中華人民共和國社會保障法

概念明確的一個重要方面是概念的內涵是要明確，而明確概念內涵 的主要方法就是給概念下定義。關於社會保障法的概念，從國內有關社會保障法的著述看，主要有以下幾種定義：⑴社會保障法是高速社會保障關係的法律規範的總稱；⑵社會保障法即國家為維護社會安定和經濟穩步發展而制定的，保障維護社會安全和經濟穩步發展而制定的，保障社會成員基本生活需要和經濟發展享受權的各種法律規範的總稱；⑶凡是依據社會政策制定的，用以保護某些特別需要扶助人群的生活安全，或用以促進社會大眾福利的立法，就是社會保障法；⑷社會保障法是調整以國家和社會為主體，為了保證有困難的勞動者和其他社會成員，以及特殊社會群體成員的基本生活，並逐步提高其生活質量而發生的社會關係的法律規範的總和。

考察以上幾種關於社會保障的法的定義，所採取的都是屬加種差的定義方法，以其屬（法律規範）加上各差（調整的社會關係）——來定義社會保障法，因而有一定的缺陷。第一種定義的缺陷在於定義項“社會保障關係”本身又是一個不太明確的概念，無法用以明確被子定義項，所在地以很難使人對社會保障法這個概念有一個清晰的把握。第二種定義以社會保障法的功能作為它的種差來定義之。但在這一定義中，定義項的外延大於被定義項的外延，犯了定義過寬的邏輯錯誤。因此“國家為維護社會安定和經濟穩步發展而制定的，保障社會成員基本生活需要和經濟發展享受權的各種法律規範”不僅包括社會保障法，也可以包括其他一些法律規範，諸葛亮如民法、經濟法甚至刑法中的許多規範同樣有此功能。所以，這個定義還是未能揭示概念的本質和內涵。第三種定義同樣犯了定義過寬的邏輯錯誤，社會保障法的主權應包括國家、社會（用人單位）和全體社會成員，而“以國家和社會為主體”勢必將部分社會保障法律規範排除在外。

因此，如果要考慮給社會保障法下一個明確的定義，最重要的問題就是這個定義中的和差如何來界定，社會保障法的種差實質上也就是該法律與他種法律之間所在地調整的社會關係的區別。社會保障法是一個獨立的法律部門，任何一個獨立的法律部門所調整的社會關係的區別。社會保障法是一個獨立的法律部門，任何一個獨立的法律部門所在地調整的社會關係都有其獨特性，所調整的社會關係的不同，也正是一法律部門同其他法律保障法到期底調整哪些社會關係，這些社會關係的屬性是什麼。基於對社會保障法所在地調整的社會關係的理解（後文將詳述之），筆者認為社會保障法的定義是：社會保障法是調整以國家、社會和全體社會成員為主體，為了保證社會成員的基本生活需要並不斷提高其生活水平，以及解決某些特殊社會群體的生活困難而發生的經濟扶助關係的法律規範的總和。

一對社會保障關係的解析

社會保障法的調整對象、即社會保障法所調整的社會關係，一言以蔽之，可以稱為社會保障關係，理解社會保障關係是把握社會保障法內涵的關鍵。從目前關於社會保障法的著述關係，理解社會保障法所調整的社會關係這個問題上，難點主要有以下三個：⑴社會保障關係的主體究竟關係的主體究竟包括哪些？各自的權利義務如何？⑵社會保障關係的屬性是什麼？⑶社會保障關係的怎樣確定？是許可權於對基本生活的保障，還是包括提高生活質量？

⒈社會保障關係的主體

社會保障關係的主體究竟包括哪些？首先，有學者認為，保障的政府機制的形成，或者說導致政府介入社會保障的原因是由於工業化、城市化以及市場經濟的固定特徵所致。在市場經濟條件下，由於“看不見的手”無法增進公共利益，實現公共消費，必須構造一隻“看不見的手”——政府機制的“社會保障”，去實現這一項任務。這也是自工業革命以來為社會多數人們所在地接受的邏輯。還有學者認為社會保障制度的建立是以國家責任為基礎的，例如西方一些學者從經濟學的角度看待社會保障，認為其是市場經濟條件下政府的一項經濟職能。為實現社會公平而對國民收入進行分配和再分配。因而，從一般原理看，是市場失效的客觀現實和社會對公平的關注，為政府干預經濟、插手社會保障提供了理論依據。確實，任何一個國家社會保障制度都離不開政府的參與。儘管近年來西方許多福利國家紛紛進行社會保障制度的改革，減輕和分散政府的責任，調動市場和個人機制的作用，但這只是要解決以往的高福利政策所釀成的政府財政危機並導致經濟效率下降這一弊病，就高層自身無法克服的“市場失靈”而言，政府仍應是社會保障關係的主體。當然，政府是一個泛化的概念，社會保障項目的確立、社會保障的管理和運作、監督乃至出現爭議的解決，都要通過具體的社會保障機構以及國家的職能部門來操作。因而，在社會保障實施過程中，社會保障職能機構就始終代表著國家一方。而且，由於現代市場經濟中的社會保障是政府基本職責而啟動的，因而社會保障關係的一方必須是社會保障職能機構，也即國家。

