社會救助制度

社會救助制度的發展經歷了三個階段。

第一階段：私人援助。社會救助是世界上最古老的社會保障。一般認為，它起源於在原始社會末期出現的出於人類惻隱之心或宗教信仰而對貧困者施以援手的慈善事業。在美國的《社會工作百科全書》中提到了這樣一些歷史事實：公元前1750年，巴比倫漢姆拉比國王發布的公平法典中包括了要求人們在困難時互相幫助的條款。公元前1200年，在以色列，猶太人被告之，上帝要求他們幫助窮人和殘疾人。公元前500年，希臘語中意為“人類博愛行為”的慈善事業在希臘城邦國家裡已經制度化，鼓勵公民為公益事業捐款並且在供貧民使用的公用設施中備有食物、衣服和其他物資。公元前300年，中國的孔子在<論語>中宣稱人是通過“仁”這種表示愛心的方式來相互約束的社會的人。公元前100年，羅馬帝國確立了所有羅馬公民在貧困時可得到由貴族家族分發的穀物的傳統。這個階段的求助具有道義性和施恩性。

第二階段：國家立法濟貧。它實質上是狹義的社會救助。開現代社會救助制度之先河的，是16世紀在歐洲出現的國家濟貧制度，即由國家通過立法，直接出面接管或興辦慈善事業，救濟貧民。當時，工業革命引發的激烈的社會變遷，使原來由教會或私人興辦的慈善事業無法解決層出不窮的社會問題，因而國家不得不將救濟貧民視為己任。國家濟貧是現代社會救助制度的直接前驅。法國率先進行濟貧改革。但1601年英國伊麗莎白一世制定的濟貧法案在歷史上更為著名，後世稱“伊麗莎白濟貧法”。濟貧法規定了救濟對象、採取的救濟措施。但是，濟貧法也以其“懲戒性”、“恩賜性”著稱於世。濟貧法普遍實施之後，不但沒有使有勞動能力的貧民自力更生、自食其力，反而使他們淪為永久的貧民。當然，濟貧法的問世也有進步意義。它奠定了英國乃至歐美各國現代社會救助立法的基礎，開創了用國家立法推動社會保障事業的先例。濟貧法的弊端引起貧民的不滿與反抗。1832年，英國維多利亞女王命令組織“濟貧行政與實施調查委員會”，決心改革濟貧行政，此次調查的結果被編製成一項法案，最後為國會通過，即新濟貧法。新濟貧法只是將濟貧權力由分散改為集中，對救濟對象來說，它並沒有什麼本質的變化。它強迫貧民回到條件空前惡劣的貧民習藝所去，則更引起貧民的反抗和要求改革者的抗議。此階段，公民權利的社會救助理念缺乏。

第三階段：公共援助或社會救助。20世紀初，以“自助助人”為旗幟的社會工作在歐美各工業化國家已成氣候，它作為一門專業和學科以及社會工作者作為一項職業為社會普遍認可。社會工作者提出了“公共援助”這一新概念，後來逐漸為官方所認可。“公共援助”一詞最早見於官方文件是1909年英國的“濟貧法和濟貧事業皇家委員會”的報告，這個報告的主要政策建議是：廢除以懲戒窮人為主要目的的濟貧法，代之以合乎人道主義精神的公共援助。“公共援助”一詞以後又衍生出“社會救助”一詞，兩者基本上是在同一意義上使用的。19世紀末，德國俾斯麥政府創建了社會保險制度，並很快在歐洲各工業國流行。二戰後，西方發達國家在建立福利國家的過程中，都把社會保險制度作為社會保障體系的主體加以突出。隨著經濟的發展和就業率的普遍提高，當時甚至有人預言，社會救助將會被社會保險完全替代。但是，這種觀點很快就被證明是錯誤的。即使在西方發達國家，社會救助仍然在整個社會保障體制中起著“保底”的作用。在認識到這些問題以後，有些國家，如英國，在1966年乾脆將社會救助制度改稱“補充津貼”，美國也制定了一種補充收入保障項目以代替部分社會救助制度。

社會救助(或稱公共援助)制度像一張張在最低生活標準之上的安全網，確保每一個社會成員在因為各種主觀的或客觀的原因生計斷絕時，不至於陷入無助的困境。隨著社會的進步，建立規範的社會救助制度已成為各國的一項重要社會政策，並成為國際社會積極推廣的一項制度。社會救助制度在發展中顯示以下趨勢：

(一)社會救助理念由國家濟貧發展為國民權利。一般認為，國家濟貧是現代社會救助制度的直接前驅。面對人類社會日益增多的貧困現象和社會問題，具有規範秩序功能的國家開始出面干預。正是國家的介入，使濟貧行為成為政府的一項社會政策。隨著國家主動擔負起濟貧的責任，向貧民實施救濟的做法成為慣例或制度，並被視為他們所追求的民主生活方式。社會救助實現了由傳統的道義性和施恩性救助轉變為義務性和權利性救助。在實施過程、救濟對象的認定過程逐漸注意以人文關懷為價值歸宿，滲透對人的生命、尊嚴的真切關心、尊重和愛護。一些國家甚至修改受益人收入調查程序，保障受益人的完整人格。

