城市居民最低生活保障制度

《國務院關於在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》(國發[1997]29號)規定，城市居民最低生活保障制度的保障對象是家庭人均收入低於當地最低生活保障標準的持有非農業戶口的城市居民，主要包括三類人員：一是無生活來源、無勞動能力、無法定贍養人或撫養人的居民；二是領取失業救濟金期間或失業救濟期滿仍未能重新就業，家庭人均收入低於最低生活保障標準的居民；三是在職人員和下崗人員在領取工資或最低工資、基本生活費后以及退休人員領取退休金后，其家庭人均收入仍低於最低生活保障標準的居民。根據這一規定，失業人員在享受失業保險待遇期間，只要家庭人均收入低於最低生活保障標準的，可以同時申請城市居民最低生活保障待遇；失業人員享受失業保險待遇的期限屆滿后，不管其是否重新就業，只要家庭人均收入低於最低生活保障標準的，均可申請享受城市居民最低生活保障待遇。

城市居民最低生活保障制度首先要涉及的是救濟標準，或者稱之為“最低生活保障線”。我國目前的“最低生活保障線”是由當地政府在調查研究的基礎上，根據城市居民維持基本生活的最低支出和物價指數，並考慮社會平均生活水平和政府財政的承受能力等因素，經過測算和論證后制定的。並且，“最低生活保障線”還應隨物價上漲等因素進行調整。

確定“城市最低像活保障線”，通常是以城市居民達到最低生活水平為標準。所謂最低生活水平包含有兩個層次：一是“絕對貧困”，指維持生命所需要的最低限度的飲食、穿戴和居住條件；二是“相對貧困”，指享有和當地生產力相適應的數量最少的消費資料和服務，它並非指缺衣少食，而是一種相對於其他居民才有的“貧困”之感。“城市最低生活保障線”應以“絕對貧困”為主，適當兼顧“相對貧困”。在確定“城市最低生活保障線”的具體方式上，各地大都採取了“菜籃子法”，即選擇若干生活必需品，依據其最低消費作為確定最低生活水平的標準。這種方式在具體測算時應考慮三個因素：其一是生活必需品品種選擇的準確性；其二是生活必需品價格指數的可靠性；其三是貧困家庭及其消費特徵選擇的可代表性。

此外，還有兩種確定的方式，一是“恩格爾係數法”，又稱“最低飲食費用測演演算法”。德國統計學家恩格爾認為，家庭收入中用於食物支出的比例越大，意味著該家庭生活水平越低，如果這個比例在60%(即恩格爾係數為0．6)以上，那麼該家庭就屬於需要救濟的貧困家庭。二是“收入比例法”。在城市居民的收入排列中，把一定比例的最低收入后民確定為需要救濟的貧困居民，並把他們的收入水平定為貧困標準。

國際勞工組織認為，在工業化國家，符合最低生活水平的救濟對象，是指那些收入相當於製造業工人平均工資30%的家庭和個人。歐洲經濟合作委員會認為，一個成年人，如果屬於自己可支配收入(交所得稅和保險稅後)低於平均水平的50%，則屬於救濟對象。

城市居民最低生活保障制度救濟的範圍是城市有常住戶口的居民，包括所有家庭人均收入低於“最低生活保障線”的貧困對象。

這些對象或由於先天或後天的因素失去勞動能力；或雖有勞動能力但因客觀環境限制以致失業、無法獲得收入，或收入中斷、收入減少，而且又無法獲得社會保險給付；或因受到天災、人禍等因素的突然打擊，如果不接受緊急救助就無法維持生活。這些原因使他們成為無勞動能力者，或雖有謀生能力但一時遭遇困難的不幸者。對於前者，如貧窮的鰥寡孤獨、殘疾者，應給予長期救濟，以保障其生活。而對於後者，即一般人之遭遇意外災難或一時生活困難，無法維持生活而需援助者，則給子短期救濟，以幫助他們渡過難關而恢復正常生活。

《城市居民最低生活保障條例》規定持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低於當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。這裡的“收入”是指共同生活的家庭成員的全部貨幣收入和實物收入，包括法定贍養人、扶養人或者撫養人應當給付的贍養費、扶養費或者撫養費，不包括優撫對象按照國家規定享受的撫恤金、補助金。

2004年12月10日，民政部發布了《關於做好普通高等學校困難畢業生救助工作的通知》，要求高度重視高校困難畢業生救助工作，按照有關政策和規定做到“應救盡救，應救即救”，高校畢業生因短期無法就業或就業后發生生活困難的，戶籍遷入地民政部門要及時按照有關規定為其提供最低生活保障或臨時救助，積極鼓勵享受低保待遇的高校困難畢業生通過各種途徑就業，為高校困難畢業牛就業創造條件。

最低生活保障的資金籌集主要採取兩種形式：一是由市、區兩級財政與機關、企事業單位分擔，救濟對象有工作單位的，由其所在單位給予困難補助，救濟對象無工作單位的和所在單位無力負擔的，由市區財政給予社會救濟。二是完全由市、區兩級財政負擔。

