非稅收入

非稅收入是政府參與國民收入初次分配和再分配的一種形式。政府非稅收入管理範圍主要包括：政府性基金、彩票公益金、國有資源有償使用收 入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集 中收入、政府財政資金產生的利息收入等。

是指國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織根據 法律、行政法規、地方性法規等有關規定，依照國務院規定程序批准，在向公民、法人提供特定服 務的過程中，按照成本補償和非盈利原則向特定服務對象收取的費用。

是指各級政府及其所屬部門根據法律、行政法規和中共中央、國務院有關文件規定，為支持某項公共事業發展，向公民、法人和其他組織無償徵收的具有專項用 途的財政資金。

國有資產有償使用收入

包括國家機關、實行公務員管理的事業單位、代行政 府職能的社會團體以及其他組織的固定資產和無形資 產出租、出售、出讓、轉讓等取得的收入，世界文化遺產保護範圍內實行特許經營項目的有償出讓收入 和世界文化遺產的門票收入，利用政府投資建設的城市道路和公共場地設置停車泊位取得的收入，以及 利用其他國有資產取得的收入。

國有資本經營收益

是政府非稅收入的重要組成部分，包括國有資本分享的企 業稅後利潤，國有股股利、紅利、股息，企業國有產權（股權）出售、拍賣、轉讓收益和 依法由國有資本享有的其他收益。彩票公益金

是政府為支持社會公益事業發展，通過發行彩票籌集的專項財政 資金。

罰沒收入

是指法律、行政法規授權的執行處罰的部門依法實施處罰取得的罰沒款 和沒收物品的折價收入。

以政府名義接受的捐贈收入

是指以各級政府、國家機關、實行公務員管理的 事業單位、代行政府職能的社會團體以及其他組織名義接受的非定向捐贈貨幣收入，不包括定向捐贈貨幣收 入、實物捐贈收入以及以不實行公務員管理的事業單位、不代行政府職能的社會團體、企業、個人或者 其他民間組織名義接受的捐贈收入。

主管部門集中收入

主要指國家機關、實行公務員管理的事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織集中所屬事業單位收入，這部分收入必須經同級財政部門批准。

政府財政資金產生的利息收入

是指稅收和非稅收入產生的利息收入，按照中國人民銀行規定計息，統一納入政府非稅收入管理範圍。

非稅收入分析

項目繁多，收費環節多，數量龐大，政 府對總體情況把握不夠 非稅收入主要來源於以下三部分收入 :

1、財政預算內的非稅收入。包括 (1)國有企業上繳利潤；(2)國家能源交通重點建設基金收入；(3 )各種專項收入，如教育費附加收入；(4)基本建設貸款歸還收入；(5)國家預算調節基金收入；(6 )事業收入、公產收入；(7)罰沒收入；(8)行政性收費收入。這部分預算內非稅收入在項目、數量、管理上都比較規範。從 統計數字來看，其在整個政府非稅收入中比重不大，小於10%。

2、財政預算外的非稅收入。主 要包括 :(1)國務院或財政部、國家計委批准設立的行政事業性收費和基金；(2)由省級人民 政府或省級財政、計劃部門批准設立的行政事業性收費和基金。據財政部1995年統計，中央政府及有關 部門批准的收費項目共369項 (272項納入預算外，97項納入預算內 )。省級政府及有關部門的收費和基 金項目則更多，據估計項目達千餘個，金額達2000億元。

3、遊離於財政之外的政府各部門的 收費和集資、攤派。據湖南省漣源市人大不久前對全市個體工商戶的稅費抽樣調查，漣源市156個 副科級以上單位中，執行收費的單位和部門有144個，收費項目竟達1230個。該筆非稅收入納入預算外，其項目及數量不明確，據有些省的調研表明，中國中部地區鄉鎮政府的收費和集資已超過其政府財力的 1/ 3。後面兩部分收入是政府非稅收入的主體，也正是這兩項收入造成了政府非稅收入的混亂狀態。建 國初期至改革開放前，預算外資金中只有為數較少的稅收附加和零星的收費收入。1953年，預算外資金 只有 8 91億元，相當於預算內收入的42%。改革開放后，預算 外資金的規模開始迅速膨脹起來。 1978年全國預算外資金為3 47億元；1992年為3855億元，相當於當年 預算內收入的 97 %，其總量增加了10倍。 1996年，全國開展預算外資金的清理檢查，共查出1995年預 算外資金 3855億元，約為 1994年查出的27倍。 1996年預算外資金決算數為 3893億元，仍相當於財政 收入的一半。

