企業經營機制，建立適應市場經濟要求，產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。以公有製為主體的現代企業制度是社會主義市場經濟體制的基礎。建立現代企業制度，是發展社會化在生產和市場經濟的必然要求，是國有企業改革的方向。現代企業制度的基本特徵主要有五個方面：一是產權關係明確，企業中的國有資產所有權屬於國家，企業擁有包括國家在內的出資者投資形成的全部法人財產權，成為享有民事權利、承擔民事責任的法人實體。二是企業以其全部法人財產，依法自主經營，自負盈虧，照章納稅，對出資者承擔資產保值增值的責任。三是出資者按投入企業的資本額享有所有者的權益，即資產受益、重大決策和選擇管理者等權利。企業破產時，出資者只以投入企業的資本額對企業債務負有有限責任。四是企業按照市場需求組織生產經營，以提高勞動生產率和經濟效益為目的，政府不直接干預企業的生產經營活動。企業在市場競爭中優勝劣汰，長期虧損、資不抵債的應依法破產。五是建立科學的企業領導體制和組織管理制度，調節所有者、經營者和職工之間的關係，形成激勵和約束相結合的經營機制。所有企業都要向這個方面努力。黨的十五大和十五屆四中全會進一步強調，建立現代企業制度是國有企業改革的方向。

3、現代產權制度理論

改革開放以來，我國關於產權問題的理論研究和實踐探索不斷深化，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出了建立健全現代產權制度的任務，並從理論和政策上做了闡述。產權是適應現代市場經濟發展要求而出現的經濟範疇。一般認為，產權主要是指財產權或者財產權利，是以財產所有權為主體的一系列財產權利的總和，包括所有權及其衍生的佔有權、使用權、經營權、收益權、處置權、讓渡權等權利。產權具有獨立性、排他性、流動性、可分性等基本特徵。

產權制度是關於產權界定、運營、保護等一系列體制安排和法律規定的總稱。現代產權制度則是與社會化大生產和現代市場經濟（股份制經濟出現是主要標誌）相適應的產權制度。其主要特徵是：歸屬清晰，即各類財產所有權的具體所有者明確並為相關法律法規所清晰界定；權責明確，即產權具體實現過程中各相關主體權利到位，責任落實；保護嚴格，即保護產權的法律制度完備，各種經濟類型、各種形式的產權一律受到法律的嚴格保護；流轉順暢，即各類產權以謀求收益最大化為目的，依法在市場上自由流動、有效經營。

產權和所有制有密切關係又不完全相同，產權是所有制的核心和主要內容。產權和所有制的區別在於：同一所有制可以有不同的產權制度；不同的所有制，也可以採用相同的產權制度。現代產權制度，實質上是通過保證和強化收益權來弱化傳統的所有權或歸屬權。將財產權分離為多種功能，不同產權主體分別支配相應的權利，不僅可以發揮財產的社會功能和價值增值功能，而且可以為所有人帶來更多的選擇和收益。

按照現代產權制度理論，當前我國正在進一步完善國有資產管理體制，保障國有資本出資人權益，落實企業作為市場主體和法人實體應享有的各項權利，加快現代企業制度建設。

4、分配理論

黨的十四屆三中全會提出，建立“以按勞分配為主體、多種分配方式並存的制度，體現效率優先、兼顧公平的原則”。黨的十五大進一步把堅持和完善按勞分配為主體的多種分配方式，納入黨在社會主義初級階段的基本綱領，明確提出要把按勞分配和按生產要素分配結合起來。黨的十六大對改革開放以來我們黨在收入分配方面形成的方針政策，進行了科學的總結和概括：“確立勞動、資本、技術和管理等生產要素按貢獻參與分配的原則，完善按勞分配為主體、多種分配方式並存的分配製度。堅持效率優先、兼顧公平，既要提倡奉獻精神，又要落實分配政策，既要反對平均主義，又要防止收入懸殊。初次分配注重效率，發揮市場的作用，鼓勵一部分人通過誠實勞動、合法經營先富起來。再分配注重公平，加強政府對收入分配的調節職能，調節差距過大的收入。規範分配秩序，合理調節少數壟斷性行業的過高收入，取締非法收入。以共同富裕為目標，擴大中等收入者比重，提高低收入者收入水平。”事實證明，收入分配製度的改革，調動了廣大群眾勞動和創業的積極性，極大地發展了社會生產力。收入分配總的格局和基本狀況，大體符合現階段我國生產力水平，符合社會主義市場經濟的改革方向，符合廣大人民群眾的根本利益。

