住房保障體系

住房公積金制度及其發展

住房公積金制度最初是經濟發達國家解決低收入家庭住房問題的一種成熟經驗，並一度在實踐中作為政策性住房金融發揮了巨大作用。其本質是一種國家支持的社會自助形式，通過金融互助，以繳存公積金的方式，增強繳存資金職工的購房支付能力。

我國住房公積金制度是政府為解決職工家庭住房問題的政策性融資渠道。住房公積金由國家機關、事業單位、各類企業、社會團體和民辦非企業單位及其在職職工各按工資的一定比例逐月繳存，歸職工個人所有。住房公積金專戶存儲，專項用於職工購買、建造、大修自住住房，並可以向職工個人提供住房貸款，具有義務性、互助性和保障性等特點。住房公積金按規定可以享受列入企業成本、免交個人所得稅等稅收政策，存貸款利率實行低進低出原則，充分體現政策優惠。

1994年住房公積金制度在我國城鎮全面推行，1999年我國頒布《住房公積金管理條例》，並於2002年重新發布，使住房公積金制度逐步納入法制化和規範化軌道。目前已基本建立起由住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監督的管理體制。

截至2003年底，我國建立住房公積金職工人數達6045萬人，累計歸集公積金5563億元，職工因購建住房和退休等支取1743億元，累計發放個人住房貸款2343億元，支持327萬戶職工家庭購建住房，為改善居民家庭住房條件發揮了重要作用（數據來源：《中國的社會保障狀況和政策白皮書·住房保障》）。相關統計數據顯示：至2004年底，全國住房公積金覆蓋率達58%，我國建立住房公積金職工人數達6138萬人，累計歸集公積金7400億元，累計發放個人住房貸款3404億元，共支持434萬戶職工家庭購建了住房。

住房公積金屬於政策性住房金融，是我國住房保障體系的重要組成部分，其特點是直接以金融手段支持廣大城鎮職工在市場上解決住房問題。從實踐經驗來看，公積金制度在支持解決低收入家庭住房方面發揮著巨大作用。住房公積金制度的實施，不僅本身滿足和改善了部分低收入家庭住房條件，同時，住房公積金的增值收益也成為了廉租住房建設資金的主要來源，有力地支持了廉租住房的建設。但是，我國住房公積金是在城鎮住房制度改革后建立起來的，還需要在實踐探索中逐步完善相關制度，以確保其充分發揮政策性住房金融的應有作用。

住房公積金安全性、利用率制度局限

住房公積金制度雖然為住房保障制度的建設、城鎮住房制度改革、促進住房消費和改善職工居住條件等方面做出了傑出貢獻。但隨著住房公積金制度的不斷深化和發展，住房公積金管理中也暴露出諸多弊端，或管理體制自身不足、或管理制度缺乏統一性、或監管體系存在多頭性等普遍性問題，在很大程度上阻礙了住房公積金制度的健康、快速發展。

公積金安全性主要體現在內部控制和外部監管尚存在問題，近年來不斷出現公積金被挪用和被貪污的腐敗問題即為明證。另外，公積金的投資安全也是不可忽視的問題。

住房公積金是由各方組成的管理委員會共同決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監督的資金。根據公積金管理條例的規定，公積金管理中心是代理繳存人行使管理職責。儘管管理組織和監管機制相對比較健全，但在實際執行中仍然存在監管不力的問題。有些管理委員會流於形式，重大事情不能充分起到決策作用，依靠管理中心負責人進行巨額資金運作，不僅責任大，風險也大。同時，住房公積金管理中心每年向財政部門報告資金使用情況，實際上只是靜態監管，很難充分起到監管作用。而銀行託管也是按管理中心要求調撥資金，缺失真正的管理職能。因此，同級監管權不能有效行使是導致監管乏力的主要原因。另外，因金融市場風險較大，即使按規定購買國債，也因託管機構的經營效益、購買國債的品種風險等，導致公積金增值收益不能按預期收回，也導致部分公積金本金面臨著巨大風險的可能。

