高等學校章程

• 高等教育發展進程中的大學章程

一般認為，世界高等教育發展進程有3個重要標誌性節點：

第一個節點：以學生為中心的早期西方大學

博洛尼亞大學建立於1088年，被譽為歐洲“大學之母”，在它建立的70年後即1158年，皇帝頒布法令承認博洛尼亞大學的獨立地位，學生團體獲得各項特權，如組織行會的權利、免交市政稅的權利等。

同樣，巴黎大學在成立65年後，即1215年，教皇頒發特許狀取消了巴黎聖母院對巴黎大學的控制權，巴黎大學取得行會式特許權並成為自治機構。教師團體可自行決定教學方法，可制定內部規則作為特許狀的補充條款。特許狀還對師生的責任、教師候選人的條件以及考試製度等作出了相應規定。1167年牛津大學成立，87年後，即1254年，教皇向牛津大學頒發特許狀。特許狀規定了政府如何介入大學治理，社會如何參與大學治理，大學如何在適應社會發展要求和保持大學自治、學術自由中取得平衡等。

第二個節點：教學科研成為大學的重要功能

1810年，威廉·馮·洪堡創辦了柏林洪堡大學，強調“教學與科研相統一”的辦學理念，成為高等教育發展進程的第二個重要節點。1817年，由施萊爾馬赫起草的《柏林洪堡大學章程》作為“永久章程”得到了國王的批准，該章程為柏林洪堡大學的辦學奠定了基本框架，主要包括：學院制、教師等級制、教授會制、講座制、利益商談制，學術自由和大學自治由此成為現代大學制度的兩個基石。

第三個節點：更為強調學為所用的美國大學

耶魯大學成立於1701，是美國著名的私立大學，其治理主要由三個文件來指導：一是1701年耶魯學院的特許狀，包括大學名稱、地點、權力、董事會成員的數量、產生方式等；二是耶魯學院憲章，於1745年頒行，主要包含大學的組織結構、教師聘任、學生註冊、校友會等方面內容，是耶魯大學治理結構的框架；三是成型於1792年並不斷修訂中的補充條款，包括了一系列政策和細則，用於理解和處理大學的一些具體事務。1817年，密歇根大學由州議會通過立法而建立，通過董事會制度，明確政府與學校的權責邊界，在特許狀的基礎上逐步演化和派生出形式多樣、內容多元的大學章程。

• 中國近代大學章程脈絡

中國近代高等教育是伴隨著大學章程一同起始的，清朝引進近代教育之後，各學堂普遍立有章程。

1895年，盛宣懷草擬《擬設天津中西學堂章程稟（附章程、功課）》，是現存高校中校史最長的天津大學的創校文獻。

1898年，梁啟超起草《奏擬京師大學堂章程》，提出京師大學堂“各省之表率，萬國所瞻仰”的世界一流大學的目標。

1902年，張百熙起草《欽定大學堂章程》，這個章程雖未實施，但提出幾點重要辦學思想：一是提出了德智體全面發展的教育思想；二是提出了“全學”和“通才”的概念；三是建立中國高等教育體制。

1904年，張之洞起草《奏定大學堂章程》，首次提出了在大學堂內設通儒院即研究生院的主張，並對各分科大學和通儒院的學習年限作了規定，其標誌著涵蓋由學前教育到研究生層次的中國現代大學制度正式確立和延續千年的科舉制度被最終廢除。

1921年，廈門大學在上海《民國日報》上發表的《廈門大學大綱》，就是章程性質的綱領性文件，對辦學目的、經費、董事會、評議會、委員會、組織系統等都作了規定。

• 中國現代大學章程進程脈絡

中國現代大學章程主要經歷碎片化、啟動和加速推進三個階段。

第一階段：

章程碎片化階段20世紀50年代初，大規模的院系調整，新中國高校通常已經沒有了章程的形制。調整后，高校經過多年的辦學實踐自覺形成了辦學理念、定位、宗旨和目標，以及校訓、校徽、校歌等章程元素，但這些元素相對獨立、零散，一般通過文件、請示、報告等進行表達，文本形式不一致、決定主體不統一、權責邊界不完整。例如，中國人民解放軍軍事工程學院成立前，聶榮臻和粟裕向中央軍委呈送了《關於成立軍事工程學院的報告》，該報告就明確了校名校址、領導職數、內部機構、編製配備、專業設置、招生規模、學業年限等章程元素。毛主席為學院頒發《訓詞》，對學校辦學宗旨、培養目標（培養什麼樣的人）、開放辦學和發揚傳統（怎麼樣培養人）都提出了明確要求。