可以說，隨著我國收入分配製度的改革，社會主義市場經濟條件下的收入分配理論正在逐步形成。這一理論體現出一些特點：一是完善按勞分配為主體、多種分配方式並存的分配製度，堅持各種生產要素按貢獻參與分配。二是提高低收入者收入水平，逐步擴大中等收入者比重，有效調節過高收入。三是規範個人收入分配秩序，完善國有企事業單位收入分配規則和監管機制，建立規範的公務員工資制度和工資管理體制。四是注重社會公平，特別要關注就業機會和分配過程的公平，加大調節收入分配的力度，強化對分配結果的監管。

二、國內外國有資產管理的基本法律制度比較分析

（一）國外國有資產管理的基本法律制度分析

國有資產管理是諸多國家面臨的問題。法律制度是第二性的，是對第一性的社會經濟生活狀況的反映，國有資產管理的法律制度就是對國有資產在社會管理和經濟發展中作用的體現。同時，國有資產管理的法律制度又是一個國家整個法律制度體系的有機組成部分。因此，分析國外國有資產管理的基本法律制度，一方面要從該國國有資產管理在社會管理和經濟發展中的作用出發，另一方面又要從該國整個法律制度的體系出發。

涉及國有資產管理的法律制度應當包括三個層次，第一層次是規定政府層面由什麼機構、通過什麼程序對國有資產進行管理的法律制度，第二個層次是對作為國有資產組織體的國有企業的組織和管理形態進行規定的法律制度，第三個層次則是對國有企業與其他經濟體的交易行為進行調整的法律制度。一般來說，對於國有企業與其他經濟體的交易應當由一般的民商事法律進行調整。

所以，狹義的國有資產管理法律制度應當僅指前兩個層次的法律制度。從這個角度出發，根據對第一和第二個層次進行法律調整的不同情況，將國外的國有資產監管法律制度分為五類：

（1）對兩個層次都制訂單行法進行規範；

（2）僅對第一個層次制訂單行法或者通過財政法、預演演算法等進行規範，第二個層次按照一般的民商事法律進行規範；

（3）對第一個層次不制定單行性法律進行規範，對第二個層次根據不同國有企業的不同情況通過議會制訂不同法律進行規範；

（4）對第一個層次沒有統一的規範，對於第二個層次，分別不同情況，通過單行法或者一般的民商事法律進行調整；

（5）在東歐國家，由於其處於轉軌過程中，其國有資產管理的法律制度主要以私有化為導向，屬於一種特殊類別。

1、第一類：對兩個層次均進行特殊規定。

從目前可以掌握的資料來看，這種類型的國家以日本、韓國最為典型。這類國家的特點在於由於其在第一個層次上有國有資產管理的基本法，所以在第二個層次上一般也制定針對一般國有企業的法律，同時，對於個別特別重要的國有企業，也制定單行的法律。

如日本有《國有財產法》，該法將國有財產區分為行政財產和普通財產，其中，認為企業用財產，即國家已經提供或決定提供於國家企業或其企業職工居住使用者。而對於何為國家企業，則需要由政令確定。該法對國有財產的管理與處分的機關、管理與處分的程序、匯總報告制度等進行了系統的規定。

韓國的《國有財產法》將國有財產區分為行政財產、保存財產和雜種財產，政府企業用財產屬於行政財產的範疇。該法對國有財產的管理機構、處分、匯總報告等進行了規定。韓國1984年頒行的《國有企業管理法》則對包括政府投資和“政府投資達到或超過50%的企業”的“國有企業”的管理進行了詳盡的規定。

