行政行為

行政行為，行政主體作出的能夠產生行政法律效果的行為。行政行為的概念包括以下幾層含義：

1.行政行為是行政主體所為的行為。

2.行政行為是行使行政職權，進行行政管理的行為。

3.行政行為是行政主體實施的能夠產生行政法律效果的行為。

1.行政行為是執行法律的行為，任何行政行為均須有法律根據，具有從屬法律性，沒有法律的明確規定或授權，行政主體不得作出任何行政行為。

2.行政行為具有一定的裁量性，這是由立法技術本身的局限性和行政管理的廣泛性、變動性、應變性所決定的。

3.行政主體在實施行政行為時具有單方意志性，不必與行政相對方協商或徵得其同意，即可依法自主作出。即使是在行政合同行為中，在行政合同的締結、變更、解除與履行等諸方面，行政主體均具有與民事合同不同的單方意志性。

4.行政行為是以國家強制力保障實施的，帶有強制性，行政相對方必須服從並配合行政行為。否則，行政主體將予以制裁或強制執行。這種強制性與單方意志性是緊密聯繫在一起的，沒有行政行為的強制性，就無法實現行政行為的單方意志性。

5.行政行為以無償為原則，以有償為例外。行政主體所追求的是國際和社會公共利益，其對公共利益的集合、維護和分配，應當是無償的。當特定行政相對人承擔了特別公共負擔，或者分享了特殊公共利益時，則應該有償的，這就是公平負擔和利益負擔的問題。

行政行為包含了下列幾層含義：

1.行政行為是行政主體所作出的行為。這是行政行為的主體要素。

2.行政行為是行政主體行使行政職權、履行行政職責的行為。這是行政行為的職權、職責要素。

3.行政行為是具有法律意義的行為。這是行政行為作為法律概念的法律要素。

“行政責任”，是行政法律責任的簡稱，指有違反有關行政管理的法律、法規的規定，但尚未構成犯罪的行為所依法應當承擔的法律後果。分為行政處分和行政處罰。

“行政處分”是對國家工作人員及由國家機關委派到企業事業單位任職的人員的行政違法行為，給予的一種制裁性處理。行政處分的種類包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除6種。

“行政處罰”是指國家行政機關及其他依法可以實施行政處罰權的組織，對違反行政法律、法規、規章，尚不構成犯罪的公民、法人及其他組織實施的一種制裁行為。

所謂主體合法是指作出行政行為的組織必須具有行政主體資格，能以自己的名義作出行政行為，並能獨立承擔法律責任。根據中國有關法律、法規規定，能夠成為行政 主體的是行政機關或法律、法規授權的組織。並且該行政主體應當是依法設置的行政機關或是依法被授予行政職權的組織。

由於行政行為通常是由行政主體的具體工作人員實施的，因此這些工作人員應具備法定條件，才能保證行政行為的合法有效性。另外，主體合法除了要求行為主體必須是行政主體以外，還要求其行為必須在許可權範圍內。若行政主體的行為超出其許可權範圍，則其行為不合法。

內容合法要求：

A.行為有確鑿的證據證明，有充分的事實根據。

B.行為有明確的依據，正確適用了法律、法規、規章和其他規範性文件。

C.行為必須公正、合理，符合立法目的和立法精神。

程序是實施行政行為所經過的步驟、時限方式等。任何行政行為均須通過一定的程序表現出來，沒有脫離程序的行政行為。行為的程序是否合法影響著行政行為實體的合法性。程序合法要求：

1.行政行為符合行政程序法確定的基本原則和制度。

2.行政行為應當符合法定的步驟和順序。

4.行為必須在行政機關的許可權內，越權無效

5.符合法定形式

6.必須在法定期限內完成

作出行政行為的行政主體必須享有法律法規規定的職權，行政行為必須在法定的許可權範圍內實施。行政機關的職權是法律明文規定的，不得自我授權，更不得越權行為。行政機關的立法權不僅要受到授權、職許可權制，而且要受到法律保留、法律優先原則的限制。同時，行政主體不得濫用職權。

