稅收管理員制度

稅收管理員制度，是指國家為了加強稅源管理，建立的稅務管理人員親自接觸納稅人、了解掌握轄區內納稅人稅源及其變動情況，克服稅務人員對納稅人稅源情況了解不足，掌握不實，疏於管理等問題的一項制度。

在該制度下，稅收管理員的職責範圍包括：稅收政策宣傳送達、納稅諮詢輔導；掌握所轄稅源戶籍變動情況；調查核實管戶生產經營、財務核算情況；核實管戶申報納稅情況；進行稅款催報催繳；開展對所管企業的納稅評估及其稅務約談；提出一般性涉稅違章行為糾正處理意見；協助進行發票管理等。概括地講，稅收管理員是“信息採集員、納稅輔導員、稅收宣傳員、納稅評估員和稅收監控員”。但稅收管理員不負責稅款徵收、不負責稅負核定、不負責涉稅審批，不負責涉稅案件的稽查。

稅源管理重要事項由部門集體研究。稅收管理員下戶執行各項稅源管理事務時，要提出報告，按計劃和規定程序進行，並接受行政執法和行政監察的監督。所獲稅源信息要記錄歸檔，實行共享。稅收管理員實行兩年定期輪換制度。各級稅務機關要制定稅收管理員工作規範，加強對稅收管理員的管理、監督和考核。

值得的注意是，許多人認為，稅收管理員制度是對我國傳統“專管員制度”的恢復。在我國的稅收徵收管理史上，曾兩度實行專管員制度。一是50年代實行的集征、管、查於一身的徵收管理模式。該模式的特徵是以專管員為核心，“一人進廠、各稅統管、征管、查合一”，即“專管員上門收稅”。二是90年代實行的： “可以採取駐廠管理、行業管理、分片管理、巡迴管理等”模式。稅收管理員制度並非是傳統專管員制度的簡單“回歸”，而是對傳統專管員制度“揚棄”基礎上的一種新制度。所謂“揚”就是發揚和借鑒過去推行專管員制度下，實行“分片管理、責任到人、考核到位”，既管理又服務等良好傳統，密切稅企聯繫，疏通聯繫渠道，以利於改進和完善稅源管理的各項措施，切實解決“疏於管理，淡化責任”和“情況不明、信息不靈”等問題。所謂“棄”就是擯棄和克服專管員不受制約“一人進廠，各稅統管，集征管查於一身”的弊端。從而變集權式管理為分權式管理，變全程式管理為環節式管理，變“保姆式”服務為依法服務。

稅收管理員制度在我國稅收歷史上早已出現。新中國成立以後，稅收專管的優勢得到充分發揮，對當時的經濟和社會發展起到了重要作用。

首先，稅收管理員制度的產生，有效加強了稅源管理，增加了財政收入。

稅收專管員制度始於50年代初期。當時百廢待興，中央政府急需籌資用於經濟改造和恢復。1950年1月，政務院頒布《全國稅政實施要則》，圍繞《要則》精神，全國許多地方展開了稅收專管工作，迅速查清了稅源狀況，切實增加了政府的財政收入，為國民經濟恢復和社會主義建設積累了資金。

其次，稅收管理員制度的實行，使稅收工作更好地協助完成了對資本主義工商業的社會主義改造。

社會主義改造工作複雜，任務艱巨，需要大量細緻的工作。利用稅收引導資本主義工商業朝社會主義方向發展，是改造工作的重要部分。在稅收專管員的努力下，稅收工作配合國家對資本主義工商業的社會主義改造，發揮了利用、限制、改造資本主義工商業的作用。

此外，稅收管理員制度適應了計劃經濟體制的要求，有力支持了社會主義建設。對資本主義工商業的社會主義改造基本完成以後，我國實行了計劃經濟體制。在這種體制下，經濟成分較為單一，稅收政策法規和稅收征管環節較少，這就為稅收專管員制度提供了發揮特長的舞台。稅收管理員制度行政動員能力強，稅收征管效率高，便於稅務部門快捷高效完成稅收計劃任務，因而適應了計劃經濟體制的要求，推動了社會主義建設的迅速發展。

