居住證制度

作為戶籍制度改革的內容，居住證是中國一些城市借鑒發達國家“綠卡”制度進行的積極嘗試，為中國制定技術移民辦法，最終形成中國國家“綠卡”制度積累了有益經驗。北京、上海、深圳、青島等城市為引進人才，都相繼出台了工作居住證制度。持有居住證者，在工作、生活等方面可享受當地居民的待遇，戶籍制度改革的上述措施，將由公安部、財政部、國土資源部、農業部、人力資源和社會保障部負責。

居住證制度仍然只是過渡階段的權宜之舉，因為它所標誌的，仍然是城市戶籍人口以及外來上海市居住證人口這兩大“陣營”，解決外來人口問題的根本出路則在於徹底的戶籍制度改革。在一個充分流動的市場中，不同地區的要素報酬應該逐步趨向均衡。換言之，如果可以觀察到不同地區同質勞動力之間存在顯著的收入差異，則意味著因政府干預而導致的資源錯配客觀存在。而這正可以解釋為當前中國所出現的城鄉及不同地區間收入差距不斷擴大的原因。

1954年，中國頒布實施第一部憲法，其中規定公民有“遷徙和居住的自由”。1955年6月，國務院發布《關於建立經常戶口登記制度的指示》，規定全國城市、集鎮、鄉村都要建立戶口登記制度，開始統一全國城鄉的戶口登記工作。

1956年、1957年不到兩年的時間，國家連續頒發4個限制和控制農民盲目流入城市的文件。

1958年1月，以《中華人民共和國戶口登記條例》為標誌，*開始對人口自由流動實行嚴格限制和*管制。第一次明確將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍。在事實上廢棄了1954年憲法關於遷徙自由的規定。

1975年，憲法正式取消了有關遷徙自由的規定，此後一直沒有恢復。

1984年10月，開始實施的暫住證時代，國務院發《關於農民進入集鎮落戶問題的通知》允許農民自理口糧進集鎮落戶。在深圳之前，上海、成都、昆明、瀋陽早已經進行了“居住證制度”的嘗試。該意見在“推進城鄉改革”部分提到，深化戶籍制度改革將進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國範圍內實行居住證制度。

1985年7月，公安部又頒布了《關於城鎮人口管理的暫行規定》，“農轉非”內部指標定在每年萬分之二。同時，作為人口管理現代化基礎的居民身份證制度也在同樣的背景下由全國人大常委會於 1985年9月宣布實施。社會主義市場經濟的逐步確立終於使戶籍制度做出了相應的初級改革。

1997年6月，國務院批轉了公安部《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案和關於完善農村戶籍管理制度的意見》，明確規定：從農村到小城鎮務工或者興辦第二、三產業的人員，小城鎮的機關、團體、企業和事業單位聘用的管理人員、專業技術人員，在小城鎮購買了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系親屬，可以辦理城鎮常住戶口。

1998年7月，國務院批轉了公安部《關於解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，解決了新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住房、合法穩定的職業或者生活來源，已居住一定年限並符合當地*有關規定的，可准予在該城市落戶等幾個群眾反映強烈的問題。

2001年3月30日，國務院批轉了公安部《關於推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理。2005年10月25日，公安部提出，正在抓緊研究進一步深化戶籍制度改革的意見，擬取消農業、非農業戶口的界限，探索建立城鄉統一的戶口登記管理制度，同時，以具有合法固定住所作為落戶的基本條件，逐步放寬大中城市戶口遷移限制。

2007年提出探索建立城鄉統一的戶口登記管理制度， 2008年則只提到允許符合條件的農民在城市落戶，2009年只作出了推動流動人口服務和管理體制創新的原則要求，從2007年到2009年，戶籍制度改革牽頭單位均為公安部，戶籍改革在中央經濟體制改革文件中均被提到，

2010年1月31日，中央一號文件提出，深化戶籍制度改革，促進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶並享有與當地城鎮居民同等的權益。

2010年5月27日，國務院轉發了國家發改委《關於2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》，這是首次在國務院文件中提出在全國範圍內實行居住證制度。

2013年全國人大代表上，代錶針對已經實行居住證制度的十個城市政策不統一的問題，提出一旦居住證制度形成各地“自行其事”格局，將會影響新一輪戶籍制度改革的推進。代表建議國務院應儘快主導全國統一居住證門檻，為全面加快戶籍制度改革鋪路。

實行居住證制度的城市有珠海、廣州、東莞、佛山、大連、太原、深圳、嘉興、慈溪、長春，上海、合肥。

《持有〈上海市居住證〉 人員申辦本市常住戶口試行辦法》實施細則於2009年6月17日出台，這意味著上海新一輪戶籍制度改革即將正式實施，“滬漂一族”有了期盼。上海自2002年6月試行居住證制度以來，至今辦理人才類居住證的約有27萬人，符合此次申辦戶籍持證年限要求的約有3000人。

