中華民國約法

民國二年（1913年）發生二次革命，隨後袁世凱挾持國會（議會）當選為中華民國總統之後，在當年十一月取消國民黨議員資格。同時以大總統命令將內閣改為政治會議。政治會議自民國二年十二月集會，到次年五月參政院成立時結束。此段時期，袁世凱諮詢修改臨時約法。由此政治會議議定《約法會議組織條例》，成立約法會議。民國三年三月，約法會議開會，袁世凱提出增修臨時約法內容。修改共七項，全部是增加總統權力內容。隨後，約法會議根據袁世凱的意見，通過《中華民國約法》五月一日由袁世凱公布，即所謂“新約法”。

該約法共10章68條，其內容極大地增加了總統權力。

1、外交大權歸諸總統，宣戰媾和締約不必經由參政院。

2、總統制定官制，任用國務員及外交大使，不必經由參政院。

3、採用總統制，取代臨時約法內閣制。

4、正式憲法應由國會以外國民會議制定，總統公布。憲法起草權歸諸總統及參政院。

5、人民公權的褫奪回復，總統應自由行之。

6、總統應有緊急命令權。

7、總統應有緊急處分權。

立法權歸諸新成立之“立法院”，其不具備監察權。行政權則另設諸“參政院”為總統諮詢機關。參政院及立法院的組織，須有約法會議議決。后約法會議通過參政院和立法院組織法，規定參政院參政純由總統委任。而立法院立法委員選舉權資格同樣嚴酷。而僅隔數日，袁世凱公布總統令，以參政院取代立法院職權，所以立法院始終未能成立。參政院后又公布《大總統選舉法》，將總統選舉變成了變相世襲：總統任期十年，連任無限。大總統選舉之前，參政院參政（總統任命）如果認為政治上有必要，則決議大總統連任。總統繼任人由前總統推薦於總統選舉會。