行政行為的意思表示必須藉助於一定的載體才能為相對人所知曉，這種載體就是行政行為的形式。法律從嚴格執法和保護相對人的角度出發，往往對行政行為的形式作出嚴格的規定，要求行政行為必須具備某種書面形式或必須是特定意義的符號。如果行政行為不具備法定形式，則構成違法。

行政行為符合行政程序法確定的基本原則和制度，如行政行為公開、公正、效率等原則以及為確保上述原則的實現而確立的情報公開制度、調查制度、職能分離制度、迴避制度、辯論制度、聽證制度、案卷制度、時效制度等。

中國行政法上的具體行政行為概念最終確立於1989年《中華人民共和國行政訴訟法》的頒布，該法亦將具體行政行為作為提起行政訴訟的前提條件。已廢止的司法解釋《最高人民法院關於貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》第1條對具體行政行為的定義是：“國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委託的組織或者個人 在行政管理活動中行使職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。”這一定義雖遭到學界諸多詬病，但從中引申出的法律特徵卻與行政處分概念基本一致，即強調具體行政行為的“針對具體個案”、“對外發生效力”、“單方行為”、“產生法律效果”等要素。行政法學理論也視具體行政行為為行政法上的法律行為。

由此可見，具體行政行為概念在行政法學、行政訴訟制度中的地位和功能與行政處分概念相似。2000年施行的《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干問題的解釋》）雖未直接涉及具體行政行為的定義，但通過對不具有強制性的行為、具有普遍約束力的行為以及行政機關內部獎懲、任免行為的排除，對具體行政行為概念作了擴大解釋，從而使其涵蓋的範圍“不僅包括法律行為，而且包括事實行為；不僅包括單方行為，而且包括雙方行為；不僅包括侵益性行為，而且包括賦權性行為；不僅包括剛性行為，而且包括柔性行為”。最高人民法院的這一努力旨在擴大中國行政訴訟的受案範圍，雖然尚未達致“廣泛地打開訴訟之門”的效果（抽象行政行為、內部行政行為均未納入受案範圍），但在客觀上反映了中國的行政訴訟制度以德國法為師的一貫立場。

1．行政行為以其對象是否特定為標準，分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為是行政主體針對不特定行政管理對象實施的行政行為，如行政規範性文件包括行政立法、決定、命令等；具體行政行為是指行政主體針對特定行政管理對象實施的行為。如具體行政處罰決定、行政強制執行等。

2．行政行為以受法律規範拘束的程度為標準，分為羈束行政行為和自由裁量行政行為。羈束行政行為是指法律規範對其範圍、條件、標準、形式、程序等做了詳細、具體、明確的行政行為。自由裁量行政行為是指法律規範僅對行為目的、行為範圍等做一些原則性規定，而具體的條件、標準、幅度、方式等留給行政機關自行選擇、決定的行政行為。

3．行政行為以有無法定形式要求為標準，分為要式行政行為與非要式行政行為。要式行政行為指法律規定必須以某種方式或形式進行的行政行為。非要式行政行為是指法律未規定一定具體方式，而允許行政機關自行選擇的行政行為。

4．行政行為以其啟動是否需要行政相對人先行申請為標準，分為依職權行政行為與應請求行政行為。

5．行政行為以有無限制條件為標準，分為附款行政行為與無附款行政行為。

6．行政行為以其對行政相對人利益的不同影響為標準，分為授益行政行為與不利行政行為。

7．行政行為以是否改變現有法律狀態為標準，分為作為行政行為和不作為行政行為。

8．行政行為以是否需要其他行為作為補充為標準，分為獨立行政行為和需補充行政行為。

9．行政行為以其相對人的身份為標準，分為內部行政行為和外部行政行為。

行政行為無效，是指行政行為因為明顯、重大違法導致自始至終不產生法律效力。

而行政行為的撤銷是指已經生效的行政行為因 為查出有一般違法情形而由有權機關給予撤銷並使之失去法律效力。

中國學者姜明安根據外國有關行政程序法的規定，歸納了以下幾種情形下的行政行為應屬無效：

1．行政行為具有特別重大的違法情形；

2．行政行為具有明顯的違法情形；

3．行政行為的實施將導致犯罪；

4．不可能實施的行為；

5．行政主體受相對人脅迫或欺騙作出的行政行為；

6．行政主體不明確或超越相應行政主體職權的行政行為。

除此之外的違法行政行為則屬於可撤銷行政行為了。

行政行為的廢止，有學者又稱為行政行為的撤回，是指出現了法定的情形，如果行政行為繼續存在將會不合時宜且可能與法律相衝突，從而由有權機關依據法定程序終止行政行為的效力。

