法律調整範圍

我國的法律體系通常認為包括七個法律門類，即憲法及憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。其中，憲法調整的是公民權利和國家權力之間的關係；民法調整的是平等主體之間的財產關係和人身非財產關係；刑法調整的是犯罪與刑罰之間的關係。從具體的單行法律來說，每部法律都有其特定的調整對象和所要解決的問題。如行政處罰法規定，行政處罰的設定和實施，適用本法；行政複議法規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政複議申請，行政機關受理行政複議申請、作出行政複議決定，適用本法；教育法規定，在中華人民共和國境內的各級各類教育，適用本法。這些都是對特定法律調整對象和範圍的規定。立法首先規定調整對象和範圍的意義在於使該法所要解決的問題和所要規範的社會關係成為明確的有限的目標，防止範圍無限擴大或不確定而無法解決問題；確立解決問題和建立制度的理論基礎和前提條件，防止不同理論在法律條文中的衝撞。

行政許可法的適用範圍

本條第一款從正面規定了適用本法的兩個方面，行政許可的設定和實施，適用本法。設定行政許可是指法定的國家機關按照法定的程序，獨立作出哪些行為需要經過批准才可以進行，應當按照什麼樣的程序和條件來進行批准或者不批准的規定。設定行政許可，是一種立法行為，嚴格來講，並不是一種行政許可行為。我國行政許可的設定，最基本的和最主要的形式還是法律，在地方主要是地方性法規。既然設定行政許可並不是一般意義上的行政許可行為，為什麼還要納入到本法的調整範圍呢？這主要有兩方面的考慮：一方面，本法的立法指導思想之一就是清理過去，規範未來。過去，我國實行計劃經濟，國家包攬整個經濟和社會事務，行政審批無所不在。現在，我國實行社會主義市場經濟，由市場來配置資源。該由市場決定的事情，應當由市場主體來決定；該由社會自己解決的事情，應當交社會自己去辦理。行政管理要退出一些經濟和社會領域。這就需要對哪些事項可以設定行政許可，哪些事項不能設定行政許可，作出一個原則界定。同時，過去由於對行政許可缺少統一認識，行政許可的設定主體比較混亂。許可收費，收費養人，養人收費，導致行政許可過多過濫，致使某些行政機關偏離其服務宗旨。為了從源頭上治理行政許可過多過濫的問題，減少行政審批，因此必須對行政許可的設定權進行規範，減少行政許可的設定主體。另一方面，按照法治的要求，凡是對公民設定義務，或者對公民某種權利作出限制以致剝奪，均需由立法機關制定法律，或者由立法機關作出授權，再由行政機關加以規定。也就是要求行政機關的行為應當有法律依據，做到依法行政。行政許可涉及公民的權利義務，原則上應由法律作出規定。由於我國地域遼闊，經濟發展不平衡，並且法律體系尚在完善過程中，不可能將行政許可的所有事項都交由最高國家權力機關規範，需要賦予行政機關和地方權力機關一定的設定權。這就需要對各個立法主體的設定許可權作出規定。

本法第二條規定，行政許可是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，准予其從事特定活動的行為。這裡對行政許可的界定，實際是從行政許可的實施角度來表述的。實施行政許可，也就是法定的行政機關，按照法定條件、標準和程序，決定是否給予申請人許可以及由此產生的對被許可人的監督管理行為等。實施行政許可是一種具體行政行為，具體內容包括實施主體的確定、申請與受理、審查與決定、對被許可人實施許可行為的監督等。行政許可的實施是將法律規定的權利義務轉化為現實的社會關係，轉化為特定當事人的權利義務，具體體現行政程序的各項原則和要求，是行政許可法所調整和規範的重要內容。

不適用行政許可法的有關審批事項

本法界定了什麼是行政許可，並且規定行政許可的設定和實施適用本法。應當說這樣規定，已經比較清楚地劃定了行政許可法的調整範圍。但是，由於行政許可現象非常複雜，對什麼是行政許可，看法不一。比如，結婚登記是否屬於一種行政許可行為？就有不同的看法。有的認為，結婚登記符合本法規定的行政許可定義，首先是當事人的申請，只有當事人的申請才能啟動結婚登記；其次是經依法審查，婚姻登記機關要審查當事人是否符合結婚的條件，如是否達到法定婚齡，是否屬於近親屬，是否患有醫學上不宜結婚的疾病等；第三，符合法定條件的，准予結婚，結成夫妻關係；第四，未經登記而同居的，屬於違法行為，不受法律保護。因此是一種行政許可。反對者認為，儘管結婚登記符合上述定義，但也不是一種許可行為。行政機關的登記僅是一種確認。證明雙方的夫妻關係，決定結婚是男女雙方當事人的自主權，行政機關不能決定並且也不能干涉這種行為。如果我們把結婚登記都當成行政許可，容易助長行政權對公民權利的干涉。對這個問題的爭論，反映了本法的定義並沒有完全解決本法的調整範圍問題。特別是本法草案說明中的解釋，行政許可就是通常所說的“行政審批”，而行政審批通常被理解為行政機關所作的審批，這種審批在行政機關的工作中是非常普遍的。嚴格來講，行政審批只是依審批主體所作的界定，它和行政機關依相對人的申請而進行的審批，是有交叉重疊的。這就需要進一步從反面來界定本法的調整範圍，將不適用本法的事項排除在外。本法對不適用本法調整範圍事項的規定，排除的是哪些同本法規定的行政許可事項有密切聯繫，在工作中難以嚴格區分，執行中又難以按本法規定辦理的事項。

本條第二款明確規定不適用本法的事項有兩類：一是有關行政機關對其他機關人事、財務、外事等事項的審批。每一個行政機關通常都承擔特定的社會管理職能，屬於管理者；但同時它們也是被管理者，國家對行政機關的人、財、物等實行集中統一管理，由指定的行政機關負責審批、劃撥和監督等項工作，以保障國家財政資金運轉的效率，人事任用的公平，促進行政機關的協調運轉。例如，每個行政部門都有自己的預算，這些預算是本級預算的組成部分，這些預算只有經財政部門批複之後，才可以執行。又如行政部門開展外事交流活動，以本部門名義談判和簽署屬於本部門職權範圍內事項的協定，需要會商外交部。財政、外事部門對這些事項的審批，雖然符合行政許可的一些特點，但它行使的不是一種社會管理職能，其對象是特定的行政機關，而不是非特定的公民、法人或者組織。因此，這種審批不屬於行政許可，不適用本法。需要說明的是，這裡的“其他機關”不僅包括了行政機關，還包括了國家權力機關、司法機關以及政黨、團體等組織。二是行政機關對直屬事業單位有關事項的審批。我國的法人組織中有企業、事業單位和國家機關。其中事業單位不同於企業法人，是為發展特定的事業而設立的法人組織，通常不以營利為目的，致力於發展社會公益事業。如學校、醫院、科研單位和文藝團體等。由於歷史的原因，我國社會公共事業和福利事業的興辦，很多都是由國家出資來興辦的，因此，我國的行政部門直接管理著一大批這樣的事業單位。行政機關對這些單位進行管理，少不了要對事業單位的各種事項進行審批。由於這種審批是基於行政機關對這些單位的直接隸屬關係，也就是說這些單位是國家出資興辦的，國家授權特定的行政部門來進行管理。這種審批權來源於國家出資，來源於資金劃撥，不同於行政機關對一般性社會事務的管理，因此不屬於行政許可，不適用本法。