財政補貼

它是國家財政通過對分配的干預，調節國民經濟和社會生活的一種手段，目的是為了支持生產發展，調節供求關係，穩定市場物價，維護生產經營者或消費者的利益。財政補貼在一定時期內適當運用有益於協調政治、經濟和社會中出現的利益矛盾，起到穩定物價、保護生產經營者和消費者的利益、維護社會安定，促進有計劃商品經濟發展的積極作用。但是，價格補貼範圍過廣，項目過多，也會帶來弊端。它會使價格關係扭曲，掩蓋各類商品之間的真實比價關係；加劇財政困難，削弱國家的宏觀調控能力；給以按勞分配為原則的工資制度改革帶來不利影響；不利於控制消費，減少浪費，提高經濟效益。

財政補貼是一種轉移性支出。從政府角度看，支付是無償的；從領取補貼者角度看，意味著實際收入的增加，經濟狀況較之前有所改善。

財政補貼與相對價格的變動聯繫在一起，它具有改變資源配置結構、供給結構、需求結構的影響。

我們可以把財政補貼定義為一種影響相對價格結構，從而可以改變資源配置結構、供給結構和需求結構的政府無償支出。

國家為了實現特定的政治經濟目標，由財政安排專項基金向國有企業或勞動者個人提供的一種資助。中國現行的財政補貼主要包括價格補貼、企業虧損補貼等。補貼的對象是國有企業和居民等。補貼的範圍涉及到工業、農業、商業、交通運輸業、建築業、外貿等國民經濟各部門和生產、流通、消費各環節及居民生活各方面。

（1）有效調節社會供求平衡，維護宏觀經濟穩定

（2）促進社會資源的優化配置。

（3）配合自然壟斷領域的管制價格，提供社會福利。

（4）促進產業結構調整，加快經濟發展。

這是財政補貼的積極作用。但財政補貼也有其局限性，主要是：

（1）政府財政對一些經濟活動長期提供大量補貼，將使價格與價值的背離長期化、合法化，從而削弱價格的經濟調控功能。

（2）不利於真實地反映企業的經營業績。

（3）加劇了財政收支的矛盾，使政府財政背上了沉重的負擔。

從補貼的主體劃分，財政補貼分為中央財政補貼和地方財政補貼。中央財政補貼列入中央財政預算。中央財政負責對中央所屬國有企業由於政策原因發生的虧損予以補貼，同時對一部分主要農副產品和工業品的銷售價格低於購價或成本價的部分予以補貼。地方財政補貼列入地方財政預算。地方財政負責對地方所屬的國有企業由於政策原因而發生的虧損予以補貼，也對一部分農副產品銷售價格低於購價的部分予以補貼。

財政補貼是在特定的條件下，為了發展社會主義經濟和保障勞動者的福利而採取的一項財政措施。它具有雙重作用：一方面，財政補貼是國家調節國民經濟和社會生活的重要槓桿。運用財政補貼特別是價格補貼，能夠保持市場銷售價格的基本穩定；保證城鄉居民的基本生活水平；有利於合理分配國民收入；有利於合理利用和開發資源。另一方面，補貼範圍過廣，項目過多也會扭曲比價關係，削弱價格作為經濟槓桿的作用，妨礙正確核算成本和效益，掩蓋企業的經營性虧損，不利於促使企業改善經營管理；如果補貼數額過大，超越國家財力所能，就會成為國家財政的沉重負擔，影響經濟建設規模，阻滯經濟發展速度。

（一）按經濟性質確定的財政補貼

財政補貼以經濟性質為標準，可分為價格補貼、財政貼息和企業虧損補貼等。其中，價格補貼是指政府為了穩定人民生活，由財政向企業或居民支付的、與人民生活必需品和農業生產資料的市場價格政策有關的補貼。按產品類別不同劃分，價格補貼具體包括糧油價格補貼、平抑物價補貼和其他價格補貼等。

財政貼息是指政府財政對使用某些規定用途的銀行貸款的企業，就其支付的貸款利息提供的補貼，即財政代企業向銀行支付一部分利息。企業虧損補貼是指政府為使國有企業能按政府政策或計劃生產經營一些社會需要的，但因客觀原因導致產品虧損而撥付給企業的財政補貼。導致企業政策性虧損的原因，主要是由於產品計劃價格水平偏低，不足以抵補產品的生產成本。此外，企業的技術設備落後和供銷條件不利等因素，也是造成企業虧損的重要原因。企業虧損補貼按企業經營性質不同劃分，可分為國內企業虧損補貼和外貿企業虧損補貼。