1．抽象行政行為和具體行政行為：這是基於行為適用範圍對行政行為所作的一種劃分。

抽象行政行為是指國家行政機關制定法規、規章和有普遍約束力的決定、命令等行政規則的行為。

具體行政行為是指行政主體針對特定的對象，就特定的事項所作出的處理決定。

抽象行政行為的種類，可以分為執行性、補充性、自主性幾種。

執行性的抽象行政行為，是指為執行法律或者上位規則制定具體實施細則的行政行為，其特徵是不創設新的權利義務。

補充性的抽象行政行為，是指根據法律或者上位規則規定的基本原則和基本制度，對原法律或者上位規則需要補充完善的事項作出規定的抽象行政行為，其特徵是在基本原則和基本制度約束下創設一部分補充性的新的權利義務。

自主性的抽象行政行為，是指行政機關直接對法律或者上位規則尚未規定的事項，在根據憲法和組織法規定的管理許可權內，根據行政管理的實際需要自主創設權利義務的抽象行政行為。

2．羈束行政行為和自由裁量行政行為。

羈束行政行為是指法律明確規定了行政行為的範圍、條件、形式、程序、方法等，行政機關沒有自由選擇的餘地，只能嚴格依法實施而作出的行政行為。

自由裁量行政行為是指法律僅僅規定行政行為的範圍、條件、幅度和種類等等，由行政機關根據實際情況決定如何適用法律而作出的行政行為。

3．依申請的行政行為和依職權的行政行為。

應申請的行政行為是指行政行為以相對人的申請為前提條件，行使行政權力而作出的行政行為。

依職權的行政行為是指行政機關主動行使行政權力而作出的行政行為。

4．要式行政行為與非要式行政行為以做出是否必須具備法定形式為標準可將行政行為分為要式行政行為與非要式行政行為。要式行政行為是指必須具備某種特定形式或遵守特定程序才能產生行政法律效果的行政行為，如檔案規章的公布行為；非要式行政行為是指不需具備特定形式或遵守特定程序，只要行政主體針對具體情況採取了適當的方式即可產生行政法律效果的行為，如汶川地震災區檔案行政管理部門在搶險中發布即時口頭命令的行為。

5．行政立法、行政執法與行政司法行為。是以行政權作用的方式和實施行政行為所形成的法律關係為標準劃分的。行政立法行為，是行政主體以法定職權和程序制定帶有普遍約束力的規範性文件的行為。行政執法，是指行政主體依法實施的直接影響相對方權利和義務的行為，或者對個人、組織的權利和義務的行使和履行情況進行監督檢查的行為；包括行政許可、行政確認、行政獎勵等。行政司法，是指行政機關作為第三者，按照準司法程序審理特定的行政爭議或民事爭議案件所作出的裁決行為；它所形成的法律關係是以行政機關為一方，以發生爭議的雙方當事各人為一方的三方法律關係，具體包括行政裁決、行政複議等。此外，還有一些特殊的行政行為，如行政終局裁決行為、國家行為等。

單方行政行為與雙方(多方)行政行為

6．以行政法律關係相對方參與意思表示的作用為標準司將行政行為分為單方行政行為與雙方(多方)行政行為。單方行政行為是指不需要相對方同意僅依行政主體單方意思即可成立的行政行為，如檔案行政管理部門對發生檔案違法現象的單位做出責令限期改正的決定的行為；雙力(多方)行政行為是指需要相對方同意、行政主體與相對方達成一致的意思表示才能成立的行政行為，如某縣檔案局與農民簽訂代存土地承包合同的協議的行為。