住房公積金使用率反映了一個城市房地產業的發達程度，近年來我國住房公積金使用率一直徘徊在50%左右，地區間也表現出明顯差距。

分析表明，影響公積金充分發揮其政策性住房金融作用的因素主要有以下幾個方面：首先，消費意識相對落後，不習慣提前消費，造成公積金只存不用。其次，管理中心市場競爭意識不強，市場宣傳推廣力度乏弱，公積金服務水平效率不高，貸款手續複雜，發放貸款時間較長，開發企業更願意與商業銀行合作，擠佔了公積金貸款的市場份額。第三，住房公積金與商業銀行的貸款利率差距較小，又受額度限制，在政策性住房金融上體現的優勢不明顯。第四，住房公積金的流通限制，造成部分地區公積金供不應求，需要嚴格控制貸款額度，而有些地區卻大量閑置，使用效率不高，增值空間受到很大影響。第五，申請公積金貸款，部分地區有額外附加條件，不如商業貸款條件寬鬆。第六，公積金使用用途主要用於購買住房，實際應用於自建和維修項目的很少。而且只能用於購買不能用於租賃，導致買不起房子的家庭長時間享用不到住房公積金，同時，相對的低存低貸，實質上是使低收入家庭承受了利息損失。

住房公積金制度優化探討

通過以上對於住房公積金的辨析，不難看出，制度創新與加強監管是優化、完善公積金制度的重要方面，相對應的可以從以下幾點來探討制度優化：

第一，加強監管，保證安全。強化管委會的實際權力和責任，管委會名單要向社會公布並接受監督、資金流向要經管委會同意，財務情況要及時向管委會和財政部門彙報。同時，如果公積金出現問題，管委會成員要承擔連帶責任。

第二，加強信息互通，統一聯網監管，由主管部門和人民銀行實行動態監管。建立同級財政與上級主管部門的聯網動態監管體制，隨時把握歸集、使用和其他流向情況。區域間統籌運用資金，改變目前分割現狀，讓公積金流通起來，用足用好公積金，提高使用效率。

第三，擴大使用方向。除用於房屋購買、自建和維修外，還應加大對中低收入家庭的支持力度，包括按月按年支取支付房屋租金等。

第四，降低利率。公積金貸款是政策性金融，帶有保障性質，不應隨商業貸款利率經常調整。降低公積金貸款利率或實行差別利率，對於購買自住、小戶型、總價較低住房的低收入家庭，提供更加優惠的貸款利率。同時，創新、豐富貸款品種，使其充分發揮政策性、保障性金融的作用。

第五，簡化貸款手續，提高服務水平。提高住房公積金運營效率和服務水平，加強宣傳，主動與開發企業合作，用足用好住房公積金。

第六，及時合理調整貸款額度。各地應根據社會經濟發展、人民生活水平提高和房地產市場的發展變化情況，及時合理地調整貸款高限，使公積金貸款能夠滿足低收入家庭的購房需要。

經濟適用住房制度

經濟適用住房制度及其發展

中國確定發展經濟適用住房始於1998年。經濟適用住房是我國住房保障體系的重要組成部分，建設部2004年發布的《經濟適用住房管理辦法》中規定，經濟適用住房指的是“政府提供政策優惠，限定建設標準、供應對象和銷售價格，具有保障性質的政策性商品住房”。由此可見，經濟適用住房具有兩個最主要的特點：一是經濟適用住房作為政策性住房的保障性，這是與市場化商品房的主要區別；二是政府在經濟適用住房的建設上提供優惠政策措施，如減免有關稅費、免交土地出讓金等，相對應的在建設標準、供應對象和銷售價格上也對其有所限制。

出台經濟適用住房政策並給予各方面的優惠政策措施，是政府保障中低收入家庭的居住權的政策體現。城市中低收入家庭由於收入水平低，完全依靠市場化的手段很難解決住房問題，從而導致城市中的貧民區現象，並影響整個城市的穩定和發展。經濟適用住房制度為廣大中低收入家庭實現“居者有其屋”做出了不可磨滅的貢獻。統計數據表明，從1997年至2004年，我國經濟適用房的投資額累計達到了3852.85億元，其占同期房地產開發投資額的11.1%。1999年至2003年5年間，我國經濟適用房的竣工套數達26.8萬套，占同期住宅竣工套數的22.1%。1999年至2004年，全國經濟適用房銷售面積達2.18億平方米，占同期住宅銷售面積的15.9%。