中華民國約法規定了將來正式憲法應當由參政院推定起草員10人起草，草案交由“國民會議”複決。而國民會議之組織，由約法會議議決。

（中華民國三年五月一日公布）

第一條　中華民國，由中華人民組織之。

第二條　中華民國之主權，本於國民之全體。

第三條　中華民國之領土，依從前帝國所有之疆域。

第四條　中華民國人民，無種族、階級、宗教之區別，法律上均為平等。

第五條　人民享有左列各款之自由權：

一　人民之身體，非依法律，不得逮捕、拘禁、審問、處罰；

二　人民之家宅，非依法律，不得侵入或搜索；

三　人民於法律範圍內，有保有財產及營業之自由；

四　人民於法律範圍內，有言論、著作、刊行，及集會、結社之自由；

五　人民於法律範圍內，有書信秘密之自由；

六　人民於法律範圍內，有居住遷徙之自由；

七　人民於法律範圍內，有信教之自由。

第六條　人民依法律所定，有請願於立法院之權。

第七條　人民依法律所定，有訴訟於法院之權。

第八條　人民依法律所定，有請願於行政官署及陳訴於平政院之權。

第九條　人民依法律所定，有應任官考試及從事公務之權。

第十條　人民依法律所定，有選舉及被選舉之權。

第十一條　人民依法律所定，有納稅之義務。

第十二條　人民依法律所定，有服兵役之義務。

第十三條　本章之規定，與陸海軍法令及紀律不相抵觸者，軍人適用之。

第十四條　大總統為國之元首，總攬統治權。

第十五條　大總統代表中華民國。

第十六條　大總統對於人民之全體負責任。

第十七條　大總統召集立法院，宣告開會、停會、閉會。大總統經參議院之同意，解散立法院；但須自解散之日起，六個月以內，選舉新議員，並召集之。

第十八條　大總統提出法律案及預算案於立法院。

第十九條　大總統為增進公益，或執行法律，或基於法律之委任，發布命令，弄得使發布之；但不得以命令變更法律。

第二十條　大總統為維持公安，或防禦非常災害，事機緊急，不能召集立法院時，經參議院之同意，得發布與法律有同等效力之教令；但須於次期立法院開會之始，請求追認。

前項教令，立法院否認時，嗣後即失其效力。

第二十一條　大總統制定官制官規。大總統任免文武職官。

第二十二條　大總統宣告開戰、媾和。

第二十三條　大總統為海陸軍大元帥，統率全國海陸軍。

大總統定海陸軍之編製及兵額。

第二十四條　大總統接受外國大使、公使。

第二十五條　大總統締結條約。但變更領土，或增加人民負擔之條款，須經立法院之同意。

第二十六條　大總統依法律宣告戒嚴。

第二十七條　大總統頒給爵位、勳章，並其他榮典。

第二十八條　大總統宣告大赦、特赦、減刑、復權；但大赦須經立法院之同意。

第二十九條　大總統因故去職或不能視事時，副總統代行其職權。

第三十條　立法以人民選舉之議員，組織立法院行之。

立法院之組織及議員選舉方法，由約法會議議決之。

第三十一條　立法院之職權如左：

一　議決法律；

二　議決預算；

三　議決或承諾關於公債募集及國庫負擔之條件；

四　答覆大總統諮詢事件；

五　收受人民請願事件；

六　提出法律案；

七　提出關於法律及其他事件之意見，建議於大總統；

八　提出關於政治上疑義，要求大總統答覆；但大總統認為須秘密者，得不答覆之；

九　對於大總統有謀叛行為時，以總議員五分四以上之出席，出席議員四分三以上之可決，提起彈劫之訴訟於大理院。

前項第一款至第八款，及第二十條、第二十五條、第二十八條、第五十五條、第五十七條事件，其表決以出席議員過半數之同意行之。

第三十二條　立法院每年召集之會期，以四個月為限；但大總統認為必要時，得延長其會期，並得於閉會期內召集臨時會。

第三十三條　立法院之會議，須公開之；但經大總統之要求或出席議員過半數之可決時，得秘密之。

第三十四條　立法院議決之法律案，由大總統公布施行。

立法院議決之法律案，大總統否認時，得聲明理由，交院複議；如立法院出席議員三分二以上仍執前議，而大總統認為於內治外交有重大危害，或執行有重大障礙時，經參議院之同意，得不公布之。