首批持證人員剛滿7年。

2010年1月1日，廣東3000萬流動人員昨日起開始申領居住證。廣東省全省21個地級以上市均同步開展了廣東省居住證首發式活動，省推居辦有關負責人表示廣東將爭取居住證發放覆蓋率達90%。

居住證並不只是簡單地制卡和填寫信息，居住證上持有人的基本信息將要在全省甚至全國聯網互通，因此，廣州正在調試新的設備，制證工作至少需要7到10個工作日。2010年內廣東省全省流動人口和出租屋登記率達到95%以上，應發證流動人口有效居住證持證率達90%以上。省綜治委將這一目標納入綜治考評，實行“一票否決”。

對於居住證的辦理點，在珠三角地區將儘可能多地設置辦理點，流動人口除了在各派出所辦證外，也能在流動人口服務點辦理；在粵北山區等流動人口較少的地區，將選擇流動人口集中的地方設辦證點。

東莞外來人口數量多，信息輸入設備的調試還未最後完成。不過，新莞人前往各鎮的警務區和新莞人服務站均可辦理居住證登記。

中山市限於暫住證信息系統不能與居住證信息系統對接，這些暫住證持有者的信息無法轉至居住證系統中。廣州日報記者已於2009年12月31日證實 中山正在加緊開發居住證系統。

對於深圳已在實施的居住證制度，省公安廳有關負責人表示，從昨日開始，深圳已經停發深圳市居住證，轉而開始發放廣東統一的居住證。

居住證分為《深圳市居住證》和《深圳市臨時居住證》。已滿16周歲並符合下列條件之一的人員發給《深圳市居住證》：

(一)、在深圳市從業，包括就業(含家政服務)、投資興辦企業或者其他經濟組織;

(二)、在深圳市內擁有所居住房屋的產權; (三)、符合深圳市有關辦理人才居住證、海外人才居住證條件;

(四)、在深圳市創業並具備相應的技術或者資金條件或者在深圳市從事文化藝術創作;

已滿60周歲的非深圳市戶籍人員和在深圳市全日制辦學機構中接受教育的非深圳市戶籍學生申辦居住證的，發給《深圳市居住證》。不符合（一）、（二）規定條件的非深圳市戶籍人員（即不在深圳從業，也沒有在深圳買房的非深戶人員），發給《深圳市臨時居住證》。

北京市在市政府的領導下，組成了專門的班子積極借鑒各地經驗，研究北京的實際情況。今後對城市人口管理的思路就是以證管人，以業管人，以房管人。其中以證管人主要指的就是居住證。

2010年5月27日，公安機關為了居住證制度的推出，2010年正在進行全市實有人口的全覆蓋調查，為居住證制度奠定基礎。

對於居住證制度的推出是否已經有時間表，居住證制度會隨著城市發展的進程在不太長的時間內推出。而其準備工作都在按部就班地推進。

2014年11月12日河南省制訂印發的《關於深化戶籍制度改革的實施意見》明確提出，取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口，並全面實施居住證制度。

2018年4月，雄安新區實施居住證制度。

居住證制度仍然只是過渡階段的權宜之舉，因為它所標誌的，仍然是城市戶籍人口以及外來人口這兩大“陣營”，解決外來人口問題的根本出路則在於徹底的戶籍制度改革。

除去社會公平、社會穩定的需要，以戶籍制度為基石的二元乃至多元結構之不可維繫，首先在於佔中國人口絕大多數的農村人口收入增長遲滯，已經從根本上制約著中國經濟由出口拉動、投資拉動向消費拉動的轉變。因為經歷二十多年改革，除農村人口非農業化轉移外的“三農”政策，在產業規律以及比較優勢的雙重製約下，其所具有的增收潛能均已極其有限。

自2007年以來來全國範圍內的大趨勢是，以具有合法固定住所作為落戶的基本條件，逐步放寬城市戶口的遷移限制。不過在這個過程中，類似北京、上海這樣的特大城市近乎必然地陷入政策悖論難以自拔：一方面，實現經濟與社會協調發展，需要對二元結構進行改革；另一方面，一旦戶籍制度有所鬆動，戶口“含金量”越高的地區，越可能面臨外來人口蜂擁而入。擺脫這一兩難困境絕非易事，因為除了考慮外來人口的強烈需求，還需要考慮以城市居民的變革意願。從2007年以來的情況來看，阻礙戶籍統一管理的障礙，主要來自地方政府對本地居民大量失業以及公共財政入不敷出的顧慮。風物長宜放眼量。理論與實踐已經證明，通過限制外來人口進入以維護本地居民就業、壓縮公共支出的做法，終究會因勞動力市場不完善而損及經濟持續向上，就業崗位以及財稅收入亦將因此增長乏力。這就好比各個獨立經濟體之間，全球化固然帶出種種衝擊，但是利弊權衡之下，封閉的、靜態的、低水平的穩定，終究還是讓位於開放的、動態的、高水平的穩定。