同時，日本和韓國均制訂有《地方公營企業法》。日本的地方公營企業法規定的公營事業包括：供水事業（簡易供水事業除外）、工業用水事業、軌道事業、汽車運輸事業、鐵路事業、電力事業、煤氣事業、醫院事業，該法對上述公營事業的設置、組織、財務、職員人事管理、特別事務、企業重整等進行了規定。韓國的地方公營企業法規定的公營事業包括：水道事業（簡易上水道事業除外）、工業用水道事業、軌道事業（包括地鐵事業）、汽車運輸事業、煤氣事業、地方道路事業、下水道事業、清掃、衛生事業、住宅事業、醫療事業、殯葬及墓地事業，該法規定了地方公營事業的設置、組織、財務、人事、監督等進行了規定。

這種類型的國有資產立法體系下，針對個別特別重要的國有企業，也制定特別的法律。如日本郵政公社就是依據2002年頒布的《日本郵政公社法》設立、運營。日本國營鐵路公司也是依據《日本國營鐵路公司法》來設立、運營，該公司組織結構的變化、私有化等等都需要通過修改《日本國營鐵路公司法》來實現。

經邦在分析時發現這種立法模式一般適用於國有資產比例較大的國家。其優點在於，國有資產立法的體系嚴密，通過國有資產管理的基本法律對國有資產的一般事項進行了規定，對於需要特別規定的企業國有資產通過特別法進行規定，較好的實現了一般與特殊的統一。尤其是針對特定國有企業立法，容易實現對負有社會公共目標的國有企業進行特殊監管。

2、第二類：僅對第一個層次制訂單行法或者通過財政法、預演演算法等進行規範，第二個層次按照一般的民商事法律進行規範。

這一類型的國家以德國為代表。德國聯邦預演演算法、聯邦預演演算法實施細則、聯邦政府持有股份管理指南等法律法規規定了聯邦部門如何代表國家管理國有資產。其政府持股的國有企業按照公司法進行組織和運作。這些企業與私人公司的法律地位完全平等。義大利、挪威的國有企業或國有控股企業均適用公司法等民商法，從法律上保證了國有或國有控股企業與其他企業地位的平等和治理結構的相同，從而使國有或國有控股企業擁有與其他企業一樣的機制和活力。

3、第三類：僅對第二個層次進行特殊規定。在這一類別中，一般來說，凡設立國有企業，均需要通過單行立法。美國、加拿大比較典型。

美國：美國以國會立法為核心，對政府財產進行管理。凡是有關國有資產管理的各種議案均須得到國會的審議通過才能得以實施。1945年第二次世界大戰結束后，美國制定了一個政府公司法，這個法是個綜合性的法律，但在實際工作中這個法沒有起多少作用，真正起作用的是單行法律即每成立一個政府公司就要由國會通過一個法律，規定這個公司的設立的目的、董事會組成、經營方式、經營範圍等非常詳細的規則。美國人認為，國會通過一個單行法律就是為政府公司設計好一個遊戲規則，使政府公司在規則範圍內進行運作。政府財產是公眾的財產，由政府中的個人說了算的現象是對公眾不負責任的表現，國會的議員是選民選舉產生的，由國會通過設立政府公司的法律能更好地體現選民的意志，平衡各方面的意見。美國目前有40個政府公司，事實上有40個法律在發揮作用。

從美國設立政府公司的單行法律看有以下兩個特點：一是美國設立政府公司均是為了適應某種特定的目的。如紐約新澤西州港務局是1921年通過立法設立的一個政府公司，根據最初的協議，港務局主要擔負在紐約發展港口設施和運輸設備，並促進港口地區經濟和貿易發展。同時，法律規定：“港務局隨時接受賦予其代表和實施新的權利和責任”。二是單行法律保護了政府公司獨立的法人地位，從法律上避免了政府對公司的行政干預。在美國，由國會通過的法律地位很高。一但通過，企業、政府、國會均應在法律規範下活動。法律本身明確規範了各方面的權利和義務，如果是法律規範之外的干預，即視為違法。例如紐約新澤西州港務局的法律規定了港務局的重大經營決策由港務局董事會做出，形成的決議呈報兩州州長，州長有10個工作日的審核時間，如果州長要否決其中某一項動議就要否決董事會的全部決議，而不能否決其中的某一項。政府公司與政府間在經營決策上的關係僅此而已，這樣就有效地避免了政府過多的行政干預，確保了企業的法人地位。