經濟適用住房制度利弊淺析

經濟適用住房在住房改革風雨歷程中走過了十餘春秋，政策的初衷是為了幫助中低收入家庭解決住房問題。國家為了支持經濟適用住房的建設，對經濟適用住房項目規定免收土地出讓金，減免多項稅費，同時地方政府也在政策措施制定方面予以扶持。經濟適用住房在很大層面上有效地解決了中低收入階層的住房問題，其貢獻也是巨大的。

誠然，經濟適用住房制度作為保障性住房制度的重要方面，在解決城市中低收入家庭住房問題上起到了較大的作用，但在運作過程中也出現了一些令人關注的問題，而且這些問題引起了職能部門、學者以及社會各界的強烈關注，甚至關於經濟適用住房取消還是保留的爭議，一度成為社會爭論的焦點，對經濟適用住房的發展前景莫衷一是。從實際操作來看，經濟適用住房的問題主要有：

戶型面積偏大和高檔化趨勢，導致房屋總價偏高從而使真正的中低收入階層消費受限。銷售過程管理不嚴，導致部分不具備購買資格的群體購買了經濟適用住房，使補貼中低收入階層的政策目的大打折扣，較高比例的經濟適用住房被用作投資和出租，不僅使政府的補貼與公眾資源流向了非目標對象，也給權力尋租提供了機會。投資逐年下降使經濟適用住房的供給稀缺，造成一定的市場紊亂。開發商、監理部門和買房者存在信息不對稱，開發商為了壓縮建設成本追求利潤，通常以提高容積率為手段，房屋質量得不到有效的保證；另外，與完全意義上的商品房相比，經濟適用住房價格構成及價格形成機制有很大的差異，具有其特殊性，在確定經濟適用住房價格時，除了要考慮成本因素外，還應兼顧中低收入家庭的支付能力。

健全和完善經濟適用住房制度建議

從以往的制度實施及市場現狀來看，可以從以下方面完善和優化經濟適用住房制度：

第一，嚴格控制經濟適用住房的保障範圍，確保經濟適用住房的專屬性，建議僅對拆遷戶和危改戶發售。

第二，經濟適用住房套型標準根據經濟發展水平和群眾生活水平，建築面積宜控制在60平米左右。

第三，加大廉租住房制度的建設，形成以普通商品房市場和二手房市場為主，以高檔住宅市場和廉租住房市場為輔，以經濟適用住房為必要補充的完善的市場體系。

第四，在減少經濟適用住房投資的同時，政府要推進住房公積金制度和住房補貼制度的實施，確保各單位建立相應的保障制度。

第五，參考國外的平價住宅法案，政府出台法律要求開發商在建設商品住宅時，小戶型低總價的住房不得低於開發總套數的一定比例。

第六，嚴格經濟適用住房上市交易管理。經濟適用住房屬於政策性住房，購房人擁有有限產權。杜絕從經濟適用住房交易中謀利的市場行為。

廉租住房制度

廉租住房制度及其發展成果

廉租住房是指政府以租金補貼或實物配租的方式，向符合城鎮居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供社會保障性質的住房。1998年以來，中國政府積極推進廉租住房制度建設，不斷完善廉租住房保障政策。對按政府規定價格出租的公有住房和廉租住房，暫免徵收房產稅、營業稅。各地政府在國家統一政策指導下，結合當地經濟社會發展的實際情況，因地制宜建立城鎮最低收入家庭廉租住房制度。廉租住房制度以財政預算安排為主、多渠道籌措廉租住房資金，實行以住房租賃補貼為主，實物配租、租金核減為輔的多種保障方式。對住房面積和家庭收入在當地政府規定標準之下的家庭，當地政府按申請、登記、輪候程序給予安排，保障其基本要求。