稅收管理員制度的特點主要表現在三個方面：

首先，動態分類的稅源普查辦法。

對納稅戶進行普查，按地段和行業歸類整理納稅卡片，在此基礎上建立專管戶的征稽手冊。對專管員的基本工作要求是：把轄區內納稅戶的開業、歇業、遷移等情況和工商戶的納稅情況記入稽徵手冊；對納稅戶內部組織、經營方式和護稅人員名單等資料，均分門別類登入稽徵手冊。除此之外，稅務專管員還要傳達稅政法令，組織工商業者學習稅法，教育財會人員忠實記帳與申報納稅，聯繫職工店員協助稅收，幫助業戶建帳、建票；組織領導納稅小組長審查申報表，督促工商業者按期繳稅；搜集資料，掌握情況，檢查業戶，堵塞偷漏。對專管行業的人員還要求了解行業經營情況，掌握行業發展規律、營業利潤情況、季節性變化等；組織與掌握所管行業的民主評議。

其次，社會化分工協作的稅收管理體系。

稅收管理員制度除了分區監管所有納稅戶之外，還建立納稅小組，實行工商戶集體報繳工商稅的制度；另外，分區專責管理的基礎上，還由專責區與有關區分局的專管人員組成專業小組，並由專責區專管人員擔任組長。其任務是：代表專責區加強與有關部門的聯繫和對工商界進行稅務協商；系統彙集和研究行業生產經營和納稅情況，總結交流管理經驗，制訂行業稅收征管工作規劃等。早期的這些措施，實現了對稅源的有效控管。

第三，稅收經濟思想。

早期的稅收管理員制度也提出了樸素的稅收經濟的思想，指出“從經濟到財政”，把財政收入建立在可靠的基礎上。稅務專管員把征管與促進生產相結合。由專業活動擴展到各項財稅工作，包括稅利檢查和財務檢查等工作，從供、產、銷等各個環節上，抓住重點，幫助企業“比指標、找差距、挖潛力、趕先進”，以促進企業生產的發展。

當前，全國很多地方的稅務機關都在試行稅收管理員制度。根據北京市地方稅務局文件，稅收管理員是基層稅務機關分片（行業）管理稅源的工作人員。稅收管理員制度是保證稅收管理員實現有效的分片管理，使稅收管理達到“管理到戶、責任到人、人戶對應”目標的相關規章和管理體系。稅收管理員制度在實踐中表現出了一些特點和優點。

1、借鑒稅收專管員的經驗，調動了稅務人員稅源管理的積極性和能動性。

稅務專管制度之所以能夠長期發揮積極的作用，在很大程度上是因為它調動了稅務管理人員的工作能動性和責任感。長期以來，稅務戰線上出現許多優秀工作者的典型。他們既沒有完備的法律法規保障，也沒有先進高效的計算機網路支撐，仍然實現了對稅源的較為有效的管理。其中的經驗，最重要的就是稅源管理責任明確，稅務人員的工作積極性被調動起來。這一點，正是稅收管理員制度著重借鑒和引進的。

當前的實踐表明，完備的法律體系和先進的技術手段不但不能自發調動人的積極性，相反會使人產生盲目的依賴。我國的許多透漏稅現象，既不是因為法律的缺陷，也不是由於技術落後，而是稅務人員的積極性不夠，對計算機和報表信息過於依賴致使工作出現了漏洞造成的。要從根本上改變透漏稅的局面，就要充分調動稅務人員工作的積極性和主觀能動性。藉助專管的辦法，稅收管理員制度能使稅收管理人員的責任與納稅人一一對應，推動稅收管理員對稅源的積極管理，採集全面的、動態的一手稅源資料，減少了稅源漏管的可能性。

2、吸取集中徵收的教訓，利用信息化網路，實現“管事”與“管戶”相結合，提高工作效率和行政效力，改善稅務機關與納稅人的關係。稅收管理工作既要重視管理的效率，這一點主要藉助於現代化信息技術手段實現；也要重視管理的有效性或質量，這一點從根本上要有準確的稅源信息來保障。

集中徵收的辦法在理論上是要調動納稅人的自覺納稅意識，減輕稅務機關“管戶”的壓力，使之集中精力“管事”，提高征管工作效率。由於種種原因，實踐的結果並不理想。雖然就票審票、就表審表的辦法確實提高了工作效率（efficiency），但是，稅務機關管理的有效性(effectiveness)令人懷疑。納稅人提供的原始數據是有效管理的起點。在現實中，大量的納稅人或者有意（偷漏稅）、或者無意（缺少相關知識和技能）提供了扭曲的涉稅信息。這些信息一旦被計算機系統採用，就會得出錯誤的信息處理結果。計算機信息平台的使用，加劇了錯誤數據的影響。結果是數據處理的效率越高，稅收預測和計劃的盲目性越大，管理的有效性就越差。

