土地儲備制度

2007年11月19日，國土資源部等三部委出台的《土地儲備管理辦法》

《土地儲備管理辦法》系國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合制定發布。

1.土地儲備決策的不確定性

決策問題可以分為確定性決策、風險型決策、完全不確定性決策三類(馮文權等，2002)。完全不確定性決策和風險型決策之間難以明確區分，我們將兩者統稱為不確定性決策。我國土地儲備決策屬於不確定性決策，其不確定性表現在：(1)決策的政策環境不斷發生變化。我國土地儲備制度起步不久，相關的法律法規尚不完善；土地政策作為新的宏觀調控手段，其調控方式尚不成熟、調控力度不易掌握。在此前提下，國家為保證國民經濟的良性發展，難免採取臨時性、應急性政策措施，從近幾年幾次“凍結”與“解凍”政策可見一斑。(2)城市房地產市場波動。宏觀經濟政策、房地消費與投機需求等的變動，強化了房地產市場不確定性，這種不確定性使得事前難以對土地儲備決策效果作出準確判斷。(3)土地收購成本和預期收益的不確定性。融資渠道單一，僅靠銀行貸款融資額度有限，加上貸款期限的規定，使資金調度很難，而沉重的利息負擔使政府不堪重負；此外，還存在著因規劃條件的不明確或規劃條件的改變所帶來的儲備土地保值、增值風險；儲備地塊長期推不出去所帶來的運作成本過高，資金運轉不靈的風險；在“生地”變“熟地”過程中動遷主體不明確所帶來的法律風險，收購土地的權屬不清所帶來的權屬糾紛問題；政策標準的調整所帶來的收購成本增加等。這些風險的存在都使得土地收購成本和預期收益帶有很大的不確定性。

2.公共決策與私人決策

根據產權的排他性和競爭性，可劃分為私人決策和公共決策。建立在私人產權基礎上的就是私人決策；而公共產權的一個基本特徵，就是產權的非排他性，在此基礎上的決策是一種公共決策，由於公共決策多由政府或其委託機構作出，因此常稱公共決策為政府決策。政府決策是國家行政機關或法律法規授權的組織遵循法定職權和法定程序對政府職能範圍內的事務進行抉擇的過程。

由於產權排他性的區別，引致私人決策與公共決策巨大的差異。從決策依據上看，依法行政是政府決策的基本原則，政府決策必須遵循法定職權和法定程序，私人決策是建立在個人自由交易基礎之上的，而且有退出權，個人利益最大化是其決策的基本原則。從目的上看，政府決策是以公共利益為出發點，為社會提供更多、更好的公共服務，這種決策必然會受到一定的約束，個人偏好不能得到充分體現；私人決策是個人運用“貨幣選票”投票的結果，因而個人的偏好和意志能得到充分的體現。從效力上看，政府決策具有強制性，它以國家強制力作為後盾保障其實施。

土地儲備制度如何影響人們的行為選擇，取決於決策權的分配。而決策權分配的一個重要維度就是公共決策和私人決策，以及直接控制與間接控制之間的邊界。我國土地儲備，是政府主導的，但也不排除企業為謀利而儲備土地。因此，土地儲備決策包含了私人決策和公共決策。其中後者是論文研究的重點。從決策目標看，政府土地儲備決策作為一種公共決策，是政府部門或其委託機構為公共物品的生產及供應，為宏觀調控經濟運行而做出的決策。政府決策不僅要考慮土地收購儲備收益，同時還要考慮社會公眾的接受程度以及對耕地保護、土地市場穩定、生態環境等的影響，因而，經濟效益最大化並不是其決策的唯一標準。就決策原則而言，政府土地儲備決策具有一定的強制性，公眾要遵守少數服從多數的原則，他們中的一部分人往往要接受他們不喜歡的公共物品，支付他們所不願支付的稅收。

在市場經濟條件下政府土地儲備決策，不能包攬個體決策，不直接干預或決定開發商的行為。然而，正因為私人決策和公共決策的分離，政府的土地儲備決策變得更加複雜。

3.土地儲備決策的層次與內容

按決策的層次，可以把土地儲備決策分為：(1)戰略決策。是指有關土地宏觀調控發展方向的重大全局決策。戰略性決策包括如下內容：全國或區域性的城市土地供應、儲備、整理計劃。(2)策略決策。為保證具體城市土地收購、儲備、出讓總體戰略目標的實現而解決局部問題的決策。包括具體城市市域內土地供應、儲備、整理計劃，資金來源與安排計劃等。(3)業務決策。是指基層土地儲備機構管理人員為解決日常工作和作業任務中的問題所作的決策。包括具體地塊的收購整理與儲備出讓時間、出讓方式、土地利用限制條件的確定等。