從1998年提出建立廉租住房構想至今，中國廉租住房制度已經走過近十年曆程。1999年建設部曾出台《城鎮廉租房管理辦法》，2004年3月在此基礎上多部委共同頒布了《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》。該辦法規定，申請享受廉租住房制度，須具備最低收入家庭和住房困難兩個條件。據建設部數據顯示，截至2006年底，全國有512個城市建立了廉租住房制度，累計用於廉租住房制度建設資金70.8億元，累計已有54.7萬戶低收入家庭，通過廉租住房制度改善了住房條件；其中，2006年到位的資金佔33%，2006年解決了12.2萬戶低保家庭的住房困難，佔45.5%。

發展廉租住房須解決的三個問題

從廉租住房的發展和現狀來看，當前我國廉租住房制度正處於健全完善過程之中。宏觀調控政策將廉租住房制度建設納入地方政府的目標責任管理的舉措，促使地方政府提高了對建立住房保障制度的重視程度，廉租住房制度建設得到了較大的推進。尤其是《國務院關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》的出台，指明了廉租住房將是今後住房保障的重心。總體而言，目前廉租住房建設尚面臨三大問題亟待解決。

首先，建設廉租住房的資金來源渠道不穩定，資金嚴重缺乏，政府財政預算安排的資金相對不足；其次，一些城市對於廉租住房制度建設重視程度不夠，廉租房制度覆蓋面小，尤其是中西部地區；第三，廉租住房制度不完善，監管、審批等程序均存在漏洞，符合條件的家庭不能及時得到住房保障。而且，今後發展廉租住房制度的最大困難依然是資金問題。

廉租住房制度：住房保障的重心

2007年8月13日，《國務院關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（即“24號文”）的出台，提出了把解決城市低收入家庭住房困難作為維護群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內容，作為政府公共服務的一項重要職責，加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。由此可見，住房保障已作為公共服務被上升到民生的高度，政府對房地產市場的調控已經轉移到住房保障層面上來，而政策對廉租住房這一保障形式的各項規定和政策目標，無不體現出廉租住房已經成為住房保障的重要渠道和方式。

“24號文”對廉租住房制度保障範圍的擴大、對保障對象和保障標準的合理界定、對現有制度在保障方式上的健全、多渠道增加廉租住房房源和確保廉租住房保障資金來源等方面，做了具體的政策規定和安排，更深層次上對廉租住房的保障供給提出了實現的目標和途徑。但就總體而言，廉租住房仍然存在建設資金、房源和受保障對象資格審批准入三個方面的問題需要解決。

首先，從目前我國廉租住房建設資金的主要來源看，其渠道主要包括財政撥款、住房公積金增值收益、社會保障和社會捐贈等。參考國外的多元化經驗，包括政府的資金注入、市場融資、建立基金或債券，可見，我國政策儘管進一步要求將土地出讓金凈收益中的部分資金用於廉租住房建設，但仍然顯得比較單一而有限。調動一切可以利用的資金，採用多元化融資方式和渠道，有望為廉租住房的建設資金來源提供更有效的解決途徑。

其次，儘管中央政府高度重視廉租住房制度的體制建設，但地方政府落實情況尚有待改觀。目前我國廉租住房數量占房地產市場量尚不足10%，地方政府任重而道遠。如不能真正站在民生立場上，支持並放寬用於廉租住房建設的土地，鼓勵和推行開發商建設廉租住房的優惠政策，政策實施未必能達到效果預期。因此，只有增加房源，才能滿足大量低收入者的住房需求。

第三，加快低收入家庭住房狀況調查工作，全面建立保障對象住房檔案，並及時出台實時可行的城鎮最低收入家庭廉租住房申請、審核、退出管理的規範性文件。在規範廉租住房申請審批機制的同時，引導低收入群體的住房消費觀念，釐正因廉租住房非自有產權而產生心理抗性的錯誤認知。

雙限商品房

雙限商品房，即由政府在土地出讓的時候限定戶型、限定售價的商品房。雙限商品房是面對近兩年房價的一路攀升居高不下，國家政策調控在調整住房供應結構上繼“經濟適用房”之後的又一政策調控的產物。雙限商品房由限價商品房演進而來，即由原來的只限售價進化到增限戶型面積。