第二階段：

大學章程建設啟動1992年，教育部《內部管理體制改革的若干意見》，規定教育部直接管理的教育實體具有法人地位。

1995年，《中華人民共和國教育法》，明確學校具有“法人資格”，有按照章程行使自主管理的權利。

1998年，《中華人民共和國高等教育法》規定，申請設立大學應當向審批機關提交章程等內容。

2010年7月，《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020年）》第四十條提出加強章程建設。

2011年11月，教育部第31號令即《大學章程制定暫行辦法》，為高校章程建設提供了具體指南。

第三階段：

2013年9月，《中央部委所屬大學章程建設行動計劃（2013-2015年）》出台，計劃自2013年9月起實施，2015年底完成。《計劃》要求，“985工程”建設大學要在2014年6月底前完成章程制定，“211工程”建設大學原則上於2014年底前完成章程制定工作。

2013年11月教育部核准了《中國人民大學章程》等6所高校大學章程，為其他高校章程制定提供了樣板。到2014年10月，通過教育部核准大學章程的高校數已達32所。

2015年底，教育部及中央部門所屬的114所高等學校，分批全部完成章程制定和核准工作。

高等學校章程具有法的屬性，是在法律規定的前提下運用民主的方式制定出的規範性文件。是公法領域的法，是規範大學依法履行教育職能而制定的具有公共職能的規範性文件。公法中的“軟法”，體現為政府和學校的協商性。

以建立現代大學制度為目標；以提高辦學效益為目標；以辦學自主權的法律化為核心目標。

（1）通過一系列詳細說明和明確規定使大學內各種行動具有可信度和一致性；是約束參與者的協商性契機。

（2）是大學組織行動的模板，是大學組織、其成員和過程的象徵，是大學自身特定的大學精神、大學傳統、大學氣質與大學目標的結晶。

（3）是歷史的承載者，是組織知識的儲備所。大學章程保存了大學處理問題的經驗，通過一系列的經驗而得以演變。

2012年1月1日起施行地《高等學校章程制定暫行辦法》要求所有公立高校都要建立大學章程，部屬高校要將大學章程草案提請教育部核准；地方高校的大學章程則由地方教育主管部門核准。同時，教育部指定了26所部屬高校作為試點，其中包括北京大學、清華大學、中國人民大學、中國政法大學、北京師範大學、復旦大學、中國科學技術大學、哈爾濱工業大學、北京航空航天大學和吉林大學等高校，並且試點範圍各有側重，比如清華大學試點崗位分類管理制、黑龍江大學探索建立高校總會計師制、湖南大學則試點改革學科建設績效評估方式等等。

在章程的制定和落實過程中，各高校也各有特色，比如，中國人民大學討論的焦點主要有兩個，一是如何在章程中體現人民大學追求的核心價值和理念，二是如何通過章程來體現和保障“回歸大學本位、守護大學精神”；東南大學對於符合改革發展方向且成熟的東西寫得詳細一些，正在探索的、只能明確原則的就寫得簡約一些，不追求制定一個一勞永逸的章程，保持必要的彈性和預留修訂的空間；東華大學將章程執行情況作為學校年度工作報告的內容之一，向學校教職工代表大會及主管部門報告。

從西方大學的發展進程看，早期西方大學形成時並沒有大學章程，章程是因學校“自主”而產生的，界定了大學與外部社會（主要是教會、王室、政府）的權利與義務關係，規範了大學內部的權力邊界和運行規則。大學章程的形成和頒布對大學發展而言都是重要的時間節點。大學章程中明確的核心要素在推動大學發展進程中起到了關鍵性作用，是現代大學制度中的首要文本。下面是西方大學的主要特點：

一、突出辦學理念

大學理念是大學的“精氣神”，反映大學的歷史傳統、精神底蘊和價值追求。《柏林洪堡大學憲章》認為其大學理念是“堅持研究與教學的統一、學生與學者的共同體、學術自我負責和自主管理的原則。因為學術離不開自由，自由離不開責任。”《東京大學憲章》描述其學術理想是“努力使自己建設成世界一流的學術研究機構，並且培養出有全球性發展眼光的知識分子，這些知識分子將為實現一個沒有偏見的社會，為促進科技進步和創造新文化作出貢獻”。