暫不能實現同城同權

《居住證管理辦法》結束了29天的公開徵求意見，這是戶籍制度改革的重要一步。從內容看，其許諾的9項基 本公共服務、6項便利無疑是進步。但居住證能否改變中國2.45億流動人口的生存現狀，尚有地方、部門利益要協調。

在全國範圍內實行居住證制度，首先應當統一規定居住證登記與辦證收費標準。當前已有部分城市實行了居住證制度，但是各地登記與辦證收費標準不一，如果相關收費標準定得過高，無疑會增加辦理居住證人員的負擔，導致部分城市政府將辦理居住證當做謀取經濟利益的一種手段，並影響與損害政府形象。

在全國範圍內實行居住證制度，還應適度降低居住證辦理門檻。當前一些已經實行了居住證制度的城市，將居住證辦理人口確定為各類高級人才，要求有較高的學歷與納稅條件等等，這就將不少長期在城市工作並具有一技之長的低學歷農民工排除在居住證辦理人員之外。而適度降低居住證辦理門檻，將那些在城市工作與定居若干年限並具有一定技術專長的農民工納入到居住證辦理人員行列當中，則有利於這些長期為城市發展作出貢獻的農民工儘快享受到城市的福利與保障。

另外，在全國範圍內實行居住證制度，還應賦予居住證辦理人員與戶籍人口同等待遇，並規定從居住證持有人員轉為戶籍人口的具體年限。如果居住證持有人員待遇優於非居住證持有人員，而與戶籍人口待遇之間又存在較大差距，那就不但導致居住證持有人員所能享受的待遇有限，而且會進一步擴大已經存在的城市人口在享受福利待遇上的等級，不利於促進平等實現；另外，只有規定從居住證持有人員轉為戶籍人口的具體年限，才能讓更多的非戶籍人口看到希望，並因此而更加努力地為城市發展作出貢獻。

國家發改委日前提出，今年將全面落實居住證制度。自去年12月公布《居住證暫行條例》

條例要求，設區的市級以上地方人民政府應當結合本行政區域經濟社會發展需要及落戶條件等因素，根據本條例制定實施辦法。

“居住證條例已經頒布，各地都在制定具體辦法。”國家發改委規劃司司長徐林19日在新聞發布會表示，將會同國務院有關部門進一步督促各個地方，全面準確把握好國務院居住證制度條例的要求，出台本地居住證條例的實施辦法，不能打折扣。

目前，河北、吉林、天津、江西等多地相繼出台實施了本地居住證具體實施辦法。北京、甘肅等地的居住證實施辦法也結束了徵求意見。

其中，《江西省居住證制度實施細則》自4月20日起施行；《天津市居住證管理辦法配套實施細則》自4月18日起實施；《吉林省居住證管理辦法》自4月15日起施行；《河北省居住證實施辦法(試行)》也於2月份印發實施。

各地居住證“含金量”不一

《居住證暫行條例》規定，居住證持有人可以享受6項基本公共服務和7項辦事便利，並要求各地積極創造條件，逐步擴大為居住證持有人提供公共服務和便利的範圍，提高服務標準。

觀察各地的居住證具體實施辦法，其“含金量”各異，但與國家版的規定相比，其提供的公共服務和便利的範圍均有不同程度擴大。

其中，河北省居住證持有人可享受8項基本公共服務和8項便利；

吉林省居住證持有人可享受6項基本公共服務和9項便利；

江西省居住證持有人可享受7項基本公共服務和8項便利。

多地在居住證的待遇清單中增加了子女可在當地參加中高考的便利，並明確了相關條件和要求。

如，河北規定，子女可以按照規定在居住地接受義務教育后參加中考，在居住地接受高中段教育並在畢業時具有兩年以上連續就學記錄的，可以參加高考；

江西規定，子女可以按照規定在居住地接受義務教育后參加中考，在居住地接受高中階段教育並取得學籍、畢業時具有2年以上連續就學記錄的，可以參加高考；

吉林省規定，與居住證持有人共同居住生活的適齡子女符合本省招生考試規定的，可以在居住地參加普通高級中學和普通高等學校的招生考試。