(二)社會救助方式由實物給付向現金、實物和服務給付發展。傳統的救濟方式主要是發放實物或救濟金，以維持窮人的最低生存需求。隨著社會發展，各國都加強社會服務體系，救濟內容不斷豐富，包括對高齡老人的護理服務、對失依兒童的關愛和照顧等。如日本在社會救助方向，主要通過擴大家庭服務、培養家庭護理員，建立保健醫療和社區服務體系，解決老齡化社會的醫療問題。在強調個人自我服務的同時，促進家庭看護服務質量的全面提高。

(三)社會救助對象選擇更明確，項目更完善。狹義地說，社會救助就是以貧民為鎖定對象，採取資產調查的方式，進行有選擇的服務。過去社會救助的對象往往被視為“社會邊緣人”，如老年人、孤寡者、殘疾者、流浪漢．甚至罪犯等，後來則努力區別什麼是“值得幫助的”窮人和什麼是“不值得幫助的”窮人。並且，對於受益人的責任規定更明確，包括要求受益人積極尋找工作，或參加培訓課程等。社會救助的項目由單一貧困生活救助向生活補助、醫療補助、災害救濟等多方面發展。

作為最基本的社會保障或最低層次的社會保障制度，它在實施對象、實施方法、保障的範圍、救助的條件等方面，與其他保障方案有著明顯的差異。

(一)目的的救治性

社會救助不是為了提高社會成員的生活質量，也不是為了防範因社會危險事件的發生導致社會成員失去生活保障，而是對已經遭受社會危險並處於生活困境的社會成員給予幫助和支持，使他們擺脫已經陷入的困境。社會救助提供的是最低生活保障，即維持最低生活標準所需的實際費用，給付標準一般低於社會保險。

(二)救助對象的特定性

社會救助的實施對象是已經處於生活困境中的生活成員，不像社會保險和社會福利那樣具有廣泛性。社會保險幾乎覆蓋了勞動者的全部，社會福利更是澤及全體社會成員，而社會救助一般只對那些生活貧困者和慘遭不幸的人實施。而且，隨著國家與社會經濟水平的Et益提高，其對象也Et益減少。與此相聯繫，社會救助的規模與經濟發展的水平成反比例。一般說來，越是在工業化初級階段，或是在戰時戰後的恢復時期，以及現代的發展中國家和地區，社會救助的規模就越大；相反，在發達國家或地區，其社會救助的規模就越小。這點與社會保險、社會福利不同。一般說來，經濟越發達，其社會保險、社會福利的項目就越多、範圍越廣、標準越高，規模也越大。

徠(三)救助方式的單項性

在實施方式上，社會救助通過單向單純的利益付與形式，對處於生活困境的社會成員提供物質幫助。在社會保險機制中，通過部分社會成員的共同捐獻形成保險基金，保障受保人的生活安全，其所體現的是一種互聯關係；而在社會救助領域，利益直接從社會或代表社會的國家轉向受救助的對象，體現的是一種直接的單向的利益付與關係。

(四)救助的無條件性

社會救助是公民的一項基本權利，它不要求權利義務的對等。國家和社會通過社會救助的方式賦予特定的社會成員一定利益，幫助其克服生活困難，擺脫生活困境，這是沒有代價條件的。凡是屬於救助範圍內的社會成員，國家和社會都應該對其實施幫助，並不以接受救助的對象支付一定的金錢或履行一定的義務為前提。這是由於社會救助在整個社會保障體系中的最低保障地位決定的。我們強調社會救助的單項性和無條件性，並不意味著社會救助僅僅是對於社會不幸者的憐憫和恩施。現代社會救助制度作為社會保障制度的一個分支，是建立在社會整體安全和發展的基礎上的，基本人權的維護是社會的基本責任，社會救助制度正是實現和保障人權的一項基本制度。但是享受救濟者需個人提出申請，經家庭經濟調查程序。

就社會救助制度來說，從總體上看，各國的差別不是很大，因為這種制度的基本特點是：由政府直接主辦並承擔費用責任，其實質是歲入轉移支付，以形成社會共濟。根據所掌握的研究情況來看，社會救助可以根據一個國家或地區受益者的多寡以及救助金是否成為受益人生活的主要來源，分為集中型和分散型；也可以根據救助內容的不同偏重，區分為資金救濟型和服務需要型。當然，許多國家或地區的社會救助制度處於這兩種分類的中間狀態，既有集中型，又有分散型；既有資金救濟型，又有服務需要型。

