新制度主義理論

從本質上講，行為主義政治學是對傳統政治學研究對象和方法的革新。在研究對象上，行為主義以政治行為和行為互動代替傳統的政策和制度；在研究方法上，行為主義藉助各種科學技術手段，對研究對象進行量化和實證分析。行為主義認為，個體的真正偏好只有通過一定的行為才能具體地表現出來；集體現象是個體行為的聚集，個人的偏好只有通過利益聚集機制才能帶來最佳的效果。但是，行為主義的研究同時也存在很大的局限性，一味地強調價值中立和研究手段的科學化，使政治科學遠離了現實政治生活；而從現實來看，主流學者無法應用行為主義的方法來解釋世界複雜的變化，他們對60、70年代的美國民權運動、學生運動和越南戰爭等一系列政治事件和政治現象無能為力。這就引起了越來越多的政治理論家的反思和批判。1984年，馬奇和奧爾森發表了《新制度主義：政治生活中的組織因素》一文，他們指出，由於行為主義的影響，作為政治生活基本因素的組織被忽略了，而實際上，組織和法律制度則成為政治生活的主導者。個體“表現出來的”偏好與真正的偏好是存在距離的，集體決策不是個體偏好聚集的結果，而是決策規則影響的產物，而且集體決策無法還原為個體偏好。他們提出用“新制度主義”觀點來看待政治生活，重新復興制度分析的作用。在政治學領域中，新制度主義的興起與對行為主義理論的批判是分不開的。新制度主義者認為放棄對制度的研究是行為主義的一個主要缺陷。“新制度主義強烈反對把行為確定為政治分析的基礎要素；他們不相信行為能夠為解釋‘所有政府現象’提供足夠的基礎。因為，行為發生在制度環境中，因此，在理解這一概念時，必須考慮制度因素。”[1]

而在經濟學領域中，主導二戰後西方國家經濟實踐的主流思潮是新古典經濟學和凱恩斯主義，它們使西方國家經歷了戰後長時期的經濟繁榮。但是，到了20世紀70年代，西方各國紛紛陷入“滯脹”的困境，通貨膨脹居高不下，經濟停滯，失業問題困擾著各國的決策者。這種狀況引起了人們對新古典經濟學和凱恩斯主義的反思，經濟學家開始關注宏觀問題，政府作用、政府職能等問題進入了經濟學領域。在這種背景下，一批主流經濟學家開始深入研究制度、制度變遷及後果、國家和意識形態等，並得出了富有啟發性的結論。例如加爾布雷斯的“制度演進”、諾斯的“制度變遷”和科斯的“產權理論”等，從經濟學視角對制度進行研究，開拓了經濟學研究的新視野，經濟學領域的新制度主義研究逐漸興起了。

社會學作為一門學科，自建立之日起，就與社會制度的研究和制度變革的比較分析密切相關。社會學者一直認為制度影響著社會和經濟行為。然而，新制度主義社會學力圖解釋制度而不是簡單地假定製度存在。正如維克多·尼所說：“事實上，方法論上的個人主義代表了現代實證社會學的主流。這一遺產是社會學中的新制度主義所尋找的基礎。”[2]社會學中的新制度主義研究路向可能被認為是社會學中向新古典主義的轉向。社會學中的新制度主義擴展了古典主義社會學者和早期的社會學制度主義學者的知識遺產，後者同樣與經濟學進行了富有成效的知識交流。

1．社會學制度主義。社會學制度主義傾向於在更廣泛的意義上界定製度，制度不僅包括正式規則、程序和規範，而且還包括為人的行動提供“意義框架”的象徵系統、認知模式和道德模塊。這種界定打破了制度與文化概念之間的界限，傾向於將文化本身也界定為制度。社會學制度主義解釋的重點是為什麼組織採取一套特定的制度形式、程序或象徵符號，這些又是如何在組織內傳播的，即：(1)“組織的生態，以及把組織的生物生態模式結合在一起。”環境為組織生存提供機會並維持許多結構，如公共部門的地位可能是預算資源、法律命令、制度的政治支持和群眾的政治支持形構的；(2)對組織符號和價值向度的關注超越了組織的純功利性視角。組織符號成為認識制度行為的最佳手段。“制度是一種意義系統，制度內的組織行為及個體行為依賴於意義的注入和符號的運用。”(3)人類生活的當前實踐是建立在過去基礎之上的，組織實踐下面隱藏著歷史遺留下的價值和理解力，反映了“制度的歷史和積累性本質。這些結構可能隨著時間而改變，但是，它們也保留了過去歷史的特徵”。 (4)社會學制度主義是用制度透視組織，制度和組織實際上是同一個結構。[5]