（二）按再生產環節確定的財政補貼

1．財政補貼的種類

財政補貼以再生產環節為標準，可分為生產補貼、流通補貼和消費補貼。

（1）生產補貼。又稱生產性補貼，是指對社會再生產的生產環節進行的補貼。其補貼的項目主要有糧、棉、油加價款補貼，農用生產資料價格補貼和工業生產企業虧損補貼等。

（2）流通補貼。又稱商業經營性補貼，是指對社會再生產的流通環節進行的補貼。其補貼項目主要有糧、棉、油價差補貼，平抑市場肉食、蔬菜價差補貼，民用煤銷售價差補貼以及國家儲備糧、棉、油等利息費用補貼。

（3）消費補貼。又稱消費性補貼，是指對社會再生產的消費環節進行的補貼。其補貼項目主要有房租補貼、副食品價格補貼、水電煤補貼和職工交通補貼等。

2．財政補貼的確定

一般而言，一種受補貼商品或產品只補貼一個環節，但有的商品同時補貼在兩個或三個環節。補貼環節不是固定不變的，要依據更有利於發揮財政補貼槓桿作用的要求而進行改革和調整。

（三）按其他標準確定的財政補貼

1．按透明程度確定的財政補貼

財政補貼以透明程度為標準分為明補和暗補。其中，明補是指將財政補貼作為預算的支出項目按照正常的支出程序直接支付給受補者。其優點是收支分明，受補貼單位應上繳財政的依法上繳，應獲得的補貼由財政直接撥付。暗補是指財政補貼不構成預算支出項目，受補者也不直接獲得補貼收入，只是從減少上繳和節約支出上受益。其優點是手續簡便，工作量少，具有隱蔽性，實際上是一種坐支，但缺點是權責利關係不明確。

2．按存續時間確定的財政補貼

財政補貼以存續時間為標準分為經常性補貼和臨時眭補貼。其中，經常性補貼是指因政策性原因在較長時間內給予的補貼，該補貼往往具有自我增長的特點。臨時性補貼是指因某些臨時性原因，一般給予一次性補貼。

經常性補貼和臨時性補貼只是相對而言的，如對國家規定的政策性虧損給予的補貼即為經常性補貼，在國家規定扭虧計劃限期內給予的虧損補貼即為臨時性補貼。

3．按隸屬關係確定的財政補貼

財政補貼以隸屬關係為標準分為中央財政補貼和地方財政補貼。其中，中央財政補貼是指在整個國家財政補貼項目和金額中，中央財政所承擔的補貼項目和數額。地方財政補貼是指在整個國家財政補貼項目和金額中，地方財政所承擔的補貼項目和數額。

中國財政補貼的種類和環節較多，按補貼的形式可分為：

①價格補貼；

②虧損補貼；

③職工和居民生活補貼；

④利息補貼；

⑤不通過國家預算的其他補貼。

按補貼的作用可分為：

①穩定和改善人民生活的農副產品和日用工業品補貼；

②支援農業生產的農用生產資料價格補貼和由於價格不合理而形成的工業企業生產虧損補貼；

③收費標準偏低的城市公用企業的虧損補貼。

按補貼的主體可分為：

①中央財政支付的價格補貼；

②地方財政負擔的價格補貼。

按補貼的對象可分為：

①工業、農業、城市公用企業等生產環節的補貼；

②商業、糧食等流通環節的補貼；

③職工或居民消費環節的補貼。

由於對生產、流通環節的補貼，在一定程度上掩蓋了價格與價值背離的關係，消費者往往看不見、摸不著，故稱之為“暗補”，而對於消費環節的補貼，群眾看得見，摸得著，故稱之為“明補”。

財政補貼作為政府向企業和個人無償轉移收入的經濟範疇是自資本主義制度確立后出現的。但是，由於早期資本主義國家政府一般不去主動影響企業和個人的經濟活動以及市場機制的運行，財政補貼手段只被偶然且小規模地使用。20世紀以來，隨著國家壟斷資本主義的發展，資本主義國家的政府逐漸參與並加強對宏觀經濟的調控。第二次世界大戰之後，包括財政補貼在內的各種宏觀調控手段始被自覺地經常使用。隨著政府干預經濟運行的程度加深，財政補貼的規模逐漸增大，涉及的領域也逐漸擴展。

社會主義國家為了加速工業化，在社會主義建設初期大都確立了一套以壓低農業和基礎產業產品價格為特徵的相對價格結構體系，在這種體系中，潛伏著大量的補貼因素。但是由於社會主義國家長期實行比較單一的國有制經濟形式，且在國有經濟內部實行高度集中的“統收統支”，潛在的補貼因素並未表現為公開的財政補貼。只有當企業逐漸擺脫對政府的依附關係，成長為相對獨立的商品生產者之後，潛在的補貼因素才逐漸顯露出來。加之在經濟改革特別是價格改革過程中，國家為了緩解因社會分配關係劇烈變化引發的矛盾而不得不提供大量的財政補貼。