(一)集中型與分散型

所謂“集中型”，是指對一個國家或地區來說，受益人數比較多，同時，救助金又成為其生活的主要來源，或者受益人數不太多，但救助金也不是其生活的主要來源。相應地，分散型是指受益人數不多，但救助金成為其生活的主要來源，或者受益人數比較多，但救助金並未成為其生活的主要來源。對社會救助類型的區分還有待於進行更深入的分析，因為對一個國家或地區來說，貧困線的設定和受益人比例的高低有著直接的相關關係，而對受益人重要與否不僅與國家或地區的總體經濟狀況相關聯，還與社會環境包括公眾對社會救助的接受程度以及國家對救助體系的建設目標相關聯。

(二)資金救濟型與服務需要型

從社會救助制度發展的歷史和社會救助項目的實施來看，資金救濟型的社會救助主要體現在對生活貧困者的物質扶助方面，如當食物、衣服、住房、生活設施等基本生活必需品或個人需要無法得到滿足時，由國家或社會出面給予補足。它在某種程度上還帶有一種施捨的性質，主要是通過提供物品來滿足特定的社會成員，體現出一種靜態性和無可變更性。早期的社會救助制度大多數屬於這種類型。服務需要型的社會救助在某種程度上超越了單純的救濟、扶貧框架，它力圖立足於對貧困家庭或貧困者的理解，著眼於“幫助個人自立”、“尊重個人需求”、“提高服務效率”。它要求社會組織和團體以需求者為本位，綜合、持續地把握需求者的需要，創建方便的地方性保健、醫療等綜合服務體系，意在滿足國民的多樣化需求，讓更多的組織和團體參與到社會保障領域，讓人們有更多的選擇餘地。當然，這兩種類型的區分不是截然的。世界上各個國家和地區分別在不同程度上實現著兩者的交叉與分離，其宗旨都是幫助人們擺脫貧困狀態，使生活正常、有序。

(1)與社會主義市場經濟相適應的原則。市場經濟的活力在競爭，有競爭就有成功與失敗。所以，在市場經濟條件下，企業破產，工人失業、經濟波動、物價上漲都是正常現象。最低生活保障線制度就是為競爭失敗者和沒有競爭能力的人“保底”的社會保障制度，力保所有的公民能維持最起碼的生活水準。

(2)與社會保障制度相配套的原則。社會保障制度並不是單一結構、而是複合結構的。從理論上說，整個社會保障制度是由三個層次組成的，社會福利、社會保險和社會救助就像張在最低生活保障線的三張安全網，社會救助是最低下的一層。如果不重視這一“保底”的層次，就會有許多因各種原因在社會保險層次漏出的人陷入貧困。

(3)全體公民普遍適用的原則。在最低生活保障線制度面前，全體公民是一律平等的。它只問公民的生活水準是否跌落到標準之下，而不問是什麼原因。所以它所起的“保底”作用是普遍適用的。

(4)兼顧公平和效率的原則。改革開放以來，中國調整了自己的社會目標，把提高經濟效率放到優先的地位，同時兼顧“公平”問題，並將它和“效率”有機地統一起來，即將“按勞分配”和“共同富裕”統一起來，將國家利益、社會利益和個人利益調整到一個適度的點上。用一句話來概括，就是在勤勞致富的前提下，“上不封頂下保底”。最低生活保障線制度所起的就是體現社會公平的“保底”的作用。

(5)滿足最低生活需求的原則。就當前中國的國情而言，最低生活保障線制度的目標必須是也只能是著眼於“保底”。它要對付的是現實存在的貧困現象，使已經陷入貧困的那一部分社會成員能夠休養生息，繼而迅速擺脫貧困。同時，最低生活保障線制度的目標只能是“保底”，它也要防止對它的依賴，防止不勞而獲的思想滋生和蔓延。

(6)政府主導、社會為輔的原則。市場經濟條件下，政府職能發展之一就是用社會政策維護社會公平。因此，實行最低生活保障線制度足政府的義不容辭的社會責任。企業和社區以及各種社團的救助行動，只能作為輔助和必要補充，目前在若干城市中建立的最低生活保障制度，已然表現出一種“地方政府行為”，這些地方的黨政領導是明智的、具有現代意識的，他們對市場經濟的規律有了更深刻的認識。

(7)條件統一、標準有別的原則。中國地域廣闊，情況複雜，社會、經濟發展極不平衡，因此最低生活保障線制度實行全國大一統是不切合實際的。因此，應該發揮地方政府的積極性。在救助條件統一的大前提下，由各地根據自己的實際情況制定標準，才是切實可行的。