社會學制度主義認為，制度影響行為的方式是通過提供行為所必不可少的認知模版、範疇和模式影響個體的基本偏好和對自我身份的認同。個體與制度之間的相互關係建立在某種“實踐理性”的基礎之上，個體或組織尋求以一種具有社會適應性的方式來界定並表達他們的身份。

2．歷史制度主義。歷史制度主義強調製度運作和產生過程中權力的非對稱性、制度發展過程中的路徑依賴和政治結果的多元動因。歷史制度主義是“歷史的”，歷史是克服人類理性局限性的一個主要途徑；同時歷史制度主義又是“制度的”，它注重以制度為核心來考察歷史，以國家、政治制度為中心來分析歷史。

歷史制度主義力圖尋求對不同國家的差異性政治後果做出更好的解釋。歷史制度主義認為，政治結果的差異源自政治制度的多樣性和政治變數之間的結構性關係。例如20世紀70年代石油危機期間各國的政策差異以及歐洲各國醫療保健政策的差異等主要是由於一套政治制度的、政策制定機構的聯結方式造成的。[6]某種政治結果的出現不是單一原因導致的，存在著多種因素的綜合作用。制度因素是推動歷史沿著某一路徑發展的相對穩定和最為核心的因素之一。“歷史制度主義雖然關心制度在政治生活中的重大作用，但是很少有歷史制度主義者認為制度是產生某一政治後果的唯一因素。他們尤其傾向於將制度與其他因素一道定位於因果鏈之中，社會經濟的發展程度和觀念的分佈狀況也是他們重點考慮的因素。”[7]

歷史制度主義的歷史觀強調過去對現在的影響，即前一階段的政策選擇往往會決定和影響著后一階段的政策方案。政治制度的變遷和鞏固存在著“路徑依賴”，歷史制度主義在致力於發掘重大政治事件以及對人類產生相當影響的政治進程如國家與社會革命、國家建設、民主化等問題時，不僅要找出那些共時性的結構因果關係，而且還要從事件變遷的歷時性模式中發掘出因果關係。

3．理性選擇制度主義。這種分析路徑起源於對美國國會制度的研究，關注國會的規則如何影響立法者的行為。理性選擇制度主義首先堅持把“理性的個人”作為理論分析的起點，其次，理性選擇制度主義認為要對政治現象提供充分的解釋，就必須對制度進行分析，因為所有的政治行為都發生在一定的制度背景下。理性選擇制度主義在方法論上是個人主義的。它以個人作為基本的分析單元，把制度安排作為主要的解釋變數來解釋和預測個人行為及其導致的集合結果；個體追求效用最大化的偏好是外生於制度的；個體的行為以計算“回報”為基礎；制度的功能在於增進個體的效用，因此，人們通過對制度的重新設計實現制度的變化。

在理性選擇制度主義看來，制度就是某種規則，該規則界定、約束了政治行為者在追求自身效用最大化時所採用的策略；遵守制度不是道德、義務使然，而是經過計算認為符合自身的利益，即“結果性邏輯”的結果；制度是可以設計的，其結果主要取決於所設計制度內含的激勵與約束。在個人與制度之間，一方面，制度通過塑造人的行為影響政策結果，制度構成了個人的“策略背景”；另一方面，個人也塑造了制度，制度是基於個人的需要才被創造出來的，即個體通過制度的創新提高收益水平。“考慮到行為者是理性的，因此一旦對制度產生了某種邏輯上的需要，它就會被創造出來。”[8]

4．規範制度主義。規範制度主義認為，人們的行為不是以計算回報為基礎，而是以確認“什麼是恰當的行為”為基礎的，人們的行為是一種規範驅使的行為，即人們的行為遵循“恰當性邏輯”。[9]制度是政治的基本特徵，制度分析賦予政治制度更為獨立的角色。制度代表了制度化的價值，制度的變化來源於“價值的衝突”。[10]當規則所反映的價值與社會產生矛盾和衝突時，制度就會通過學習和適應逐漸調整。制度的變化是學習、適應和演進的結果。宏觀的政策結果無法通過個體行為的還原來解釋，個體行為只有納入到組織、制度中才能得以解釋。