中國從1953年起實行財政補貼政策。50～60年代，財政補貼的範圍小、數量少，國家財政能夠及時調整補貼政策，使補貼與當時的財政承受能力基本相適應。從1979年起，為了改革不合理的價格和支持農業生產發展，國家多次較大幅度地提高了農產品收購價格，但考慮到穩定人民群眾生活，對主要農產品的銷售實行了“價格基本穩定，購銷價差由財政補貼”的政策，同時，對一些與人民日常生活相關的工業消費品以及煤炭石油等基礎工業產品也實行了虧損補貼政策，致使財政補貼總額猛增。1978～1989年，國家財政負擔的價格補貼和企業政策性虧損補貼由135.99億元增加到972.43億元，增長了6.2倍，平均每年遞增19.6%，明顯快於同期財政收入只增長1.5倍、年平均增長8.6%的速度。其中，價格補貼支出平均每年遞增37.6%，占國家財政支出的比重，由1978年的1%，上升到1989年的12.9%，升高了11.9個百分點。企業政策性虧損補貼平均每年遞增15.3%，占國家財政收入的比重，由1978年的11%，上升到1989年的21.4%，升高了10.4個百分點。另外，實行低房租政策，國家每年對房租的補貼也在百億元以上。

中國國家預算中對財政補貼在預算收支兩方面均列有類級科目。收入中列有“國營企業計劃虧損補貼”，即通過收入退庫形式撥補由於價格因素造成的政策性企業虧損。其中主要有工業、商業、糧食、郵電、農牧等各類企業的計劃虧損。在支出中列有“價格補貼支出”，包括糧油加價款、農業生產資料價格補貼、市鎮居民的肉食價格補貼等20多個款項。在各類事業行政經費支出科目中，還列有給職工的主要副食品價格補貼等項支出。此外，在其他支出類中還列有財政貼息支出。

（1）政策性。財政補貼的依據是政府在一定時期的政治、經濟和社會等政策目標，並隨著國家政治、經濟形勢的發展變化而進行修正、調整和更新，因而具有很強的政策性。

（2）可控性。財政補貼具體補給誰、補貼多少、在哪個環節補貼、何時取消補貼等內容是由財政部門根據政策需要決定的，是政府可直接控制的經濟槓桿，具有一定的可控性。

（3）靈活性。財政補貼槓桿作用的對象、範圍、效果和要達到的目標，由財政部門根據政策的要求適時地確定和調整，因此財政補貼在直接調節經濟和協調各方面經濟關係時，比價格、稅收等經濟槓桿的作用更為靈活、直接和迅速。

（4）時效性。財政補貼是為實現國家政策目標服務的，當某項政策發生變化時，財政補貼也將作相應調整；當某項政策實施完結、失去效力時，某項特定的財政補貼也將隨之中止。

（5）專項性。財政補貼只對政府政策規定和指定的項目或事項進行補貼，其他以外的項目均不給予補貼。

在市場經濟條件下，政府之所以採用財政補貼支出手段主要基於以下原因：

第一，市場失效的存在。在自然壟斷的領域，如城市的公共交通、煤氣和水電等，市場價格無法有效配置社會資源，因而政府必須對這類企業實行價格管制。政府往往對其實行低價政策，以向整個社會尤其是中低階層提供社會福利。由於政府的低價政策會導致企業產生虧損，因而應由政府提供財政補貼，否則這類企業將無法生存。

第二，社會政策的要求。市場價格是資源配置的有效機制，但市場價格機制並不能解決所有問題，有些領域並不能完全引人市場經濟機制，如我國的農產品價格補貼就是一個例證。在我國，農業生產成本高，在人們收入水平普遍偏低的條件下很難再提高農產品價格，因此為維持農產品的非市場價格，維護農民和城鎮居民的利益，就需要政府採取財政補貼形式予以支持。

第三，經濟轉軌的需要。上述企業虧損補貼維持了大批企業的存在和職工就業，避免了大規模破產和失業所導致的社會動蕩；而價格補貼則在價格體系從計劃價格向市場價格轉化的過程中，避免了物價大幅度上漲給居民生活帶來的壓力，從而有利於社會經濟的穩定。這些都緩衝了新舊體制轉換過程中所產生的衝擊力，有利於改革的順利進行

與美國相比，當前我國農業保險的補貼政策存在許多獨特之處，也有不少有待進一步完善。但這些不足之處不能一概而論，而應根據上述特徵的不同性質採取不同的改善方法。

與徠補貼環節完整性有關的特徵比較當前我國農業保險的補貼政策無論在補貼環節牽涉的部門還是補貼鏈條的完整性方面與美國相比均存在很大不同，應根據特徵的不同性質採取不同的改善方法。

