社會救助標準

社會救助制度的目的是為了保障任何社會成員的生活都能達到最低生活水平，即保障人們所享有的滿足基本生活需要的權利。為確定某一社會成員的生活是否達到最低生活水平須首先確定什麼是最低生活水平。這也是確定社會救助對象所必須的。

在社會保障法中，最低生活水平一詞一般在兩種含義上被加以運用。一是絕對意義上的最低生活水平；一是相對意義上的最低生活水平。

所謂絕對意義上的最低生活水平，是指生活在該生活水平下的社會成員，能夠保持維持其生存所必需的最低限度的飲食、穿衣和居住條件。一個人的生活如低於絕對意義上的最低生活水平，則不能生存。傳統濟貧活動即是對處於絕對意義上的最低生活水平的人予以救濟，以免其受凍挨餓致死。低於絕對意義的生活水平又稱作絕對貧困。

所謂相對意義上的最低生活水平，是指僅能享有與當時當地生產力水平或經濟文化發展水平相比屬於最少量的消費資料和服務。在這種性質的最低生活水平下，此種社會成員的生活已經不是昔日“食不果腹、衣不蔽體、上無片瓦、下無立錐之地”的生活，只是與其周圍的社會成員相比，其所擁有的消費資料和服務在數量上太少，在質量上太差，才有“貧困”之感。一個人的生活如低於相對意義上的最低生活水平，其尚能夠維持生存，但這種生活並不體面。低於相對意義的生活水乎又稱作相對貧困。

在現代西方發達國家，已基本上消滅了絕對貧困，其社會救助的對象主要是處於相對貧困狀態的社會成員；在廣大的發展中國家？許多人尚處於缺衣少食、受凍挨餓的狀態，其社會救助的對象主要是處於絕對貧困中的社會成員。在一個國家中，對什麼人進行社會救助，是根據最低生活水平標準來決定的，低於最低生活水平標準的人有權得到國家和社會提供的社會救助，否則就不享有受到社會救助的權利。至於最低生活水平標準，則是由國家根據一定的標準劃分並予以公布的。因為最低生活水平標準決定受救助的對象，因而科學地確定最低水平生活標準就成了社會救助制度的一項重要內容。從國外實施社會救助的經驗來看，確定最低生活水平標準的方法主要有4種：

(1)按成年勞動者人均純年收入來確定最低生活水平標準。按照這種方法，如果某個勞動者的純收入僅相當於成年勞動者人均純收入的一半，該勞動者及其扶養的家庭便屬於貧民和貧民戶，都屬於社會救助的對象。這種方法是歐洲經濟共同體成員國普遍採用的方法。按照這種方法計算的結果，在20世紀70年代中期，歐洲主要國家貧困戶佔全國家庭數的比例分別是：愛爾蘭23.1%，義大利21.8%，法國14.8%，盧森堡14.6%，丹麥13%，聯邦德國6.6%，比利時6.4%，英國6.3%，荷蘭4.8%。

(2)以恩格爾定律為標準來確定最低生活標準。19世紀德國統計學家恩格爾經過大量調查研究發現，根據一個家庭食物支出占家庭總支出的比例大體可測定該家庭的生活水平：如果食物支出占家庭總支出的比例很大，這意味著該家庭的生活水平很低，收入只能供維持現有生產力水平下的最低生活；反之，如果食物支出占家庭總支出的比例很小，則意味著該家庭用於滿足其他生活需求的收入很多，生活比較殷實。這種食物支出占家庭收人的比例與家庭生活的富裕狀況成逆比的情況，被稱作“恩格爾定律”。第二次世界大戰以後，西方有的學者依據“恩格爾定律”，對家庭生活狀況進行了如下的分類：飲食支出占家庭總支出的比例達到59%以上的，屬於生活貧困家庭；飲食支出占家庭總支出比例在50%—59%之間的，屬於勉強度日家庭；飲食支出占家庭總支出比例在40%—50%之間的，屬於小康生活家庭；飲食支出占家庭總支出比例在20%-40%之間的，屬於富裕家庭；飲食支出占家庭總支出比例在20%以下的，則屬於極其富裕家庭。

以“恩格爾定律”為標準來確定最低生活水平已被許多國家所接受。美國就是依據這一原理確定最低生活水平標準，即“貧困線”的。1963年，美國聯邦政府制定了美國的最低生活水平標準，即維持最低生存標準的貧困線。其貧困線的劃分依據是，凡是飲食支出占家庭總支出的1/3以上(包括1/3)的家庭便屬於貧困家庭，可以得到國家的救助。但因計算飲食支出占家庭總支出的比例在實踐中欠缺操作性，其實際確定貧困線的方法是以家庭全年收入與最低食品消費支出的倍數來確定貧困家庭的：凡家庭年收入低於最低食品消費支出3倍的，均屬貧困家庭。美國政府每年根據食品價格公布一次貧困線標準。如1994年美國聯邦政府規定的貧困線為：一人家庭全年收入不超過9200美元，二人家庭不超過12300美元，四人家庭不超過15150美元。按照這-‘標準，美國在1994年尚有12%的人生活在貧困線以下，這些人都是社會救助的對象。

(3)“基數”方法。這是北歐國家普遍採用的確定最低生活水平標準，從而決定社會救助對象的方法。這一方法一般是用一個“基數”代表最低生活標準。所謂一個基數，是指保證最低生活所需要的商品或服務的金額。如瑞典把獨身退休者享有的普遍退休金，規定為一個“基數”的96%。因此凡收入低於獨身退休者享有的普遍退休金的25/24的均屬社會救助對象。

(4)國際組織和地區組織確定的方法。有些國際組織和地區組織也制定了其確定最低生活水平標準的方法。如國際勞工組織認為，在工業化國家，所謂最低生活水平，是指收入相當於製造業工人平均工資的30%的家庭和個人。

在中國，將來的社會救助法如何規定確定社會救助對象的依據，是社會救助立法的一項十分重要的任務。對此，我們認為，應當根據社會救助制度的目的及中國的國情來確定我國的“貧困線”。首先，我國是一個經濟落後，生產力不發達的發展中國家，國家財力和社會的承受能力相對較弱，因此我國的“貧困線”標準不能劃得過高。否則雖然確定了一個較高的最低生活水平標準，但由於國家無力實施社會救助，結果反而使得一些最需要救助的人不能得到救助，使社會救助不能很好地發揮其保障社會成員基本生活的“最後一張網”的作用。其次，我國是一個幅員遼闊，人口眾多，各地區經濟發展很不平衡的大國。各地的收入水平和消費水平差距很大，因此這決定了在我國不可能實行全國統一的最低生活水平標準。社會救助立法只能就確定社會救助對象的方法子以原則規定，確定社會救助對象的具體標準只能由各省(自治區、直轄市)甚至各縣(市、民族縣)自行確定和公布。因此，我國不可能有全國統一的“貧困線”。