要使城市居民最低生活保障制度得到完善和發展，各級政府應加大財政投入，並在中央政府一級設立“城市最低生活保障工作”的專項資金，由中央統一調劑餘缺，還應擴大輔助資金的來源，如組織捐贈、義演等慈善活動，依靠民間力量建立互助基金、扶貧基金等。

《城市居民最低生活保障條例》規定城市居民最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財政預算，納入社會救濟專項資金支出項目，專項管理，專款專用：國家鼓勵社會組織和個人為城市居民最低生活保障提供捐贈、資助；所提供的捐贈資助，全部納入當地城市居民最低生活保障資金。

一般採取現金救濟，包括定期救濟與臨時救濟。也有個別地方採取現金和實物相結合的救濟方式。

在程序上，首先由救濟對象向當地居委會提出申請，並填寫救濟申請表，在居委會初審后報街道辦事處民政科，由其調查複核並提出解決意見，報區民政局，由區民政局發給救濟證。救濟對象憑證領取救濟費。

依靠城市基層組織機構和基層群眾自治組織參與社會救濟管理，是具有中國特色的有效方法。這些城市基層組織最密切、最廣泛地聯繫著廣大居民群眾，可以綜合運用街規民約、社會輿論和民主管理的力量對救濟對象實施管理，對救濟對象的收入和資產狀況進行調查，對一些救濟對象實行特殊照顧，為一些貧困家庭直接提供生活必需品，以及幫助失業人員進行職業培訓，創造就業機會等。這對於保證城市居民最低保障制度準確有效地實施，具有不可取代的作用。

《城市居民最低生活保障條例》規定申請享受城市居民最低生活保障待遇，由戶主向戶籍所在地的街道辦事處或者鎮人民政府提出書面申請，並出具有關證明材料，填寫《城市居民最低生活保障待遇審批表》。城市居民最低生活保障待遇，就其所在地的街道辦事處或者鎮人民政府初審，並將有關材料和初審意見報送縣級人民政府民政部門審批。管理審批機關為審批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通過人戶調查、鄰里訪問以及信函索證等方式，對申請人的家庭經濟狀況和實際生活水平進行調查核實。申請人及有關單位、組織或者個人應當接受調查，如實提供有關情況。

縣級人民政府民政部門經審查，對符合享受城市居民最低生活保障待遇條件的家庭，應當區分下列不同情況批准其享受城市居民最低牛活保障待遇：(1)對無生活來源，無勞動能力亦無法定贍養人，扶養人或者撫養人的城市居民，批准其按照當地城市居民最低生活保障標準全額享受；(2)對尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低於當地城市居民最低生活保障標準的差額享受、縣級人民政府民政部門經審查，對不符合享受城市居民最低生活保障待遇條件的，應當書面通知申請人，並說明理由。管理審批機關應當自接到申請人提出申請之日起的30日內辦結審批手續。城市居民最低生活保障待遇由管理審批機關以貨幣形式按門發放；必要時，也可以給付實物。

對經批准享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民，由管理審批機關採取適當形式以戶為單位予以公布，接受群眾監督。任何人對不符合法定條件而享受城市居民最低生活保障待遇的，都有權向管理審批機關提出意見；管理審批機關經核查，對情況屬實的，應當予以糾正。享受城市居民最低生活保障待遇的城市拷民家庭人均收入情況發生變化的，應當及時通過居民委員會告知管理審批機關，辦理停發、減發或者增發城市居民最低生活保障待遇的手續。管理審批機關心當對享受城市居民最低生活保障待遇的城巾居民的家庭收入情況定期進行核查。在就業年齡內有勞動能力但尚未就業的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期間，應當參加其所在的居民委員會組織的公益性社區服務勞動。地方各級人民政府及其有關部門，應當對享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民在就業、從事個體經營等方面給予必要的扶持和照顧。

城市居民對縣級人民政府民政部門作出的不批准享受城市居民最低生活保障待遇或者減發、停發城市居民最低生活保障款物的決定或者給予的行政處罰不服的，可以依法申請行政複議；對複議決定仍不服的，可以依法提起行政訟訴。享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民有下列行為之一的，由縣級人民政府民政部門給予批評教育或者警告，追回其冒領的城市居民最低生活保障款物；情節惡劣的，處冒領金額1倍以上3倍以下的罰款：(1)採取虛報、隱瞞、偽造等手段，騙取享受城市居民最低生活保障待遇的；(2)在享受城市居民最低生活保障待遇期間家庭收入情況好轉，不按規定告知管理審批機關，繼續享受城市居民最低生活保障待遇的。

從事城市居民最低生活保障管理審批工作的人員有下列行為之一的，給予批評教育，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：(1)對符合享受城市居民最低生活保障待遇條件的家庭拒不簽署同意享受城市居民最低生活保障待遇意見的，或者對不符合享受城市居民最低生活保障待遇條件的家庭故意簽署同意享受城市居民最低生活保障待遇意見的；(2)玩忽職守、徇私舞弊，或者貪污、挪用、扣壓、拖欠城市居民最低生活保障款物的。