除了以上的分類外，還可以依據其他標準將行政行為分為附條件行政行為與不附條件行政行為，實體性行政行為與程序性行政行為等多種類別。

同一行政行為，按照不同的分類標準，可以劃歸不同的類型，如國家檔案局制定部門規章的行為，既是行政立法行為、抽象行政行為，又是依職權行政行為，還是單方行政行為。

告知，指行政主體應履行告知義務，以便讓行政相對人知道行政行為的內容。告知之時，並不是指告訴之時，而是指受告知人即相對人知悉、知道之時。在中國法律中的表述一般為“收到通知之日”。但是，收到通知之時，必須是相對人或相對人所委託的人收到通知之時。否則，不能視為已經告知，行政行為還不能發生法律效力。告知之時生效，意味著行政行為只有在告知相對人後才能發生法律效力，只能對所告知的人發生法律效力，只能以告知的內容為限度發生法律效力。並且，在沒有告知時，行政行為以相對人真正知道之時起生效。

在張培榮訴阿克蘇地區公安處案中，原告於1992年7月25日因與稅務人員發生衝突而被阿克蘇市公安局東城派出所送進了行政拘留所。7月29日，阿克蘇市公安局向原告送達了拘留10日的裁決書，並告知原告可在5日內向被告申訴（申請複議）。原告於當日書寫了申訴材料后，交給了派出所民警。該民警未將原告的申訴材料遞交被告。原告於8月9日被釋放后，又於當日向被告提出申訴。被告認為原告的申訴已超過時效，決定不予受理。法院經審理，撤銷了被告的決定，責令被告重新作出複議決定。在該案中，阿克蘇市公安局的拘留行為是在7月25日作出的。對此，原告也是明知的。因此，該拘留行為從7月25日起對原告發生法律效力，但僅以該行為內容為限度對原告發生法律效力。在該行為中，並未包含複議申請權和訴權等內容，因而也不能以此內容對原告發生法律效力。複議申請權是阿克蘇市公安局在7月29日告知原告的。因此，這一項內容只能從7月29日起對原告發生法律效力。

告知之時是以行政行為的成熟為前提的。也就是說，告知必須是在行政行為作出后的告知，是把行政行為告訴相對人，讓相對人知道其內容。在行政行為作出之前，就沒有可告知的內容，最多只能是對可能作出某種行政行為的非正式允諾或預測，或者是在程序中尚未最終確定的意志表達。在劉某訴某鄉人民政府案中，劉某（男）與王某（女）夫婦系再婚。再婚前，王某與前夫已生育一女，離婚時判歸前夫撫養。1991年初，鄉計劃生育辦公室人員告訴王某，在夠間隔年齡后可再生一胎。1991年11月16日，王某生育一女。為此，被告以原告未取得准生證為由，對原告作出了罰款決定。該案中鄉計劃生育辦公室人員的答覆，只能理解為如果原告具備條件后提出申請的話將得到批准的允諾，而不能視為一個將來要頒發的准生證的告知。

在傳統行政法上，附款是指為了限制行政行為的效果而在意思表示的主要內容上附加的從屬性意思表示，包括條件、期限、負擔和撤銷權的保留。但是，近來日本學者認為，附款是行政主體對行政行為在法律既定事項之外的附加。在這裡，為了表述上的方便性，我們採用傳統學說。

行政行為的效力發生於告知之時，是一般原則。但這項一般原則無法適用於所有情況。有些行政行為具有特殊性，因而需要其他生效規則加以補充。這項補充規則就是附款。附款的主要任務之一就在於解決行政行為的效力時間問題。因此，除了告知之時外，行政行為的效力還可以發生於附款規定之時。據筆者對1999年度《中華人民共和國物價公報（湖北版）》的統計，在湖北省物價局該年度所作的行政行為中，只有約1%的行政行為是以告知之時為生效時間的，其他行政行為都是以附款規定之時為生效時間。當然，這一現象在全國各級各類行政主體所作的成千上萬的行政行為中，不一定具有普遍代表性。這是因為，這類行政行為幾乎都是應申請行政行為，並且據稱該局今後也將以告知生效為原則。但是，這也反映了中國行政行為生效時間的現實，即附款規定之時生效是行政行為生效的重要制度之一。