(8)依法救助、保障權的原則。上述原則最終應以制定<社會救助法》的方式加以確認。只有進行社會救助立法才能從根本上保證最低生活保障線制度的權威性和連續性，才能確保人民的基本生存權利。第四節優撫保障優撫是社會保障體系的重要組成部分，優撫對象是對國家和社會有功勞的特殊社會群體。做好優撫保障工作，對於維護社會穩定，促進國防和軍隊現代化建設，推動經濟發展和社會全面進步，具有十分重要的意義。

1．社會救助是穩定社會的重要手段社會穩定是一個社會進步和發展的重要標誌和條件，其首先表現為作為社會的主體：人的關係的穩定與和諧，這種穩定與和諧是以社會收入分配的公平和社會成員生存權利的保證為條件的。在現代社會，由於人們佔有財產的數額不同，自身的勞動能力和就業機會也存在差異，市場分配機制又是以社會評價的人們對資本量和勞動量的付出為依據來確定收入數額的，這就容易產生分配中效率對公平的排斥，一部分社會成員會由於各種原因無法從市場上獲得維持生存所需要的收入，生存的基本權利因而得不到保障，成為社會不穩定的因素。國家和社會通過社會救助為低收入和無收人的社會成員提供最低生活保障，減輕其生活上的困難，防止由於人們對社會收入分配公平的懷疑而造成的社會不穩定隱患，可以起到協調社會關係，促進社會認同，穩定社會的作用。

2．社會救助是實現社會公正的重要前提人類社會是充滿競爭的社會，現代社會的競爭尤其激烈。由於個人、家庭或者社會的原因，一些人總是可能與其他人在競爭起點上存在差距，因而在社會競爭中處於明顯的劣勢。如果不進行必要的社會幹預，這種競爭顯然是不公平的。放任這種競爭，實際上是把人類社會還原為動物社會，遵循簡單的生物法則，從而也就損害了人類社會的獨特價值以及人類社會和諧的基礎。實施社會救助有助於縮小社會成員在競爭起點上的差距，使陷於困境的社會成員得到一定的社會支持，有一個恢復調整自己的機會，以便在一個相對公平的起點上參與社會競爭。在這方面，基本生活救助、教育救助和醫療救助等的價值尤其明顯。

3．社會救助是國家宏觀調控的重要工作社會救助實際上是一種收入再分配製度，也是一種收入調節制度，它會影響社會需求的總量和結構，成為國家調節社會需求，進而調節經濟運行的重要手段。因此，在現代社會，社會救助不僅具有保障社會成員最低生活需要的功能，而且還具有作為國家宏觀調控政策工具的功能，對經濟運行具有一種“自動穩定器”的功能和作用。具體表現為：在社會需求不足、經濟衰退時，就業崗位減少，失業人口增加，享受社會救助的人口自動增加，政府的社會救助金支出自動增加，進而使社會需求通過社會救助支出的增加而保持一定的規模，減緩社會供求之間的矛盾，推動經濟增長；反之，在社會需求膨脹、供給相對不足、經濟過熱時，就業崗位增加，失業人口減少，享受失業救濟金的人口自動減少，客觀上起到了收縮社會需求，穩定經濟發展速度的作用。

4．社會救助是勞動力再生產的重要條件勞動力再生產是社會再生產的重要內容，也是社會再生產不斷循環和周轉的重要條件。勞動力的再生產是以勞動者的物質消費和精神消費的形式實現的。在現代經濟生活中，社會再生產呈現周期性的運行特徵，當經濟蕭條寸，就業崗位減少，多餘的勞動力會暫時退出勞動領域；而在經濟復甦和經濟高漲時，隨著經濟發展速度的逐漸加快，就業崗位逐漸增加，社會生產需要處於失業狀態的勞動者回到生產領域。社會再生產的這種周期性運行特徵要求暫時處於失業狀態的勞動者作為勞動力後備軍進行正常的再生產。社會救助在勞動者處於失業狀態、失去勞動收入的，降況下為其提供最低生活保障，為勞動力的正常再生產創造必要的物質條件。

5．社會救助是促進生產的重要條件社會救助對社會生產的影響體現在兩個方面：一方面，社會救助作為社會保障的“最低綱領”，為大量下崗、失業、貧困群體提供了最低生活保障，掃除了經濟體制轉軌與企業改革進程中的障礙和後顧之憂，有利於實現市場與企業的良性運作，提高生產效率；另一方面，市場需求決定生產。在市場自由競爭與優勝劣汰機制的作用下，社會勞動中的弱者往往處於工資水平的底層，這大大制約了這一人群的消費，對市場需求帶來負面影響。社會救助除了通過改變國民經濟運行中的結構比例和流量來保證貧困人群獲得最基本的收入外，還可以利用互濟來調節收入差別，使多數貧困者保持一定的購買力和消費水平，從而維繫了社會的基本消費，穩定了市場需求，起到了刺激生產、活躍社會經濟的作用。

2020年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於改革完善社會救助制度的意見》，併發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。