稅收管理員制度藉助於現代化手段，建立起了涵蓋廣泛、反應靈敏的動態的稅源管理體系。它是與市場經濟發展相適應的稅源管理制度，把管戶與管事有效結合起來，實現管理的效率和有效性並重。一方面，稅收管理員按照規定與納稅人保持制度化的聯繫，提供專業的納稅服務和指導，幫助納稅人及時準確申報納稅，保證稅務管理工作的高效率。另一方面，通過稅收管理員的實地調查報告，稅務機關能夠掌握稅源戶籍、財務核算、資金周轉和流轉額等關鍵的涉稅信息，從而提供針對性的、有效的稅收管理，充分發揮稅收在經濟和社會發展中的作用。

稅收專管員的制度旨在解決“情況不明，信息不靈”問題。這一制度看似美好，但仔細探究，就會發現該制度在操作上尚有一定難度，主要體現在以下方面：

1、管理幅度過大，徵稅成本過高。從管理幅度看，目前，我國一線執法的稅務人員較少，實施稅收管理員的制度必然導致管理幅度過大。從徵稅成本看，目前，我國的徵稅成本已是美國的十倍，要做到管理精細化，一要增加稅收管理員的數量，二要加大培訓力度，提高稅收管理員的業務素質，從而提高單位征管效率。無論哪一項都會再次加大徵稅成本，顯然與國家征管目標相悖。

2、保姆式管理並未廢除，激勵機制尚未建立。市場經濟原則要求權、責、利掛鉤。現行的稅收管理員每人分管少則上百戶納稅人，平時對納稅企業進行日常納稅管理，擔負納稅輔導等9項職責，並且要對其所管事、管戶負全責。但客觀上稅收管理員不可能像保姆一樣每天24小時盯著納稅人，即便稅收管理員整天盯著納稅人也不能保證其不出現問題，更何況每個稅收管理員要管幾百家企業；同時還要面對稅務檢查部門的檢查。但稅收管理員的制度卻沒有設立相應一套獎優懲劣機制，致使干多干少，干好乾壞都一樣。

3、稅收管理員與稅務機關的法的責任風險急劇加大。時下是“法”的時代，每個人都要為其行為承擔法律責任。稅收管理員每完成一項工作都要給局相關職能部門和納稅人出具稅務文書。這種稅務文書導致稅收管理員要承擔兩大責任：一是在管理納稅人方面的責任。如，由於納稅人在其財務、納稅等方面採用欺騙、隱瞞等手段，致使稅收管理員出具的文書存在不真實等問題，稅收管理員為此難辭其究。二是對稅務機關其他部門的責任。如，對於納稅人虛開增值稅專用發票后“走逃”行為，稅收管理員要負全責。因為稅收管理員代表稅務機關對納稅人的納稅情況進行監管，並出具了稅務文書，當稽查部門再查出問題，稅收管理員自然難逃干係。因此有人稱：“稅收管理員的日子可謂‘如履薄冰’。”仔細分析，不僅稅收管理員要為上述行為承擔責任，相應的稅務機關同樣要為稅收管理員的行為承擔責任，因為，稅收管理員代表其所在的稅務機關。

更棘手的問題是，在稅收管理員制度下，當納稅人與稅務機關發生爭議如何解決？我們假設，當納稅人持會計師事務所的查帳報告、一線徵稅人員作出的結論和檢查處理決定等不相一致的文件對稅務機關提起訴訟時，結果會如何？我國許多地方出現的納稅人偷稅、稅收管理員受“連坐”現象，可以說，已給出我們關於上述問題的可笑的、無奈的答案。按照上述推理，我們還要接受一個更無奈地法律上事實：受“連坐”的還應包括稅收管理員代表的稅務機關。無疑，是“稅收管理員制度”使稅收管理員和稅務機關在“法”的面前處於尷尬的、被動的地位；同時可悲的是，在一定程度上，這為納稅人減輕甚至開脫其罪責創造了條件。追根溯源，癥結在於“稅收管理員制度。”