附款規定之時，即為行政行為附款中所定法律事實發生之時。法律事實的發生，有時是事先能夠確定或預定的，有時則是事先無法完全預定的。例如，《湖北省物價局關於角鯊烯膠丸、龍珠軟膏、小兒廣朴止瀉口服液等藥品價格的批複》規定：“以上價格從1999年9月30日起執行”。《湖北省物價局關於等雜誌定價的批複》規定：“上述定價從2000年第一期起執行”。這些行政行為所指定的法律事實的發生時間都是確定的。以不確定法律事實之發生為行政行為生效時間的情況不是很多，但還是存在的。《湖北省物價局關於明確荊門熱電廠現行實際上網電價的函》規定：“在長源公司完成對荊門熱電廠的收購后，請你公司按此價格收購該電廠的電量”。在這裡，長源公司完成對荊門熱電廠收購的時間是不確定的。在王某不服白楊稅務所處理決定申請複議案中，被申請人的處理決定是，處申請人罰款200元，沒收違法所得1530元，“稅款待回鄉后清繳”。這裡的“待回鄉后”，也是一個時間不確定的法律事實。但是，只要行政行為所確定的法律事實一發生，行政行為即告生效。

筆者在以往的著作中認為，在中國，行政行為除從告知之時起發生法律效力外，還可以從受領之時起發生法律效力。行政法學界也有不少學者持同樣的觀點或者支持這一觀點。但是，現在看來這並不完全準確。為了在實務中能作準確的認定，我們有必要對此進行分析和糾正。

是否將受領之時作為行政行為生效的獨立形式，關鍵在於怎樣理解“受領”的意思。中國台灣省學者張載宇認為，受領是指行政行為的“內容已被置於相對人可得而知之狀態”。他進一步解釋說：“在口頭告知時，告知即為受領；以文書告知時，文書交付時已為受領；對不在一地之相對人為文書送達，以文書送達於相對人之住所或居所為已受領；如相對人住所居所均不明，或其人數過多，無從使其受領時，得以公告或揭示而為告知，其處分自公告或揭示時即生效力；至於對無特別相對人的處分，或對於多數不特定人的處分，如道路通行的禁止，則不須送達經其受領，僅以公告方式，即可發生效力。”如果從上述意義上來認定受領，那麼告知或知悉與受領並沒有什麼區別，將受領作為行政行為的獨立生效形式並沒有實際意義，而可以合而為一。如果不從上述意義上來理解，那麼我們能否將受領理解為相對人對行政行為的接受、同意或拒絕呢？如果可以這樣理解的話，那麼就意味著只有經相對人接受或同意後行政行為才能發生法律效力，相對人拒絕接受或同意的行政行為不能發生法律效力。這顯然與行政行為的先定力、公定力、確定力和執行力相抵觸，在現實中也不太可能。如果將告知限定為告訴而無需知道，從而來說明受領生效規則獨立存在的意義，那也是不可能的。因為相對人不知道的行政行為將被視為不存在，效力自然也無法發生，告知這一生效規則便不存在了。由此可見，在存在告知生效規則的前提下，受領生效規則是沒有意義的。

我們之所以要分析受領，是因為法律上存在類似的規定。在林曉榮（女）訴坎市鎮人民政府案中，原告林曉榮與第三人盧洪熙協議離婚，向被告申請離婚登記。被告予以核准后，因原告和第三人未帶照片而未發給離婚證。當天下午，第三人獨自將自己及原告中學時的照片補交被告，並領取了自己及原告的離婚證。第三天，原告反悔，並拒絕領取離婚證書。在訴訟中，法院撤銷了離婚證書。《婚姻登記管理條例》（1994年2月1日民政部令第1號）第16條規定：“當事人從取得離婚證起，解除夫妻關係。”在該案中，原告的拒絕受領是否可以阻止離婚證法律效力的發生呢？如果不能的話，那麼又如何理解上述條文中“取得”的意思呢？本文認為，這裡的“取得”，是一個中性的概念，意指收到、得到，所表述的是一個法律事實，而並不包括同意和接受的意思，並不隱含一種同意或拒絕權。如果作為相對人的原告，可以通過自己的意思表示而拒絕一個已經最終形成的行政意志或作出的行政行為，那麼行政行為的先定力和公定力就沒有任何意義了。在該案中，如果原告拒絕接受離婚證的行為可以阻止離婚證法律效力的發生，那麼也不需要通過複議和訴訟來解除它的法律效力了，因為沒有法律效力的行政行為文書只是一張廢張。但事實正好相反。如果原告不通過訴訟來推翻該離婚證，那麼離婚證的法律效力將如期發生。