第三十五條　立法院議長、副議長，由議員互選之，以得票過投票總數之半者為當選。

第三十六條　立法院議員於院內之言論及表決，對於院外不負責任。

第三十七條　立法院議員，除現行犯及關於內亂外患之犯罪外，會期中非經立法院許可，不得逮捕。

第三十八條　立法院法，由立法院自定之。

第三十九條　政行政以大總統為首長，置國務卿一人贊襄之。

第四十條　行政事務置外交、內務、財政、陸軍、海軍、司法、教育、農商、交通各部分掌之。

第四十一條　各部總長依法律、命令，執行主管行政事務。

第四十二條　國務卿、各部總長及特派員，代表大總統出席立法院發言。

第四十三條　國務卿、各部總長有違法行為時，受肅政廳之糾彈及平政院之審理。

第四十四條　司法以大總統任命之法官組織法院行之。

法院編製及法官之資格，以法律定之。

第四十五條　法院依法律獨立審判民事訴訟、刑事訴訟；但關於行政訴訟及其他特別訴訟，各依其本法之規定行之。

第四十六條　大理院對於第三十一條第九款之彈劫事件，其審判程序，別以法律定之。

第四十七條　法院之審判，須公開之；但認為有妨害安寧秩序，或善良風俗者，得秘密之。

第四十八條　法官在任中不得減律或轉職；非依法律受刑罰之宣告或應免職之懲戒處分，不得解職。

懲戒條規，以法律定之。

第四十九條　參政院應大總統之諮詢，審議重要政務。參政院組織，由約法會議議決之。

第五十條　新課租稅及變更稅率，以法律定之。現行租稅，未經法律變更者，仍舊徵收。

第五十一條　國家歲出歲入，每年度依立法院所議決之預算行之。

第五十二條　因特別事件，得於預算內預定年限，設繼續費。

第五十三條　為備預算不足或於預算以外之支出，須於預算內設預備費。

第五十四條　左列各項支出，非經大總統之同意，不得廢除或裁減之：

一　法律上屬於國家之義務者；

二　憐法律上之規定所必需者；

三　履行條約所必需者；

四　陸海軍編製所必需者。

第五十五條　為國際戰爭或戰定內亂及其他非常事變，不能召集立法院時，大總統經參政院之同意，得為財政緊急處分；但須於次期立法院開會之始，請求追認。

第五十六條　預算不成立時，執行前年度預算；會計年度既開始，預算尚未議定時亦同。

第五十七條　國家歲出歲入之決算，每年經審計院審定后，由大總統提出報告書於立法院，請求承諾。

第五十八條　審計院之編製，有約法會議決之。

第五十九條　中華民國憲法案，由憲法委員會起草。

憲法起草委員會，以參政院所推舉之委員組織之。其人數以十名為限。

第六十條　中華民國憲法案，經參政院審定之。

第六十一條　中華民國憲法案，經參政院審定后，由大總統提出於國民會議決定之。

國民會議之組織，由約法會議議決之。

第六十二條　國民會議，由大總統召集並解散之。

第六十四條　中華民國憲法未施行以前，本約法之效力與憲法等。

約法施行前之現行法令，與本約法不相抵觸者，保有其效力。

第六十五條　中華民國元年二月十二日所宣布之大清皇帝辭位后優待條件、清皇族待遇條件、滿蒙回藏各族待遇條件，永不變更其效力。

其與待遇條件有關係之蒙古待遇條件，仍繼續保有其效力；非依法律，不得變更之。

第六十六條　本約法由立法院議員三分二以上或大總統提議增修，經立法院議員五分四以上之出席，出席議員四分三以上之可決時，由大總統召集約法會議增修之。

第六十七條　立法院未成立以前，以參政院代行其職權。

第六十八條　本約法自公布之日施行。民國元年三月十一日公布之臨時約法，於本約法施行之日廢止。

儘管如此，我們認為，新約法是按照袁世凱的旨意對《臨時約法》的一次徹底改造，除了將內閣制改為總統制外，還將立法完全降為行政的附庸。《臨時約法》存在著立法權過大的弊端，對政府行使職權有過多的制約，不利於對國家的治理。《新約法》對其進行一定程度上的糾正，是符合當時的實際的。但如同《臨時約法》在限制行政權力時一樣，矯枉過正，將立法機關降為行政機關的附庸，從中國大陸地區民主進程來說，是一次大的倒退。但是我們也看到，袁世凱在擴大行政權力的過程中，幾乎沒有遇到任何阻力，也就是說，北京政府的這一行為，得到社會各界、各種政治勢力（國民黨除外）的支持和擁護，從當時中國的社會實際來說，符合中國的國情。一個有著幾千年封建專制傳統的國家，不可能一下子將西方運行多年的比較完整的民主政治體制，拿到中國實行，中國接受西方的民主，只能是逐步的，而且必須與傳統有機的結合起來。長期以來，我們對袁世凱及袁世凱政府的評價，就沒有考慮到歷史的實際，而是一味地批評他破壞資產階級搬來的美國、法國的民主模式，而沒有考慮到這種民主模式在中國實行的實際，在極度缺乏民主傳統的國度里，行使西方最民主的民主模式，其步履艱難或遭受破壞，應該是很正常的。另外，從袁世凱政府按《新約法》的機制進行運行的實際效果來看，也比較明確地說明了這一問題。由於沒有立法機關的制約，行政支配一切，此一時期北京政府對各方面的治理應該說還是有一定實效的，“自此制實現后，中央之威信日彰，政治之進行較利，財政漸歸統一，各省皆極其服從，循而行之，苟無特別外患，中國猶可維持於不敝。”我們下面所說的北京政府頒布的經濟政策和法規，大部分也是在這一時期。

實際上《新約法》規定的政治體制，行政、立法、司法三權分立，改內閣製為總統制，仍然在資產階級的民主範圍之內，只不過更加保守而已，比較接近德國、日本的民主模式，借鑒了德國、日本憲法精神，予國家元首以極大的權力，而對議會權力減少到最低限度。擯棄美國、法國模式，而採取德國、日本模式，應該是符合中國國情的一次有益嘗試，袁世凱及其袁世凱政府之所以得到國內各種政治勢力的支持，其原因也在於此。至於袁世凱實施這一模式一年多后又拋棄了這一模式，改變國體，恢復帝制，遭到各種政治勢力的反對，袁世凱就此而亡，也在於此。所以，對《新約法》我們不應該輕易予以否定。