新制度主義代表一種經驗研究方法，它像關注個體行為一樣關注社會政治生活的制度基礎，強調製度因素的解釋性權力。經濟學中的新制度主義承襲其學科傳統，關心個體在面臨集體行動時如何進行選擇的問題；社會學新制度主義傾向於論述制度無所不在的特質；歷史制度主義則以政治學中權力與國家等傳統論題作為其重新詮釋的基礎。各個學科的新制度主義以及新制度主義的各個流派在應用制度因素分析社會現實的過程中有著共同的興趣。

(一)．制度：從規則到觀念、資本與規制

制度是新制度主義的核心概念，也是制度分析方法的理論基石和邏輯起點。制度(institution)的中心含義是從拉丁語動詞instituere(創立或建立)派生而來的，它表明一種已確定的活動形式，或者結構的結合。例如，政府就是制度化了的政治。傳統的制度分析主要集中於對政黨、議會和法庭制度等的研究，主要關注正式的制度。 20世紀後期，新制度主義的制度內涵開始從規則轉向了觀念、資本與規制。

在新制度主義的理論框架中，對制度的最初理解是將其看成是一系列的規則、組織和規範等。“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規範，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。”“制度提供了人類相互影響的框架，它們建立了構成一個社會，或更確切地說，構成一種經濟秩序的合作與競爭關係。”[11]這種制度定義強調的是一種關係，是一種約束。如約束婚姻的規則、政治權力配置規則、資源與收入的分配規則，貨幣、公司、合作社、遺產法和學校等都是制度。作為一種規則，制度通常被用於支配特定的行為模式與相互關係。當制度是一種或者廠套行為規則時，這種規則就有正式與非正式之分。正式的制度如家庭、企業、工會、醫院、大學、政府、貨幣、期貨市場，等等。相反，價值、意識形態和習慣等就是非正式制度安排的例子。[12]

制度還體現為某種結構性的安排，如組織。在政治生活中，主導著人們政治生活的基本因素就是組織，“現代經濟和政治體系中的主要行為者是各種正式的組織，法律制度和官僚機構是當代生活的支配性角色。 ”[13]國家、政黨、議會和官僚機構等都是社會生活中的制度安排，政治制度、政治組織在塑造個人行為動機和偏好方面發揮著重要作用。

隨著全球政治、經濟和文化生活複雜性的增強，社會科學領域各學科相互滲透的密切，制度的內涵也開始逐漸擴展開來。首先，觀念變成了制度的一種表現形式，它是影響政策發展和制度選擇的決定性變數，觀念分析逐漸變成了制度發展經驗性工作的重要成分。觀念是“政治合作的資源、政策行為合法化的手段、政策選擇結構的認知框架、政策工具和制度變遷的催化劑”。[14]在墨西哥，“輸入的”和國內的合法性觀念對民主化過程中政治制度化、公共行政、民主化、技術官僚政治化、市場取向的改革等產生了深遠的影響。

在社會學制度主義中，制度不僅包括正式的規則、程序或規範，而且還包括符號系統、認知規定和道德模板。它們把組織和文化兩者間的分裂融合起來，把文化理解成為組織所擁有的一種共同價值觀和態度，理解成為慣例、符號或認知的網路，為行為提供模板，提供一個“意義框架”來指導人類的行為。文化也是一種制度。[15]

同時，制度還表現為一種資本形式。作為具備約束性的規範，制度減少了人類行為的不確定性，規範體現了一個密切聯繫的群體或共同體中成員的興趣和偏好。規範作為資本，支持著人與人之間的信用和信任；一種基礎良好的信仰，不會總讓你在支持私人的短期收益中受損失。遵守社會群體的規範就是使規範成為一種資本形式。

隨著全球化的發展，制度在全球治理的層次上表現為一種新的形式：規制。規制是指覆蓋不同領域並具有不同程度效力的協定，是一系列明確或隱含的原則、模式、規則與決策程序，行為者的期望因此而在特定領域內融合在一起。在全球治理體系中，全球規制處於核心地位，它是人類共同遵守、對全球公民都具有約束力的普遍規範。正是由於國際規制的存在，國際政治生活才出現了一種“沒有政府的治理”的新的治理體制。此外，國際政治學界也開始廣泛採用制度分析的方法。阿瑟·斯坦在《協調與合作：無政府世界中的制度》一文中，把國內製度的定義擴展到國際制度，他認為，一旦國家之間產生共同的而非單個的決策行為模式，國際制度也就形成了。他還解釋了國際制度的發展、變化和崩潰，建立了一種“國際制度變遷”理論。[16]