國內早在2004年2月，寧波市政府率先推出了限價商品房，實踐證明，限價商品房在降低房價漲幅，滿足中低收入家庭住房需求方面有著積極的重要的作用。限價商品房也因此在全國範圍內被廣泛推廣，進而以增加對戶型面積的限制而成為雙限商品房。

從雙限商品房的市場現狀來看，部分地方政府推行雙限商品房的積極性相對更強。雙限商品房既帶有住房保障色彩，但又具有商品房屬性。政府經過對開發成本的測算后，在售價、戶型面積、建設標準和銷售對象等方面進行限制，將開發商利潤控制在合理範圍，最終設定土地價格。這從土地源頭上控制房價，打破了房地產市場壟斷，保障了中低收入者的住房利益。同時，地方政府仍然能夠收取一定數額的土地出讓金。

雙限商品房的出現，有效彌補了住房供應中的斷層。在經濟適用房和商品房消費群體之間，存在一個既無能力購買商品房又不夠條件申請經濟適用房的消費斷層，而雙限商品房能有效地解決這一兩難問題，正好彌補了這一市場空白。雙限商品房價格相對普通商品房要低，購買條件又比經濟適用房相對寬鬆，成為市場的有益補充。

雙限商品房作為對市場的有益補充，其意義是積極的。在實施過程中的許多細節也需要探索和完善，從目前的市場經驗來看，把握和解決好四個方面的問題，將有助於政策的推進和執行效果。

其一，要確定雙限商品房開發企業的利潤範圍；其二，合理規劃雙限商品房的開發規模；其三，引入有效的監督機制，避免滋生腐敗；第四，建立有效的流轉機制。

二手房交易

住房租賃·梯度消費模式

不置可否，近年房地產市場和居民住房消費心理都存在盲目攀比、貪大求闊、買房就得買新房等消費誤區。而這一消費觀念是與我國人多地少、人均資源少的國情嚴重不符的。引導並強化合理消費觀念，倡導建設小戶型住房、購買二手房和租賃住房等，讓房地產市場回歸正常的理性供需狀態是當務之急。

目前我國二手房市場發展滯后，大量存量住房流通不暢，住房需求過度集中在一級住房（新房）市場的現狀普遍存在。相關數據顯示：中國二手房市場交易量只佔房屋交易總量的20%—30%，亟待建立和形成住房市場的梯度消費模式。

住房消費市場梯度消費模式的形成，將有效平抑房價和促進市場平穩發展。即中等或中等偏低收入家庭通過購買價位較低的存量二手房來解決住房問題；中等或中等偏高收入家庭通過轉讓舊房，再購買新建的價格性能比較高的中檔房、中高檔房來改善住房條件。從而形成住房的梯級消費，促進一、二級市場協調發展。

同時，健康的住房市場應該也是買賣和租賃並存的市場，購買與租賃並重的二元消費觀念的形成，有利於梯度消費模式的形成。租房應該也是住房消費的一種選擇，住房租賃使人們可以依據自己的收入狀況，調整住房支出，形成合理的梯級消費模式。這種消費模式、消費行為反映的是真實需求，是有利於市場的健康發展的。

因此，簡化已購公房、二手房交易的審批程序與交易審批程序，適度下調交易稅費，加大對二手房按揭的信貸支持力度，積極引導開發企業變單一銷售方式為租售並舉的營銷方式。同時發展規範中介服務業，為交易雙方建立暢通的渠道等，從二手房交易、房屋租賃市場進行相應的政策鼓勵與規範，對促進住房梯度消費模式的形成也將產生良性作用。

首先，改善城市低收入居民的居住條件，是重要的民生問題，加快建設住房保障體系，對於改善民生、促進社會和諧穩定具有重要意義。新增1000億元中央投資的安排原則中，最重要的一條就是要投向使用效率最高、發展最為需要的地方。從這個意義上說，下大氣力加快建設住房保障體系，是促進我國經濟社會發展的順時應勢之舉。

其次，加快建設住房保障體系，對相關產業具有很強的帶動效應。權威測算顯示，新增的75億元廉租房建設投資及其所帶動的地方和社會投資，可以拉動鋼材消費量65萬噸，水泥消費量50萬噸。同時，此次國家還安排了17億元中央投資用於棚戶區改造基礎設施工程建設，這可以拉動鑄鐵消費量兩萬噸，鋼材消費量10萬噸，水泥消費量30萬噸。