1978年（特別是1987年）以後，對外開放和經濟改革對專管員制度帶來了巨大的衝擊。稅收專管員的權力制約問題日益成為人們關注的焦點。權力濫用的現象越來越多地受到批評，並且被歸咎於制度本身。稅收專管員制度由此一度衰微，取而代之的是以職能劃分為基礎的、保證征、管、查相分離的集中征管模式。

以集中徵收為特色的現行征管模式，簡單地說就是以市縣為單位建立辦稅服務廳，實行稅收宣傳與諮詢、稅務登記、票證發票、納稅申報、稅款入庫、資料存儲等一條龍作業與服務，實現集中徵收，在此基礎上調整基層稅務機構，轉變職能，規範稅收征管業務流程。

應該說，現行征管模式較好地防止了專管員管戶時的執法不嚴、為稅不廉、責任不清等可能出現的問題。集中管理也便利了信息化技術在稅收征管工作中的運用，大大提高了管理的效率，在一定程度上降低了稅收的成本，改善了稅收服務。但是，隨著實踐的發展，它固有的一些弱點也逐漸暴露出來。

首先，“重管事，輕管戶”，稅源不清。集中管理模式實現了由“管戶制”向“管事制”的轉變，將重點放在集中徵收和重點稽查上。稅源管理的職能雖然落實在管理部門，各地也相應成立了各類管理機構，但由於始終處於變動磨合的狀態，未達到統一和規範，稅源管理的職能嚴重“缺位”，管戶與管事相脫節。按照現行的征管流程，徵收人員在辦稅服務廳只是就表審表，就票審票，不能自動收集納稅人的生產經營和稅源變動情況，對未申報、非正常戶、停歇業戶、零散流動稅源的管理更是鞭長莫及。稅源管理也由過去的專管員下廠了解企業生產經營情況變成了遠離企業、坐看報表的靜態管理方式，大戶管不細、小戶漏管多，對稅源控管力度明顯減弱，“疏於管理、責任淡化”的問題凸現。其次，體制僵化，被動管理，應變能力差。隨著時間的推移，集中管理的模式表現出了難以克服的制度惰性，跟不上征管改革的要求。特別是隨著工商註冊等制度的改革，一些必要的稅源信息來源減少了。以前與工商部門協作，可以從工商部門獲知納稅人的經營範圍和應稅稅種。當前隨著工商部門的工作改革，納稅人有了更大的自由經營權，這就增加了稅務機關對納稅人進行有效稅源監控的難度。

再次，偏重計劃管理，基層管理稅源的積極性受挫。在許多地方，稅收計劃的完成情況是考核基層稅務機關的主要指標。稅基較窄，稅率相對較高的現實情況下，少數納稅大戶對基層稅務機關能否完成任務起決定性作用，因而吸引了稅務機關主要的注意力。在許多情況下，基層稅務組織並不需要清楚了解轄區的全部稅源情況，就能夠完成上級制定的計劃收入任務。

以上種種問題造成了稅收工作的停滯不前，突出地表現在四個方面：一是對轄區內納稅人的戶數不清，缺少與納稅人的有效聯繫方式，對那些個體流動業戶、專業市場經營者、新興行業經營者，更顯得鞭長莫及，使之成為漏管、漏征戶。二是對納稅人的從業內容和和生產經營狀況不了解或了解不清，造成徵稅對象不清。三是對納稅人的稅源底子、稅收潛力不清，心中無數。稅收任務緊了，就反覆對納稅人檢查。四是對納稅人申報情況不清，造成部分納稅人申報納稅質量不高，不申報、不按期申報和虛假申報的問題比較嚴重。

隨著經濟全球化和我國市場經濟地位的進一步確立，稅收在國民經濟中的地位和作用日益重要。從公共管理的角度看，稅收管理工作既要為國聚財，還要為納稅人服務，為經濟的可持續發展服務。現有“征、管、查”三權分離的機構設置模式，和近似“足不出戶”的管理辦法，既增加了納稅人的負擔，（不同的稅種要重複申報），也使稅務機關遠離了稅源。而稅源的管理狀況，決定稅收管理職能的發揮程度。當前的稅源管理問題和稅務機關的組織現狀表明，我們必須探索一種既不同於稅務專管員制度和“重管事、輕管戶”的辦法，又要吸收兩者優勢的新的稅收管理制度。這就是稅收管理員制度。