社會保障關係主體中的“社會”，在我國主要指用人單位、社會共同部分社會服務機構。西方發達國家社會保障的實踐表明：政府通過經濟政策手段干預調節經濟運行過程的作用是有限的，不可能完全擔負起社會保障的責任。在美國，一些經濟學家在分析市場失效的過程中，發現政府也存在失效。“當政府政策或集體行動所採取的手段不能改善經濟產率或道德上可接受的收入分配時，政府失靈便產生了。”用這種政府失效的理論保障體制的弊端所在。例如英國貿工部專家指出，英國失業問題還在於半個多世紀來，英國歷屆政府對“坐吃山空”的高福利政策不敢觸及，以致為所欲為業者依賴政府津貼仍能度日，客觀上助長了不少惰性。因此，在發展中國家，尤其是在經濟轉軌國家，例如我國，基於目前的國情，財政基礎較簿弱，在“效率優先，兼顧公平”的指導思想下，國家不可能承擔起全部或大部分的保障，必須分散到社會或個人，構築起一個多層次的社會保障體系。不能片面強調社會保障穩定社會、實現社會平等的作用，還要重視其促進經濟發展、提高經濟效率的功能。從目前我國許多保障措施來看，無論是“國家、用人單位、勞動者三方負擔”，還是“社會統籌與個人賬戶相結合”，都體現了力圖使經濟發展與社會公平兼顧的原則，所以社會和個人也是社會保障制度的重要主體。特別是個人，其在社會保障制度中主體身份可以說是雙重的，不僅是社會保障被給付主體，在許多項目上（例如社會保險的一些項目上）還是資金來源主體（從該意義上講，也有說是給付主體）。

⒉社會保障關係的屬性

研究社會保障關係的屬性，可以分為幾個層次：

⑴社會保障關係具有人身關係和財產關係相結合的屬性。社會保障包括社會保障、社會救助、社會福利，以及優撫安置等。除社會福利具有廣泛性以外，社會保險、社會救助、優撫安置都是針對特定社會群體的，只有具備一定的主體身份才能享受這些保障項目。而社會保障的核心是給付，通過給付，使保障對象獲得生活的必需，因此，社會保障關係又是一種典型的財產關係。

⑵社會保障關係既不完全是平等主體間的關係，也不完全是體現國家權力的管理和服從關係。傳統公、私法的二元劃分理論認為，公法調整的是政治國家的關係，即國家權力運作產生的諸種關係；私法調整的是市民社會的關係，即市民社會中的個人權利。而隨著現代“公法私法化”和“私法公法化”的相互滲透，學者父認為已出現了一個新的法域——社會法。社會法以社會利益為本體，追求社會公平的實現，社會保障法即為典型的社會法。所以其中既有國家權力干預 的關係，又有公民享受國家給付的權利的關係。有學者以社會保障關係中的核心——給付關係為例進行了闡述，認為給付關係實質上是一種特殊的合同的約定關係。在給付關係中，在存在行政法律關係中基於行政權利的管理與被管理關係，而是平等主體間基於合同約定而產生的權利義務關係，但這種約定又是國家依據行政權利單方面做出的一種授益約定。因此，給付關係是一種國家依據行政權利做出授益約定，社會保障管理機構依法履行授益的約定的關係。按照有的者的說法，認為它是一種社會連帶責任關係。通過社會保障權利與社會保障義務將國家、社會團體以及全體社會成員聯繫在一起，形成一種社會連帶責任關係。

⑶社會保障關係中的權利義務具有非對等性。這種權利義務的非對等性是指在社會保障關係中，既有無形履行了義務的法定權利，也有不享受任何權利的國家義務。前者體現在社會救濟、社會優撫和社會福利法律關係中，享受社會保障權利的公民，不需要履行任何社會保障義務（不需要履行繳費等法定義務），只要符合一定的條件或主體身份，即可享受社會保障權利。例如在社會救濟中，只要公民生活在國家規定的貧困線和最低生活標準以下，就可以獲得救濟。此外，在社會保障項目中，勞動者對養老、醫療和失業保險都負有繳費義，其中，養老保險和醫療保險都充分體現了權利義務對等原則，但對失業保險來說，繳納失業保險費是勞動者法定義務，但並非所在地有繳費者都享受失業保險待遇。

⒊社會保障關係的內容

在確定和理解社會保障關係的內容上，一個難點就是社會保障關係的內容是只限於對公民最低生活的保障，還是不僅包括對公民最低生活的保障，還包括了國家逐步提高公民生活質量的保證？