政府非稅收入管理混亂

地方政府越到基層，收費和集資行為越缺乏約束，收費主體多元化嚴重在中央和省兩級政府上，預算外和財政外的非稅收入的設立管理上較嚴格，近幾 年中央公布許可收費的項目只有 13 0多種，而地方上執行的收費項目多達 1000多項。在市縣鄉三級政 府，其非稅收入設立管理約束力逐漸弱化，特別是鄉一級政府，農村分配關係基本上處於多頭管理的無 序狀態。鄉鎮統籌資金制度從管理許可權和體制上沒有理順，農業部規定鄉鎮統籌資金由鄉鎮農村合作經濟組 織經營管理部門負責管理，財政部規定由鄉鎮財政管理，實際上是鄉鎮財力實行鄉鎮財經所、鄉鎮農經 所、鄉鎮其他機構的多頭管理。實行“一事一費”，沒有一個專門部門實行數量控制，而且沒有一個統 一的收費標準，缺乏監督。分散管理之中，貪污腐敗不可避免，浪費流失更是嚴重。

收費和基金的實際 收支、支出使用情況，都沒有經過立法形式確立管理體制。1996年《國務院關於加強預算外資金管理的 規定》，明確了預算外資金國家所有的性質，規定各預算外資金應交財政專戶儲存，實行“收支兩條線”管理，將 13項大基金納入預算，對大部分收費和基金要求實行財政專戶管理，這些制度規定在落實過 程中困難很大。以配合政府拉動國內需求。消費決定於收入，只有全面地清理整頓不合理的收費與基金，從而提高居民的真實收入水平，才能帶動消費。稅費改革是一項複雜的系統工程，涉及各個領域的稅費 改革和稅費管理問題，在同一領域也同時涉及到各個方面的利益關係調整和制度建設。

的稅費制度混亂之中，另有的一大現狀是“難”由於許多收費項目是經過某個領導的批准或許諾出台的，收費單位在“紅頭文件”、“領導指示”的保護下，收費管理部門明知收費不合理，卻不敢去查，即 使查了，上頭一個電話，也無法處理；收費單位一般都擁有一定的實權，再加上上層領導的保護，被收 費對象明知收費不合理，也無可奈何，最終不得不如數上繳。

政府非稅收入的負面影響政府財政收入在 1956-1983年期間，50 %左右來源於非稅收入 ,其大部分是國營企業的上繳利潤。國家作為全民生產資料 所有者的代表，從國營企業取得投資回報。由於計劃經濟中這部分財政收入全部納入國家預算，其透明度高 ,管理嚴格。在經濟體制轉軌時期出現的政府非稅收入主要是由於政府財政對地方政府和中央 政府各部門“放權”后形成的。這些非稅收入在緩解政府各部門經費不足上起到了一定的積極作用。

（一）建立統一的財政體系，將一切履行政府職能的收支全部 納入該體系政府各項職能的支出都必須採用財政預算的方式，經過法律程序由人民代表大會審批、通過。改變原來財政預算統收統支、收支兩條線的方式，取消預算外範疇及其管理辦法，建立財政預算內多 種預算方式和管理辦法的新體系。將所有的政府收入完全歸於財政稅務部門管理，這樣的好處是可以切 斷各個政府職能部門的行政、執法與收費供給之間的直接聯繫，將收費使用權和收費所有權相分 離。

(二 )建立嚴格的法律體系，加強對政府財力的全面法律約束國外的經驗告訴我們，法制 才是約束政府財力分配的最有力手段，中國政府財政也只有從法制建設入手建立各項切實可行的稅收立 法、行政法規，明確各種合理收費基金的徵收標準、程序及管理辦法，並用法律程序約束財政分配，達 到嚴肅財政紀律的目的。

(三 )採取複式預算的組織形式，設立多個專門預算會計帳戶，對不同性質收支分別實行不同的預算管理辦法實行統收統支和收支兩條線預算辦法的部門，由於收入要 集中，支出需財政預算部門審批方能撥款，財政預算對各單位預算和總預算的執行具有較強的制約作用；而對於實行收入完全或絕大部分來自收費的收支一條線預算管理辦法的單位，由於其預算自收自支，自行管理，因而應要求其建立嚴格的財政制度，加強財政部門對其財務的全面監督和檢查。

( 四 )建立專門的收費監督部門，該部門不受同級政府機關領導，而直接向同級人民代表大會或上一級政 府部門負責將政府收費置於人 民代表大會的監督之下，不允許有不受監督、遊離於預算之外的政府收支，對那些政府以明令取消 的不合理收費予以堅決取締，對民眾反映強烈的收費項目及時、全面地反映至稅費改革、管理部門。在 具體操作上可實施領導負責制原則。

(五 )加大稅務部門的執法力度，完善現有的稅收體系，提高稅收佔gdp的比重，將稅收收入水平提到政府收入的主體地位統計表明，1980-1993年中國的稅收 收入平均有86%來自國有企業；到1994年，各種非國有經濟成份在全部工業總產值中的比重已由1980年的 20.4%上升到65.9%，但其承擔的稅收僅佔總稅收的 30 %；中國居民個人收入佔gdp的比重達66.5%，而個 人所得稅卻僅占整個工商稅收的2 4%；稅制結構中，1997年服務於效率目標的商品稅占整個稅收的70%，服務於公平目標的所得稅僅佔14.9%，中國稅收體制改革 仍具有很大空間，完善稅收體制可以提高政府部門的預算內收入，政府財政困難問題將有所減少，預算 外收入的動力減弱，各種亂攤派、收費會相應有所減少，而財政上的困難更會加重亂收費現象。同時，財政收入的增加可以使政府有一定的財政力量來加強社會保障體系的建立與完善，給予大量下崗工人生 活上的保障，使其具有基本生活用品之外的消費能力，有助於緩解國內市場的消費不足。