休·E．S．克勞福德(Sue E．S．Crawford)和埃里諾·奧斯特羅姆(Elior Ostrom)認為，制度包括三種基本內涵：首先，制度是一種均衡，制度是理性個人在相互理解偏好和選擇行為的基礎上的一種結果，呈現出穩定狀態，穩定的行為方式就是制度。

其次，制度是一種規範，它認為許多觀察到的互動方式是建立在特定的形勢下一組個體對“適宜”和“不適宜”共同認識基礎上的。這種認識往往超出當下手段-目的的分析，很大程度上來自一種規範性的義務。

再次，制度是一種規則，它認為互動是建立在共同理解的基礎之上的，如果不遵守這些制度，將會受到懲處或帶來低效率。[17]

總之，制度或者是一種規則，這種規則可以是正式或非正式的。規則基本上表明了一種雙向互動的制約關係，制度是人類行為的結果，但人類行為也受制度的約束。宏觀層面的規則包括有產權、契約、科層制和憲政規則，等等。微觀層面的規則包括存在於社會團體和人際交往中的規範、工作程序、指令、紀律等。制度或者是一種組織，家庭是制度，企業、工會、政黨等也是制度。制度是公民社會的普遍存在形式，它構成了現代國家的基礎。觀念或文化也是制度，長期存在的價值理念、習慣、風俗等認知網路為人類行為提供了意義框架，約束著人類行為。現代組織所使用的規則、規範、程序是特定文化的一種實踐形態。這些形式與程序很多都應被看成是文化的具體實踐模式，類似於某些社會中設計出的神話與儀式。在某種程度上，它們是與文化實踐模式的傳播相關聯的一系列過程模式的結果。即使在外表看來最具有官僚體制特徵的組織也必須用文化術語來進行解釋。

(二)．制度變遷與制度同形性

制度變遷理論是新制度主義理論中的重要組成部分。新制度主義認為，制度變遷不是泛指制度的任何一種變化，而是特指一種效率更高的制度替代原有的制度。制度變遷的動力來源於作為制度變遷的主體——“經濟人”的“成本一收益”計算。主體只要能從變遷預期中獲益或避免損失，就會去嘗試變革制度。制度供給、制度需求、制度均衡與非均衡形成了整個制度變遷的過程。制度的供給是創造和維持一種制度的能力，一種制度供給的實現也就是一次制度變遷的過程；制度的需求是指當行為者的利益要求在現有制度下得不到滿足時產生的對新的制度的需要。制度的變遷首先是從制度的非均衡開始的。

制度變遷的模式主要有兩種：一種是自下而上的誘致性制度變遷，它受利益的驅使。“誘致性變遷指的是現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創造，它由個人或一群(個)人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。”一種是自上而下的強制性制度變遷，它由國家強制推行。“強制性制度變遷由政府命令和法律引入和實行。”[18]

誘致性變遷具有漸進性、自發性、自主性的特徵，新制度的供給者或生產者只不過是對制度需求的一種自然反應和回應。在誘致性變遷中，原有制度往往也允許新的制度安排漸進地出現，以保持其活力。而強制性變遷則表現出突發性、強制性、被動性，主要是因為制度競爭的需要。在強制性變遷中，創新主體首先是新制度安排的引進者而非原創者。就本質而言，誘致性變遷只是在現存制度不變的情況下做出制度創新，即制度的完善；強制性變遷往往要改變現存的根本制度即實現制度的轉軌。

制度變遷理論的發展就是新制度主義學者開始關注制度同形性問題。作為一種制度形式，其組織及多樣性一直是諸多學者強調的重點。而保羅·迪馬喬和鮑威爾則認為，現代組織在形式和實踐上表現出極大的相似性，一旦組織領域形成，就會產生同質性的巨大動力。而理解這種同質性現象，最恰當的概念就是制度同形性 (isomorphism)，它是指在相同環境下，某一組織與其他組織在結構與實踐上的相似性。制度同形性概念是理解滲透於現代組織生活中的政治和儀式的有用工具。[19]

制度同形性包括三種基本形式：

1．強制同形性。強制同形性來源於其所依靠的其他組織以及社會文化期望施加的正式或非正式壓力。這種壓力可以是強力、說服或邀請共謀。例如，製造商服從環境控制而採取新的污染控制技術；許多城市共同體中的鄰里組織，被迫形成組織等級以獲得更等級化管理的援助組織的支持等等。