加拿大：加拿大國有企業（在加拿大稱皇冠公司）不論是聯邦所有的，還是地方所有的，其設立或廢止及公司章程和宗旨都必須經議會立法決定。沒有法律依據，沒有議會的專項立法，不能設立皇冠公司。聯邦議會決定聯邦皇冠公司的設立或廢止，地方議會決定地方公司的設立或廢止。議會是國有企業、國有資產的當然所有者，有權決定國有企業的設立和廢止，確立國有企業的宗旨，決定國有企業董事會成員的數量及報酬；每年聽證皇冠公司的經營活動情況，並通過聯邦議會立法、會計等委員會檢查監督或通過聯邦審計局監督皇冠公司的情況。

這種類型的國家，一般來說其國有資產的數量較少，其國有企業更多的服務於社會目標而非經濟目標，由於國有企業都是按照單行法律運作，國有資產的權力就集中於擁有立法權的議會。這種立法模式的優點在於國有資產的功能定位清晰，運作規範，有利於限制政府對於市場經濟秩序非經法定程序的干預，促進形成規範的市場經濟。

4、第四類：對於第二個層次，分別不同情況，通過單行法或者一般的民商事法律進行調整。

同時，還有一類國家，既有承擔社會公共服務目標公益性國有資產，也擁有大量處於競爭性領域的國有資產。對於前一類企業，一般由議會制訂單行的法律來規範，而後者則根據一般的民商事法律來規範。如新加坡，將國有企業分為具有公益性質和不具有公益性質兩類，對於公益性國有企業，議會為每一個半官方性質的公益性國有企業制定一部專門的法律。這些法律，從機構的設立、職責和權力的行使，到股權、人事、財務管理等都有明確的規定，各法定機構必須嚴格執行，這類機構主要有經濟發展局、港務局、公共水務局、電訊局和廣播局等；對於非公益性國有企業，則根據公司法成立國有控股公司，按照民商事法律的規定進行運作，這類國有控股公司包括淡馬錫控股公司、政府投資有限公司、新加坡科技控股公司和國家發展部控股公司。

5、第五類：以私有化為主要取向的國有資產管理法律體系。

這類國家主要是以東歐國家為主的轉軌國家。這類國家主要通過實行私有化完成從計劃經濟到市場經濟的轉變，將私有化作為建立新經濟秩序的重要途徑。其私有化法律法規包括以下幾個層次：首先，修改憲法，掃清進行私有化在憲法上的障礙；其次，制訂私有化法，如波蘭1990年制訂並通過《國營企業私有化法》，匈牙利的1995年39號法案即為《關於國有企業資產的出售》，俄羅斯也有自己的私有化法律；再次，通過適當措施，保持國家對經濟的影響力，如俄羅斯於2004年8月通過總統令，明確了514家國有戰略企業和549家戰略股份公司為禁止私有化的範圍，匈牙利和俄羅斯等國家還規定了對部分企業擁有“金股”，即國家在企業重大決策方面擁有否決權。

這類國家的國有資產管理法律的基本思路很明確，就是實現私有化，但同時也可以看出這些國家在全面、徹底的私有化上尚有顧慮，需要在經濟轉軌過程中保持國家對國民經濟的適度控制力。

（二）我國國有資產管理的基本法律制度

就包括經營性、非經營性、資源性國有資產在內全部國有資產而言，我國沒有一部統一的國有資產法。

在非金融類經營性國有資產的領域中，我國初步形成了以《企業國有資產監督管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）為核心的國有資產管理法律法規體系。《條例》主要解決的是政府層面由什麼機構、通過什麼程序對國有資產進行管理的問題，對於作為國有資產組織體的國有企業的組織和管理形態主要由《公司法》和《全民所有制工業企業法》進行規範。《全民所有制工業企業法》的規範功能隨著國有企業逐漸改制正日益退化。圍繞《條例》制訂的一系列部門規章主要包括以下幾個方面的內容：國有企業的業績考核、統計評價、資產評估、產權管理、規劃發展、企業改革、兼并破產、收入分配、就業保障、財務監督和企業法制。其中既有國資委對國有資產進行管理的相關規定，但同時也有一部分內容涉及國有企業與其他經濟體進行交易的規定，如有關交易中國有資產評估的部分規定。同時，《審計法》及審計署制定的有關國有企業財務審計方面的規定也都構成我國國有資產管理法律制度的有機組成部分。