我國與西方國家社會保障的範圍是不一樣的。西方國家的社會保障是社會福利的一部分，因此許多國家學者認為社會保障只限於對公民最低生活的保障，是社會福利中的最低層次。因此，我們看到的西方“福利國家”早已超越了這個層次。而我國社會保障制度本身飲食了社會福利，因而我們的社會保障關係的內容不應只限於對公民最低生活的保障。社會福利是國家為改善和提高全體社會成員物質、精神生活而採取的措施，提供的設備和服務，社會福利是社會保障的最高境界。因此，在我們。社會保障關係的內容應是指後者。但同時要注意的是，由於社會福利的普遍性和高水平，它必須是在經濟發展水平達到較高的程序時才能充分實施，否則會導致“福利危機”，阻礙經濟的發展，今日西方一些高福利國家的“福利病”就證實了這一點。所以，我國目前社會保障制度還只能將其作為一個未來的發展目標，就目前我國的經濟發展水平來說還不一定具備現實的可行性。這也是同我國社會保障“低水平、廣覆蓋”的精神相適應的。

社會保障關係從不同的角度可以做出多種劃分。依其內容不同，可以分為社會保障關係，社會救助關係、社會福利關係，以及優撫安置關係。依社會保障的體制來劃分，又可以分為社會保障管理關係、社會保障資金籌集關係、社會保障給付關係、社會保障資金運營關係、社會保障監督關係等。概括地講，社會保障關係就是在社會保障實施過程中國家、用人單位以及社會成員之間所發生的各種關係的總和。具體有以下關係：

⑴政府與社會保障實施機構之間的關係。其間包括了委託、管理和監督的關係，政府委託並管理社會保障實施機構對社會成員進行給付和幫助，而社會保障實施機構也要接受政府的監督。

⑵國家與社會成員之間的關係。主要是一種給付關係，明確國家的職責和義務以及社會成員應享受的保障性權利。

⑶社會保障管理機構之間的關係。它是指社會保障職能機構由於職責劃分的不同而形成的分工協作關係。包括社會保障資金的籌集機構、管理機構、運營機構和發放機構，它們應各自有明確的分工，但又在職能上相互銜接，構成一個統一運作的整體。

⑷國家與用人單位之間的關係。國家與用人單位之間因社會保障費用的徵收與繳納而發生的關係。

這些關係並非是單獨存在的，它們往往呈現出交錯複雜的特點。除此之外，就廣義而言，還有社會保障爭議的仲裁與訴訟關係，一般來說，社會保障訴訟應採用行政訴訟的程序進行。

⒈廣泛的社會性

社會保障法是典型的社會法，因而社會性是社會保障法最主要的特徵。其社會性表現在：第一，目的的社會性。社會保障之設立即為社會利益，保障社會全體成員的生活安全，所以社會保障法的目標即在於通過保證社會成員的基本生活需要來達到社會穩定。第二，享受權利主體的普遍性。社會保障的權利由全體社會成員享有，而且隨著經濟的發展，可以享受保障的成員數目以及可以離開受的社會保障項目會截止來越多。第三，社會保障責任和義務的社會化。社會保障要獲得長久的生命力，需要整個社會的參與，社會保障通過立法，採取國家、用人單位和社會成員共同負擔的原則，將責任和義務分散到整個社會，以資金來源的多渠道來保證社會保障的正常運轉。

⒉嚴格的法定性

社會保障法是社會法，有其自身的特點，它不同於私法的意思自治，也不同於公法的國家行使行政權利。它帶有明顯的國家干預法的特徵，是國家為了保障公民的基本生活需要而強行規定的一系列準則，從社會保障項目的確立、社會保障資金的籌集和繳納到社會保障的享受人群範圍，以及社會保障金的發放都有明確的法律規定，任何單位和個人不能任意更改。

⒊實體法與程序法的統一性

實體法和程序法是對法律功能的劃分。規定社會關係參加者實體權利和義務的法是實體法；為保障實體法的實現，規定實體法的運用和實現手續的法是程序法。一般而言，實體法和程序法是一種互為依存的關係，有一定的實體法，就有與之對應的程序法，例如民法與民事訴訟法、刑法與刑事訴訟法。

但社會保障法則不然，其既有實體性法律規範，也有程序性法律規範，並非具單一特性的實體法或程序法。之所以如此，是因為社會保障法所在地調整關係的複雜性。社會保障法調整的是一個在社會保障領域中由各種社會關係、各個運行環節組成的系統，因而社會保障法就必須不僅有具體的權利義務的規定，還要有維持程序正常運轉的程序性規定。例如社會救助性，既有救助對象所享受的權利義務的實體規定，又有救助對象資格認定以及發放手續的程序性規定。

⒋特定的立法技術性

社會保障的運營須以數理計算為基礎，這使得社會保障法在立法上有較高的技術性。“大數法則”和“平均數法則”在社會保障立法中會經常用到。另外，還有一些保障項目在費率、範圍等的確定上會常用到統計技術。以養老保險為例，我國養老保險立法中的關鍵技術，涉及到退休后平均存活年數的確定、養老保險基金的社會統籌範圍的確定、養老保險費率的確定等種種問題，都需要運用數理技術來確定。