土地儲備決策的內容主要有：(1)一定時期內收購儲備總量。包括土地收購總量、土地儲備總量、土地供給總量。(2)土地供給結構。供給結構分為供給方式結構、用地類型結構與區位結構。(3)價格決策。如土地出讓底價的確定。(4)融資決策。如確定融資方式、貸款數量與資金使用周期。

筆者認為，在土地儲備決策內容中，具體城市的土地儲備量與供給量決策，處於核心地位，其理由有：(1)根據目前我國土地儲備政策，地方土地儲備機構有較強的決策靈活性與自主性。2001年4月30日，國務院發出《關於加強國有土地資產管理的通知》，在《通知》中指出：“為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度”。這種“試行”，就是對各地土地儲備機構決策自主性的默許。在這種政策環境下，一方面，策略決策較戰略決策對業務決策更有直接的指導意義；另一方面，戰略決策直接受策略決策的影響與制約，如全國城市土地年度供給總量是由各地城市土地年度供給量匯總而成。(2)在策略決策中，土地儲備量決策與供給量決策處於主導地位。(3)由於城市土地的地域性強，採用土地政策手段來調控市場的責任就直接落到具體城市的土地儲備量及供給量決策上。

國土資源部 財政部中國人民銀行關於印發《土地儲備管理辦法》的通知（國土資發[2007] 277 號）。

各省、自治區、直轄市、計劃單列市國土資源廳（國土環境資源廳、國土資源局、國土資源和房屋管理局、房屋土地資源管理局）、財政廳（局），新疆生產建設兵團國土資源局、財務局，中國人民銀行上海總部、各分行、營業管理部、省會（首府）城市中心支行、副省級城市中心支行：

為加強土地管理，規範土地儲備管理行為，根據《國務院關於憂抗？型戀刈什？芾淼耐ㄖ?罰ü??#91;2001] 15號）、《國務院辦公廳關於規範國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發[2006] 100 號）等有關規定，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合制定了《土地儲備管理辦法》。現予印發，請遵照執行。

國土資源部 財政部 中國人民銀行

二○○七年十一月十九日

第一章 總則

第一條 為完善土地儲備制度，加強土地調控，規範土地市場運行，促進土地節約集約利用，提高建設用地保障能力，根據《國務院關於加強國有土地資產管理的通知》(國發〔2001〕15號)、《國務院辦公廳關於規範國有土地使用權出讓收支管理的通知》(國辦發〔2006〕100號)，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。

土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔。

第三條 土地儲備機構應為市、縣人民政府批准成立、具有獨立的法人資格、隸屬於國土資源管理部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位。

第四條 市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行等部門，按照職責分工，各負其責，互相配合，保證土地儲備工作順利開展。

第五條 建立信息共享制度。縣級以上人民政府國土資源管理、財政及人民銀行相關分支行要將土地儲備與供應數量、儲備資金收支、貸款數量等信息按季逐級匯總上報主管部門，並在同級部門間進行信息交換。

第二章 計劃與管理

第六條 各地應根據調控土地市場的需要，合理確定儲備土地規模，儲備土地必須符合規劃、計劃，優先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設用地。

第七條 土地儲備實行計劃管理。市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行相關分支行等部門應根據當地經濟和社會發展計劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編製年度土地儲備計劃，報同級人民政府批准，並報上級國土資源管理部門備案。

第八條 年度土地儲備計劃應包括：

(一)年度儲備土地規模；

(二)年度儲備土地前期開發規模；

(三)年度儲備土地供應規模；

(四)年度儲備土地臨時利用計劃；

(五)計劃年度末儲備土地規模。

第九條 市、縣人民政府國土資源管理部門實施土地儲備計劃，應編製項目實施方案，經同級人民政府批准后，作為辦理相關審批手續的依據。

第三章 範圍與程序

第十條 下列土地可以納入土地儲備範圍：

(一)依法收回的國有土地；

(二)收購的土地；

(三)行使優先購買權取得的土地；

(四)已辦理農用地轉用、土地徵收批准手續的土地；

(五)其他依法取得的土地。

第十一條 市、縣人民政府或國土資源管理部門依法無償收回國有土地使用權的土地，由土地登記機關辦理註銷土地登記手續后納入土地儲備。

第十二條 因實施城市規劃進行舊城區改建需要調整使用土地的，應由國土資源管理部門報經有批准權的人民政府批准，依法對土地使用權人給予補償后，收回土地使用權。對政府有償收回的土地，由土地登記機關辦理註銷土地登記手續后納入土地儲備。

第十三條 根據土地儲備計劃收購國有土地使用權的，土地儲備機構應與土地使用權人簽訂土地使用權收購合同。收購土地的補償標準，由土地儲備機構與土地使用權人根據土地評估結果協商，經國土資源管理、財政部門或地方法規規定的機構批準確認。完成收購程序后的土地，由土地登記機關辦理註銷土地登記手續后納入土地儲備。