再次，加快建設住房保障體系，還為今後擴大消費創造了有利條件。加快建設保障性住房，大力推進廉租房建設、棚戶區改造、農村危房改造和實施游牧民定居工程，都是改善城鄉居民消費環境和條件的有效舉措，都將有利於城鄉居民特別是低收入居民擴大消費。

最後，保障房投資力度加大，將有利於控制高房價，有利於更好地落實房價調整的政策目標，減少來自剛性需求的恐慌性需求，有利於防止房價和銷量的暴漲暴跌。這些年，商品房壟斷的住房市場，地方的土地財政積重難返，扭曲的發展觀不僅由此引發暴力拆遷等一系列新的社會問題，還嚴重擠壓實體經濟和企業創新空間，已成為轉變經濟發展方式的障礙。政府主導的大規模保障房建設，以民生為導向，可以給畸形發展的房地產市場降溫徠，引導社會投資方向，鼓勵更多企業和資本投入實體經濟和科技創新。從這個意義上說，大規模加速推進保障房建設，還有望成為轉變發展方式的重要突破口。

我國住房制度改革政策中存在的一些誤區

作為房改綱領性文件的[國發1998 23號]文提出“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”和“中低收入家庭購買經濟適用住房”的目標。[國發2003 18號]文則進一步提出“逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房”，政策所體現的市場化程度更濃。就目前我國經濟發展狀況、居民收入水平和土地供應的總體情況而言，要實現多數家庭購買或承租普通商品住房，不僅超越了客觀經濟條件，似乎也是政府擺脫住房保障職責的隱含體現。

（一）過度地賦予了住房的經濟發展功能

我國房改從實施起就在某種程度上擔負了拉動經濟增長的功能。《國務院關於促進房地產市場持續健康發展的通知》明確提出房地產是國民經濟支柱產業。在各地，“房地產是國民經濟的支柱產業”被地方政府推至極致並演變成畸形的增長模式。地方政府熱衷於批租土地、徵用農地等用於大規模的房地產開發建設。依靠房地產投資來帶動當地經濟發展，並通過土地收益、房地產稅費來直接填充地方財政。一些地方政府將房地產作為拉動地方經濟增長的支柱產業，過於功利性地重視房地產對“經營城市”的貢獻，經營土地成為投資增長和財政收入增加的重要法寶。其主要行為包括：一是大搞形象工程、“造城運動”，盲目擴大拆遷規模，人為製造需求旺盛、拉動房價；二是炒賣地皮，一些地方政府低價征地，轉手高價出讓，賣地越多，財政收入越多，甚至少數地方政府暗中操盤，唆使開發商哄抬地價；三是對房價求高棄低，一些政府官員視房價高為經濟發達的標誌，將本地房價與其他地區盲目攀比，一些城市政府對經濟適用房、廉租房棄而不建，而把興趣用於批建高檔住宅上，導致當地房價居高不下。

在這種政策和利益機制導向下，全國各地房地產投資持續高漲。從房地產固定資產投資增長速度來看，2000年開始急劇增長為21.5%，2003年為30.3%，2004年為29.6%，2005年中西部地區增長，高達33%以上。國際上公認的房地產開發投資佔全社會固定資產投資比重一般是在10%以下，但我國從1998年開始，這一比重穩步上升，2004年為18.78%，2005年為20.98%，2006年1-4月份為22.93%，遠遠超過10%的國際警戒線。另外，國際公認的房地產開發投資佔GDP比重不能超過5%，但國內房地產投資佔GDP的比重從2004年就已經達到9.6%，一些城市甚至於高達50%以上。如果以房地產為支柱產業並將其推向極端，給經濟和社會帶來的影響是不言而喻的。儘管表面上會出現暫時的繁榮，但中長期困境和問題定會隨之而來。