二、體現管辦分離

“政校分開、管辦分離”是現代大學制度的基本原則，這是落實大學法人地位、保障大學自我管理的客觀需要。大學章程最重要的功能即劃定政府權力的邊界和大學自治的範圍。《柏林洪堡大學憲章》第一章即“州與大學的關係”，是大學章程的總則，明確規定“大學的人事、經濟、預算和財政管理，學費徵收以及健康醫療屬於國家事務，由大學統一的管理機構與學術事務一起實施。柏林州對此擁有業務監督權；在下達指令前，校董會可發表意見”。大學章程發揮了界定政府權力邊界的作用。

三、決策執行分離

決策執行分離是現代大學內部治理的重要原則，體現在治理架構中就是由董事會負責大學決策，校長為首的行政團隊負責貫徹執行。《耶魯憲章》規定，耶魯大學的治理團體，即最高決策和審議機構由“校長與耶魯學院院士”組成的董事會。耶魯大學的行政管理團隊包括校長、教務長、4位副校長、秘書長及法律總顧問。《牛津大學章程》規定大學治理團體採用“兩院制”結構，其中教職員大會擁有最高立法權，以校長為首的理事會作為大學的議事決策機構，負責大學目標推進、大學行政管理、大學財務及財產管理，並且具有履行這些職責所必要的一切權力。

四、實施民主管理

“學者參與、民主決策”是管理大學事務尤其是大學學術事務的普遍做法，學術評議會、學術委員會是民主管理的主要形式。《加州大學章程》規定，學術評議會是董事會下設的管理大學學術政策的職能機構，是加州大學教授參與學校治理的重要途徑。其主要的學術權力有：制定學術政策，規定招生和頒發學位條件，授予和監督學科、課程，對教師的任用、晉陞以及預算向行政管理部門提供建議。《劍橋大學章程》規定學校設立“學部總委員會”作為最高學術決策諮詢組織，統管大學的學術和教學工作。其下設學部分委員會、學院分委員會和學系分委員會，負責各學部、學院和學系的教學研究工作。此外，設有30餘個專門委員會，如教學委員會、本科生招生委員會等，負責對學術事務決策提供諮詢和監管。諸多層級和種類的委員會為教師有效參與民主管理和學術決策提供了條件。

• 提供可參照規則

眾多關涉高等教育的基本規章制度的出台，為章程建設提供了可參照規則。如2010年8月中共中央出台的《中國共產黨普通大學基層組織工作條例》、2011年12月教育部出台的《學校教職工代表大會規定》、2012年11月教育部出台的《全面推進依法治校實施綱要》、2014年1月教育部出台的《大學學術委員會規程》、2014年5月教育部出台的《關於加快推進大學章程制定、核准與實施工作的通知》以及2014年6月出台的《高校理事會規程（徵求意見稿）》。

• 體現學校辦學水平

教育部《關於加快推進大學章程制定、核准與實施工作的通知》規定，要明確一把手親自主持和推動大學章程建設，確保按時完成工作任務；要把推進章程建設作為體現學校辦學水平和治理能力，衡量領導班子管理水平和改革精神的重要標誌，納入高校評估、領導班子考核的重要內容；校長要作為章程執行的第一責任人，要把章程執行情況，作為年度述職報告的內容，向教職工代表大會作專門報告。

從深化改革，推進政府職能轉變的要求看，大學章程是實現政府宏觀“管學”和高校自主“辦學”的雙向轉變的關鍵所在。政府放權是逐步的過程，大學有了自主權后，政府關心的是大學如何“自律”、大學關心的是如何“自強”，而章程是自律和自強的基本保障。

從學校自身發展需要看，大學章程是因“自主”而提出，因“自律”而制定，因“自強”而加快。大學從獲取法人資格起就應該有章程，大學章程是因為“自主”而產生，沒有了自主權，也就沒有了存在的基礎。

英國高等教育家阿什比在《科技發達時代的大學教育》一書中說過一句名言：“任何類型的大學都是遺傳與環境的產物。”中國大學受環境的影響較大，而遺傳的因素受到較多的限制。重構現代大學制度，不僅要考慮環境的制約因素，還需更多地發掘中國歷史上大學的遺傳基因，在新的歷史條件下，利用寶貴的歷史資源，參考中國高等教育史上曾經出現過的值得借鑒的制度和做法，建立健全中國特色現代大學制度。