第十四條 政府行使優先購買權取得的土地，由土地登記機關辦理註銷土地登記手續后納入土地儲備。

第十五條 已辦理農用地轉用、土地徵收批准手續的土地，由土地登記機關辦理註銷土地登記手續后納入土地儲備。

第四章 開發與利用

第十六條 對納入儲備的土地，經市、縣人民政府國土資源管理部門批准，土地儲備機構有權對儲備土地進行前期開發、保護、管理、臨時利用及為儲備土地、實施前期開發進行融資等活動。

第十七條 市、縣人民政府可根據需要，對產權清晰、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續，核發土地證書。供應已發證儲備土地前，應收回土地證書，設立土地抵押權的，要先行依法解除。

第十八條 土地儲備機構應對儲備土地特別是依法徵收后納入儲備的土地進行必要的前期開發，使之具備供應條件。

第十九條 前期開發涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，要按照有關規定，通過公開招標方式選擇工程實施單位。

第二十條 土地儲備機構應對納入儲備的土地採取必要的措施予以保護管理，防止侵害儲備土地權利行為的發生。

第二十一條 在儲備土地未供應前，土地儲備機構可將儲備土地或連同地上建(構)築物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。設立抵押權的儲備土地臨時利用，應徵得抵押權人同意。儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能影響土地供應。

第五章 土地供應

第二十二條 儲備土地完成前期開發整理后，納入當地市、縣土地供應計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統一組織供地。

第二十三條 依法辦理農用地轉用、土地徵收后的土地，納入儲備滿兩年未供應的，在下達下一年度農用地轉用計劃時扣減相應指標。

第六章 資金管理

第二十四條 土地儲備資金收支管理嚴格執行《土地儲備資金財務管理暫行辦法》(財綜〔2007〕17號)的規定。

第二十五條 土地儲備機構向銀行等金融機構申請的貸款應為擔保貸款，其中抵押貸款必須具有合法的土地使用證；申請貸款的土地儲備機構必須滿足商業銀行及其他金融機構的貸款要求。土地儲備機構舉借的貸款規模，應當與年度土地儲備計劃、土地儲備資金項目預算相銜接，並報經同級財政部門批准，不得超計劃、超規模貸款。土地儲備機構申請貸款時，應持財政部門的貸款規模批准文件及同級人民政府批准的項目實施方案等書面材料向當地商業銀行及其他金融機構申請擔保貸款。商業銀行及其他金融機構應嚴格按照商業原則在批准的規模內發放土地儲備貸款。土地儲備貸款應實行專款專用、封閉管理，不得挪用。

政府儲備土地設定抵押權，其價值按照市場評估價值扣除應當上繳政府的土地出讓收益確定，抵押程序參照劃撥土地使用權抵押程序執行。

商業銀行及其他金融機構應當準確、完整、及時地向人民銀行建立的全國統一的企業信用信息基礎資料庫報送土地儲備機構的土地儲備貸款相關信息。在貸款發放前，商業銀行及其他金融機構應當查詢貸款儲備機構的信息，對有不良記錄的土地儲備機構審慎發放貸款。商業銀行及其他金融機構應當根據監管要求，合理、科學確定貸款期限。

第二十六條 土地儲備機構舉借商業銀行及其他金融機構貸款的，必須按貸款合同約定，及時足額償還貸款本息。

第二十七條 各類財政性資金依法不得用於土地儲備貸款擔保。土地儲備機構應加強資金風險管理，不得以任何形式為第三方提供擔保。

第七章 附 則

第二十八條 各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府國土資源管理部門可依據本辦法規定，結合當地實際，會同財政部門、人民銀行制定具體實施辦法。

第二十九條 本辦法由國土資源部會同財政部、中國人民銀行負責解釋。

第三十條 本辦法自發布之日起實施。

業內人士指出，自從2004年土地出讓實行“招拍掛”制度以來，我國大多數城市建立了土地儲備中心，由政府出面收購或徵用農用地轉建設用地，然後進行整理，再通過土地市場進行交易，從中獲取幾十倍甚至上百倍的差價。“這些最終形成地方政府財政收入的最大一塊土地出讓金。”

中國指數研究院房地產專家李國政說，2012年，土地出讓金為28517億元，占當年房地產業銷售6.4萬億元將近45%。

雖然並非所有土地必須經過收儲，但實際上只要被土地儲備中心列入規劃的地塊就難逃被“倒手”的命運。

華中科技大學土地管理系盧新海教授說，一些地方政府打著“土地儲備”的旗號壟斷土地市場，既是買方，又是賣方，從中獲取巨額差價，直接推高了房價上漲。