農業保險顯然是一個需要多部門密切合作的系統工程。在我國農業保險的運行體系中，主要涉及三個政府職能部門：財政部門負責保費補貼資金的分 配和使用，保監會監管商業保險公司的業務活動，農業部門協助保險機構展業、定損和理賠。具體到財政補貼環節，主要以財政部門為主導。財政部門在補貼環節的 主導地位在2012年5月發布的《農業保險條例（徵求意見稿）》中得到了進一步確認。根據《徵求意見稿》，“財稅部門研究制定農業保險的財稅支持政策”； “國家對符合條件的農業保險實施財政保費補貼政策，財政保費補貼的具體辦法由國務院財政部門制定”。相比財政部門的主導地位，與農業保險的開展擁有更密切 關係的農業部門、保險公司、農戶等其他利益相關者在保費補貼環節中更多地處於被動接受地位。

相比之下，在美國聯邦農作物保險項目中，主導補貼政策的政府部門不是財政部而是農業部，保險公司在其中也有一定的話語權。整體上，美國農業部管 理著由私營保險公司經營的聯邦農作物保險項目，具體是由農業部的風險管理署（RMA）承擔。RMA對農業保險項目進行全程管理，其中也包括對補貼環節的管 理。RMA的管理方式之一是與經營農業保險的商業保險公司簽訂標準再保險合同（SRA）。合同的諸多條款（包括補貼政策在內）就需要雙方的協商和多方意見

財政收入事例

中石化集團很可能已獲得了政府給予煉油板塊財政補貼的批文，但是補貼多少尚未透露。此次中石化獲得巨額補貼已成定局，2007年中石化煉油板塊虧損比2006年更大，外界傳聞補貼將在100億元以上。據悉，2007年底，中石化和中石油雙雙向國家申請財政補貼，但中石油尚未傳出拿到補貼批文。

中石化年盈利700億獲財政補貼遭非議

前兩次已獲補150億元

2005年和2006年，中石化分別獲得國家財政補貼100億元和50億元，如果此次補貼到位，這是中石化第三 次獲得國家財政補貼。“今年虧損比2006年更嚴重，國際原油價格一直瘋長，第三季度煉一噸油就要虧損600~700元。”中石化廣東一家公司的人士介紹，“虧損的關鍵是下半年，尤其是第四季度，一直都在90美元/桶，而11月成品油提價后，折算原油價格也僅僅是維持到65美元/桶的水平。可以這樣說，中石化的整個煉油板塊2007年是全面虧損，儘管年報上會有盈利，但那是靠中石化其他業務彌補虧損的。”2008年1月份，中石化煉油虧損更嚴重，因為雪災期間要保證供應，高價採購了很多石油，使得整個煉油板塊的上下游全線虧損，這在中石化是比較少見的。

在三大石油巨頭中，中石化國內油田資源較小，大部分原油依靠進口，而中石油國內油田資源多，進口就少很多，而中海油的主要業務在勘探和開採。中國石化(10.82，0.43，4.14%，吧)進口原油佔中國80%，加工量佔中國70%，國際油價上漲造成的虧損大部分由中石化承擔，國家對成品油價格調控的影響也主要反映在中國石化。

整體盈利或達700億

中國成品油價格僅僅上調過一次，年底中石化和中石油雙雙向政府彙報政策性虧損，希望得到政府財政補貼。

廣東省石油學會儲運銷委員會秘書長范小平認為：“這次補貼應該超過2006年，因為政策性虧損比2006年大，但實際能夠補貼多少，尚很難定論。”而國家能夠貼多少給中石化，外界傳聞相差巨大，有傳補貼150億的，也有120億、100億的，還有50億的。不過，中石化上市公司的業績依然是有巨額利潤，並且年年遞增，2006年盈利506億元，而2007年有傳聞盈利700億元。范小平認為，整體盈利與補貼煉油是兩回事，盈利不應該影響補貼。

尷尬應對外界非議

前兩次補貼消息一出，中石化無一例外的遭遇外界的“非議”。不過，一位中石化的人士稱，中石化是國有企業，即使是煉油虧損，也要開足馬力生產，國際成品油價格與國內成品油價格每噸高1000元，也要進口成品油保國內供應。但中石化同時也是上市公司，投資主體已經多元化，要對股東負責，如果煉油明明沒有錢賺，還高價進口原油開足馬力加工，這不符合股東利益，需要國家補貼。廣東省石油學會儲運銷委員會秘書長范小平認為，國家的成品油定價機制沒有執行，政府如果出台一套透明的能夠兼顧國家、企業和消費者三者利益的動態機制，將有助於解決這種“既要對國家負責，又要對股東負責”的尷尬局面。