(六 )年初的稅費改革首先從房地產及汽車銷售市場開始，其目的之一是啟動並促 進這兩個市場的消費但認為，這兩個板塊的啟動對國內消費需求促進有限，對經濟增長的作用也不是太 大。據有關方面調查，不考慮國有資產，國內 50%的資產屬於10%的個人，由此可見，國內買得起住房、汽車的人畢竟是少數，許多買房的人也只是短期行為 (由於房改的原因 )，這種促進消費是以擠出 遠期消費為代價的。用稅費改革的方法促進消費從根本上應從減輕農民和工人負擔著手，這二者的基數大，乘數效應也大，因而這兩個主體的稅費改革對經濟增長意義重大。中國如果不對這兩方面存在的問 題進行改革，即使較短期內消費不足問題得到緩解，但長期必然會面臨一個輪迴消費不足的怪圈。

(七 )對中國政府非稅收入的改革應具體落到實處，按收支內容區別其不同的性質，為日後不同 性質收入對應不同性質支出打下基礎特別是農村的稅費改革，農村的“三提五統”按收支內容分為政府行政收支、社會公益性事業收支和集體經濟發展資金三類，用於第一 類的收支應改為稅收，后兩類的收支可採用費的形式。第一、二類的收支由鄉鎮政府財政統管，納入預 算，第三類由農村集體經濟組織自行管理，財政實行監督，並定期向村民公布資金使用情況，由於農民 本身參政、議政意識較差，這一點必須強調。

規範化管理以及解決策略

稅收收入與法律密不可分，有稅必有法，無法不成稅。國家的一切稅收活動，均以法定方式表現出來，非稅收入也應參照稅收收入，儘快結束非稅收入徵收管理無法可依的局面。健全非稅收入法規制度，以法規來明確收費項目的審批、收費項目的制定、收費票據的使用、收費資金的徵收分配、收費行為的監督檢查，如《行政許可法》的規定，行政機關實施行政許可和對行政許可事項進行監督檢查，原則上不得收取費用，以往所說的“工本費”將成為歷史。如果收費徵收管理行為的每個環節都處於法律法規的嚴密約束之下，則會形成依法收費和依法治費的法制化管理局面。

統一審批管理許可權，集中管理

取消不合法的項目，嚴格新增項目審批，將一部分具備稅收特徵且便於稅收征管的收費，納入稅收征管體系。政府性收費項目和標準制定，應當結合財政預算內資金的供給情況，考慮社會經濟的承受能力等。公告行政審批項目，接受社會監督。如2004年7月1日開始實施的《行政許可法》，以國務院令的形式公布了500項確需保留的行政審批項目及其實施細節。頒布這一法律的核心意義是界定政府的行政許可權，打造一個適應市場經濟的有限政府。對於這部凝聚著眾多立法者多年心血的法律，社會各界給予了很高的評價，認為是一部具有里程碑意義的法律。為此，力求儘快與它“接軌”。

非稅收入全部進入財政專戶

我國自1993年開始實行預算外資金“收支兩條線”管理，即對單位銀行賬戶進行清理，取消多頭開戶，確立收支專戶。一個單位原則上只能開立一個收入專戶，一個支出專戶。收入專戶除財政划解外，只能收，不能支；支出專戶除財政核撥支出外，只能支，不能收。通過專戶管理，可以保證各項收入全額繳入主財政專戶，直接監督全部支出使用情況，提高資金使用效益。非稅收入改革取消了單位的收入過渡戶，應繳非稅收入直接繳入相應的政府非稅收入財政專戶，在指定的代理銀行開設財政專戶，並將以往“單位開票、單位收費”的征繳方式，改為實行非稅收入“單位開票、銀行代收、實時入庫(或專戶)”的征繳方式。中央單位非稅收入收繳管理改革按照財政國庫管理制度改革的總體要求，以國庫單一賬戶體系為基礎，通過直接繳庫和集中匯繳兩種方式，應用《非稅收入一般繳款書》，以強化對截留、坐支收罰資金逃避財政專戶和私設金庫管理。

實現“以票管收”

收費票據是預算外資金管理的重要手段。對現行票據應加強管理，統一規範並擴大票據覆蓋面，利用各種媒體對財政各類票證的式樣及相對應的收費性質、收費範圍、填寫要求進行詳細介紹，對不使用財政票據收費、罰款的，當事人可持違規收費票據到財政部門上訴並要求退款。強化收費稽查工作，充分發揮收費票據的源頭控管作用，監督各單位收取的費款及時、足額的入繳專戶。