2.模仿同形性。並非所有的制度同形性都源於強制性權威。不確定性是鼓勵模仿的強大力量。當組織技術難以理解、目標模糊時，或者當環境產生象徵性不確定性時，組織就有可能按照其他組織的形式來塑造自己。儘管都在尋找多樣性，但只有很少的變數可以選擇。新組織模仿舊組織的現象遍及整個經濟領域，管理者也積極找尋可以模仿的模型。

3．規範同形性。規範同形性主要源自於職業化，即大學創造的認知基礎上的正規教育與合法化，以及跨越組織並且新模型可以迅速傳播的職業網路的發展與深化。

正如迪馬喬和鮑威爾所說，制度同形性理論有助於解釋我們觀察到的事實，即組織變得越來越具有同質性，同時，也能夠使人們理解組織生活中常見的非理性、權力失敗以及創新的缺失。[20]關注制度同形性還能強化關於爭取組織權力和生存的政治鬥爭的觀點，對相似組織策略和結構傳播的考察應該是評估精英利益影響的有效途徑，而對同形過程的思考也使我們關注權力及其在現代政治中的應用。

新制度主義要解釋的問題是：制度的性質以及制度如何影響人的行為。新制度主義提出了社會科學的經典問題，即組織、結構、文化、規範、習俗是怎樣構成社會行為，如何在行動者之間分配權力，以及怎樣塑造個人的決策過程和結果的。因為制度內涵的廣泛性涉及幾乎整個社會科學領域的新制度主義，也觸及到經濟、政治、社會和意識形態多方面，新制度主義甚至可以用來解釋人類社會的全部歷史。

目前，新制度主義正以其獨特的魅力吸引著越來越多的經濟學、政治學、社會學等各界學者的視野。他們以對行為主義、新古典經濟學的批判為起點，克服了舊制度學派的缺陷。在政治學領域，他們反對行為主義只注重過程不注重製度的研究，努力把制度同政治行為和行為互動整合起來，使作為政治學主要研究對象的制度問題重新回到了主流政治學家的視野，推動了行為主義向後行為主義的轉變；在經濟學界，新制度主義的興起，使一批著名的主流經濟學家開始了對制度的研究，使分離了大半個世紀的政治學與經濟學又重新結合起來，推動丁新政治經濟學的形成和發展，並為政治學的研究提供了一種全新的視角和思路；在社會學和其他學科，新制度主義者對制度概念的擴展，突破了政治學和經濟學關於制度研究的壁壘，成功地實現了制度概念的普遍化，既為社會學和其他學科的發展提供了很好的分析方法，也使自己的影響力和生命力得到了加強。這些都是新制度主義理論的價值所在。

但是，也正因為如此，新制度主義存在著不可避免的缺陷。新制度主義的多樣性無疑大大提高了人們對政治世界的理解水平，但是，它們在顯示自己獨特優勢的同時也暴露了相應的不足之處。歷史制度主義沒有建立起一套對制度如何確切影響行為的複雜理解，也很少注意到具體而確切的因果鏈，而正是通過這些因果鏈，制度才影響到需要加以解釋的行為；理性選擇制度主義關注行動者之間的策略性互動對於政治結果的決定性作用，超越了傳統理論利用如經濟發展、教育水平等結構性變數對政治結果的解釋，但是，這種進步卻是以犧牲基於相對單薄的人類理性理論的概念意圖為代價的。[21]

從理論本身來看，新制度主義更多地關注制度對政策及其他政治選擇的影響，而沒有為制度的形成與變化提供充分的解釋；其次，新制度主義各分支在方法論方面存在很多問題，如“制度”概念的測量與驗證問題；“新制度主義還不同程度地存在‘無法證偽’的可能性，即當制度沒有被遵循時，新制度主義往往辯解說那是因為制度還沒有完全發展，或者說任何制度都允許某種程度的偏離，這使得‘制度影響個體的行為選擇’的假設無法證偽。”[22]或者，新制度主義還帶有循環論證的傾向。如，新制度經濟學家認為，經濟績效的好壞應從制度的優劣人手來分析，但評判制度優劣的標準又是以經濟績效的好壞為依據的。如此便陷入循環論證之中。[23]

雖然新制度主義不可避免地存在著諸多困境，但這也並不影響新制度主義對於中國問題的解釋力，不管在宏觀還是微觀上，正式制度還是非正式制度，對制度、制度與行為關係、制度變遷、制度績效的研究無疑會為轉型期的中國社會制度建構提供有益的思路。微觀、非正式制度的增量變遷最終會從結構上影響宏觀、正式的制度安排，而宏觀、正式的制度變革也自然會促進微觀、非正式制度的變化。

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