（三）國內外國有資產管理基本法律制度的比較

1、內容的比較。

國外的國有資產管理法律制度根據本國國有資產的數量、功能和本國經濟的發展的情況，在內容上相對完整，涉及了各級各類國有資產從監管到運營的各個方面，其重點是對政府如何行使國有資產監管的權力進行規定，針對個別國有企業單獨制定的法律則對企業方方面面的內容進行全面的規定。而我國國有資產監管法律制度則側重於對政府監管哪些事項進行規定，對於應該如何進行監管的規定較少，更沒有針對個別國有企業而單獨制定相關法律。

2、法律實施的比較。

由於國外國有資產管理法律制度對國有資產責任主體規定的相對明確，運作程序也相對規範，而且一般明確的要麼將國有資產監管或運營主體定義為政府機構，要麼定義為企業。明確的責任主體使其有動力和壓力去落實國有資產監管的相關法律；國有資產各類主體法律地位的明晰使其在實施國有資產管理法律制度時可以充分的運用行政、司法的各類救濟手段。我國的國有資產監管法律制度將經營性非金融類國有資產的監管主體明確為各級國有資產監管機構，使其有動力和壓力去落實國有資產監管的相關法律。但是，我國的國有資產管理法律制度將國有資產監管機構定義為作為政府特設機構的“出資人”，既非行政主體，也非企業，影響了其通過行政或司法手段實施國有資產管理法律制度，也不利於通過正當的法律途徑對國有資產監管機構進行監督，如目前無論行政複議法、行政訴訟法是否適用於國有資產監管機構均不明確。

3、實施效果的比較。

法律實施的效果取決於多種因素，既包括法律本身是否與經濟社會發展相適應，也包括法律執行和救濟的手段。國外國有資產管理法律制度實施的效果也不盡一致。美國、加拿大等國的國有資產管理立法體例決定了其法律規定的內容較為明確，該國又有良好的法制環境，因此，其實施效果較好。部分國家，如俄羅斯、東歐等國有關私有化方面的法律法規受制於本國的法制環境，在實施中也出現了國有資產流失的現象。

總體上看，我國有關國有資產管理的法律制度能夠得到較好的實施。尤其是新的國有資產監督管理體制建立之後，國有資產進一步實現保值增值。截至2005年6月，中央企業資產總額99337.9億元，比上年同期增加12.5%；所有者權益33777.5億元，比上年同期增加11%；2005年上半年實現利潤2988.1億元，比上年同期增加29.1%；凈利潤1648.9億元，比上年同期增加35.8%。但是，對於如何通過多種手段進一步貫徹落實國有資產管理法律制度，如何獲得國有資產管理法律制度落實情況的信息需要進一步研究。

如何制定一個行之有效的國有資產管理辦法，首先要清楚了解管理中存在的問題。

1、素質相對不高，內部管理機制不健全。

財務人員整體素質不高，且絕大部分財務人員一身多職，工作停留在帳表處理等日常業務上，工作得過且過，單位內部管理體制和制度不夠完善，缺乏一個行之有效的國有資產管理辦法。

2、國有資產管理部門職責不清。

由於職責不清，至於其使用效益低下，致使存量不足、賬實不符。作為國有資產管理部門，按管理職能應代表本級政府行使行政事業單位國有資產所有者的權利，但由於管理部門職業不清，財務人員對資產的使用情況也不甚了解，使資產處於監管不力的狀態，造成管理主體不明確、權責不清、管理混亂。

3、資產流轉程序不規範，體制不健全。

雖然設置了實物資產管理員的崗位，但在資產的購置、驗收、轉移和處置等環節實物，資產管理員並不經手，職權發揮不好。這正是由於制度不健全、缺乏嚴格的規章制度依據及一套行之有效的國有資產管理辦法和操作規範流程所引起的。