（二）市場化過度，超越了經濟發展階段

從國際的視野來考察住房制度，可以發現各國在不同的經濟和社會發展階段，往往採取不同的住房政策。在經濟發展的初期，由於物資、經濟基礎薄弱以及技術力量有限，私人沒有足夠的儲蓄，很難獨立建造和擁有自主住房，這時公房比例往往較高（我國建國以來至市場經濟改革全面推開以來，公房占絕對比重也印證了這一點）；當經濟發展到一定的程度，尤其是當整個社會出現較大比重的中產階級，也即社會結構呈現橄欖型形態，住房市場化和私有化就具備了條件，此時，私有住房的比重往往較高，如現階段的美國、西歐國家。當然，土地資源的豐缺狀況也是影響住房私有率的重要因素，例如，日本和英國即使經濟發展程度較高，在倫敦和東京，也保留了較大比例的公房。不同的經濟社會發展階段要求實行不同的住房政策。

黨的十八屆三中全會明確提出“健全符合國情的住房保障和供應體系”。為居民建立符合國情的住房保障已經成為我國加快社會事業改革、完善社會保障制度的一項重要內容。安居樂業是普通百姓所嚮往的美好生活狀態。如今，高企的房價讓不少有購房需求的人望而卻步，而保障房的供給仍未能有效地滿足社會的需要，由此也引發了諸多令人深思的社會問題。因此，如何貫徹落實三中全會精神，通過不斷完善住房保障體系，推動保障房的穩健建設，實為當務之急。

我國保障房的建設一直不斷在探索中前進。尤其在“十二五”期間，提出將在5年內新建3600萬套保障性住房，促使保障房的覆蓋率達到20%。為了保證建設質量，李克強總理提出建立保障房建設質量終身責任制，一旦質量出了問題，不論責任人走到哪裡，都要追究其責任。可以預期，當大量的保障房經過“十二五”期間的建設並投入市場后，將能有效地舒緩房屋市場的供求關係，並在很大程度上緩解當前老百姓的住房壓力。雖然近期出台的樓市調控政策，以及各級政府正逐步落實的保障性住房政策或許不夠完善，但各級政府著實在努力履行“居者有其屋”的社會責任。

目前的問題是，我國尚缺乏專門的住房保障法律法規，住房保障相關規定和實施方案主要以政府文件或國家、地方政府政策的形式出台，其法律位階較低、權威性不足。雖然我國目前已基本建立“低端有保障，中端有支持”的住房保障框架體系，但並不健全，保障房的各項建設仍在“摸著石頭過河”。隨著社會上對住房保障的呼聲不斷高漲，人們越來越期望住房保障制度能上升到立法的高度，通過政策法制化、規範化，從根本上改善住房保障問題。同時，保障房作為一項改善民生的公共事業，政府如何保障其資金的有效投入，也日益引起社會各界的關注。

市場經濟發達國家的居民住房保障制度，無不依託於法律的保障和促進。例如，新加坡通過《新加坡改造法令》、《住房發展法》、《中央公積金法》等一系列法律，成立了新加坡改造信託基金會及房屋發展局，推行強制性住房保險計劃，形成以組屋供應為主、補貼為輔的住房保障體系，有效地實現了廣泛的住宅保障覆蓋面。英國通過出台《住房和城鎮計劃法》、《住房法》、《住房協會法》、《住房和計劃法》、《地方政府和住房法》等多項立法法案，分別對住房協會的註冊條件、經營目的、經營活動、資金援助、監督管理等進行了相應的規範，為英國政府建設保障性住房的具體實施和完善建立起多層次的住房保障法律體系。

有鑒於此，我們應當努力借鑒國外依法促進保障房建設的經驗和做法，加強保障房建設的立法工作，從而逐步建立起較為完善的保障性住房體系。法律以其公正性和強制性成為社會保障制度的支撐點，完善的法律法規體系是穩步有序推進住房建設的根本保障。為居民建立符合國情的住房保障供應體系，已經成為我國加快社會事業改革、完善社會保障制度的一項重要內容，也是解決“居者有其屋”，讓人民群眾安居樂業的重要手段。為此，在住房保障建設過程中，政府必須轉變觀念，採取以立法為主、政策相輔的辦法，從保障公民基本生活需要出發，建立完善的住房保障制度，儘快改變“居者憂其屋”的現狀，最終實現“居者有其屋”，人民安居樂業。