《西班牙公共行政機關及共同的行政程序法（1992年）》第57條第1項規定：“受行政法約束的公共行政機關的行為自作出之日起即為有效併產生效力，除非另有規定。”《葡萄牙行政程序法典（1996年）》第127條，《澳門行政程序法（1994年）》第109條也規定，行政行為自作出之日起生效。上述規定主要是就授益行政行為而言的，對負擔行政行為仍然是以告知之時為效力發生之時的。

在中國行政法學上，也有主張以作出之時為行政行為生效之時的。他們認為，行政行為可以即時生效。“即時生效指行政行為一經作出即具有效力，對相對方立即生效”。他們所舉的實例，是收容審查、當場罰款和對醉酒之人的強行約束等即時處罰和即時強制行為。但筆者對此不能苟同。第一，即時生效作為一種獨立的生效規則，必須以毋需告知相對人為條件。如果仍然要以告知為條件，則沒有必要把即時生效從告知生效規則中分離出來。然而，我們可以發現，即時處罰和即時強制的生效仍然是以告知為前提的，只不過是當場告知而已。即使在緊急狀態下的行政行為，如查封、扣押和凍結等，即使能夠簡化某些程序，也不能沒有告知。未經告知，這些行政行為也是沒有意義的，只能視為不存在。對財物的查封，如果不告知相對人，那麼封條又有什麼意義呢？對銀行賬號實施凍結，也許沒有相對人的知悉和協助也能辦到，但沒有金融機構的協助是難以實現的，因而對金融機構發生法律效力還是以告知為前提的。對醉酒之人的強行約束，由於相對人醉酒，行政主體即使履行了告知義務，相對人也不一定知悉。但是，這種強行約束是不是一個行政行為本身是值得研究的。在大陸法系法學上，這只是一種行政事實行為，而不是一個行政行為。第二，生效規則的確立應當以法律為依據。在中國法律上確定有關於立即執行的規定。例如，《藥品管理法》第55條規定：“對衛生行政部門作出的藥品控制的決定，當事人必須立即執行。”但是，這並沒有指出不需告知就應立即執行。事實上，不告知當事人，就無法執行。確實，某些行政行為（扣押、凍結等）在相對人不知情的情況下，也能得以實現。我們在現實中也能找到這種實例。在李瓊階等75人訴來鳳縣人民政府案中，被告為了集資建路，在沒有告知原告的情況下要求原告所在單位從原告工資中扣發集資款。這樣的實例還有很多。但這並不等於說行政行為不經告知就能立即生效。因為這是行政行為的實效，而不是行政行為的法律效力。這種實效可能是合法的也可能是不合法的。不經告知，就扣押、凍結或徵收錢物，無異於偷盜。“一個盜匪要我交出錢來的命令是沒有約束力的，縱使這個盜匪實際上能強行實現他的意志”。即使在服務與合作理念還沒有得到提倡，行政行為被視為主權者的最終命令的近代，相對人也有權得到這個命令的通知。如果我們現在還提倡或承認行政行為不經告知就可以立即生效，那麼顯然與法治相違背。

關於作出之時生效的另一種觀點，是王名揚先生提出的。他說：“行政處理效力的開始時期，應分開對行政機關本身和對當事人而不同。對行政機關本身來說，行政處理效力的開始時期和行政處理的成立時期一致。行政處理一旦作出立即生效。行政機關從作出處理時起就有遵守的義務。對當事人來說，行政處理只在行政機關是當事人知悉時起才能實施，及行政處理只在公布以後才能對當事人主張有效。”筆者認為，王名揚先生的觀點，目的在於使行政機關受到更多的約束。並且，他在這裡所說的效力主要是指行政行為的確定力。從這個意義上說，符合法治的要求。但為了簡便，不如都確定為從告知之時起發生法律效力。