最後貸款人制度

最後貸款人制度的主要內容有以下幾方面。

(一)最後貸款人的職責與目標

1．最後貸款人的首要職責是保持流通中的貨幣供應量。

這是古典最後貸款人理論的主要觀點。享利·桑頓、沃爾特·巴杰特認為，最後貸款人是一種貨幣功能，而非銀行或信用功能。因此，當金融恐慌來臨時，中央銀行首先應維持流通中的貨幣總量，進而保障整個經濟的正常運轉。中央銀行之所以能承擔此項重任是與其自身特點分不開的。首先，中央銀行擁有貨幣發行權，可以通過創造高能貨幣(基礎貨幣)來滿足任何緊急性的流動性需求。其次，中央銀行是黃金外匯儲備的保管人，當擠兌發生時，可以通過暫時增加自身的貨幣發行量來滿足這些提款，防止流通中貨幣供應量的急劇萎縮。

2．最後貸款人的目標是維護整個經濟體系的整體利益，而不是救助某個特定的金融機構。

最後貸款人的責任是宏觀的，是針對整個經濟而言，而不是針對單個銀行。本質上，最後貸款人的目標是維護金融穩定，所以，最後貸款人的支持對象應該是整個金融體系而不是單個金融機構。也可以說，最後貸款人的職責僅限於保證整個經濟所需的流動性，而非必然保證單個金融機構的流動性。最後貸款人不應當阻止銀行失敗的發生，但是，應該減輕失敗所引發的溢出效應、傳染效應或“多米諾骨牌效應”。相對地，最後貸款人沒有責任救助那些管理不善的金融機構並允許它們破產，這些問題機構應對它們自身管理的隨意性行為負責，並承擔相應的損失。如果讓那些從根本上不健全的金融機構繼續運行，將大大增加道德風險。所以，最後貸款人實際上是充當宏觀經濟管理者的角色。

(二)中央銀行是承擔最後貸款人角色的主要機構

在理論上對這一問題存在分歧，主要有兩種觀點：

一種觀點認為，公共部門可以提供最後貸款人功能，但公共部門不一定是中央銀行，中央銀行不是唯一的最後貸款人。如1934年FDIC的出現，緩解了美國的銀行危機問題。加拿大的財政部和外匯管理局等都曾對出現危機的銀行進行援助，成功執行最後貸款人職能。

另一種觀點，也是大多數學者的觀點認為，最後貸款人功能只能也必須由中央銀行來承擔。其理由：(1)中央銀行對法定貨幣發行權的壟斷，決定了最後貸款人功能應該也必須由中央銀行來承擔。(2)中央銀行的非盈利性和獨立性確保了最後貸款人擔負的是宏觀經濟責任而不是微觀經濟責任。(3)中央銀行對信息的把握更為充分。作為一國的貨幣當局，中央銀行能夠接觸到對銀行監管的信息，對銀行的評估要比市場評估準確，這使得中央銀行在擁有充分的監管信息的基礎上，貸款給那些被同業市場錯誤地認為是沒有償付能力的銀行，從而提高銀行監管的效率。(4)中央銀行擁有再貼現、公開市場業務等貨幣政策工具，能夠在流動性缺乏時通過不同的操作方式給予支持。(5)作為銀行的銀行，中央銀行更加易於通過組織其他銀行給那些處於困難之中的銀行提供協調貸款等方式給予流動性支持。總之，中央銀行具有其他公共部門和私人部門無法比擬的優勢，更適合做最後貸款人功能的承擔者。

(三)最後貸款人的援助對象

古典最後貸款人理論的觀點認為，為了避免道德風險，最後貸款人應只向暫時出現流動性不足但仍然具有清償力的機構提供援助。現代經濟學家，如波德(Bordo)、梅茨(Meltzer)等人也支持這種觀點，認為如果向無清償力的機構提供最後貸款，將產生以下嚴重後果：(1)引發道德風險。若最後貸款人向無清償力的機構進行援助，等於肯定其魯莽和管理失誤，這將激勵它們日後從事更大的風險活動，給未來社會帶來無限的隱患。(2)增加處置成本。向無清償力的機構提供援助，可能僅推遲其停業，造成更大的危機處置成本。(3)影響公平競爭。向無清償力的機構提供最後貸款援助，本質上是動用公共資金對其進行補貼，這對健康的機構是不公平的，不利於銀行業的穩健、公平競爭。

但是，在現實操作中，金融危機的複雜性使得最後貸款人的援助對象逐漸突破古典流動性界限，一些當代經濟學家認為，最後貸款人可以向不具有清償力的銀行提供援助。現實中，當一家機構面對突然的流動性危機時，中央銀行要及時獲得詳細信息以作出對其清償力的正確判斷通常來說是很難的，甚至已經來不及讓它們進行嚴格的考察了。主張將最後貸款人援助對象擴大到特定的無清償力的金融機構的理由主要有：(1)系統性風險。因系統性風險往往與問題銀行的規模有關，因而提出了“太大而不能倒閉”(too big to fall)的原理。大銀行的破產將摧毀人們對整個銀行系統的信心，所以，大銀行即使沒有清償力，最後貸款人也應該貸款。(2)信息問題。中央銀行在必須行動時，要區分銀行機構到底是流動性危機還是清償力危機的問題是不太現實的。究其原因，是由於中央銀行與借款者之間存在信息不對稱，借款者可將清償力問題偽裝成流動性問題來騙取中央銀行的貸款。因此，中央銀行提供最後貸款人援助時，無須考慮受援助機構是流動性問題還是清償力問題，只要有足夠的抵押品即可。(3)銀行破產的信息成本。銀行被認為是專門收集借款者信息的中介機構，銀行通過長時間收集信息發展了與廠商的客戶關係。這些信息和關係對銀行來說是私人性質的、獨特的、不易轉移的。銀行一旦倒閉，這些有價值的信息和關係將丟失。借款者不得不花時間尋找新的貸款人，貸款人不得不花時間監控新的借款者的風險。因此，銀企關係對一國經濟社會發展極為重要。一旦一家重要的銀行倒閉，其長期建立起來的銀行與客戶的信用關係將中斷，影響人們對整個金融系統的信心。因此，中央銀行必須在系統性風險與道德風險之間權衡，在阻止恐慌、獲得金融穩定的收益與提供最後貸款人所產生的成本之問進行權衡。在具體操作時可以區分正常時期與危機時期。在正常時期，應更強調最後貸款人的流動性原則與道德風險的防範。在危機時期或前夕，因為金融穩定的收益趨於無窮大，更應關注系統性風險的細微變化，有無清償力則相對不那麼突出和重要。

(四)最後貸款人的執行利率

以沃爾特·巴杰特為代表的古典最卮貸款人理論認為，最後貸款人必須以懲罰性利率為手段，因為，問題金融機構終歸是“微弱少數”，金融體系中的絕大多數銀行還是健全的，中央銀行既無責任也無必要為這小部分銀行提供無償救助，既然這小部分銀行想獲得額外的資金支持，那麼，它們終歸要付出一定代價，要得到相應的懲罰，這就是著名的“巴杰特規則”。最後貸款人向借款者收取懲罰性利息的做法，將產生以下有益的效果：(1)提高資源配置效率。懲罰性的高利率將促使銀行在向中央銀行申請最後貸款前充分利用市場資源和融資渠道獲得流動性，通過市場價格將稀缺的流動性配置給出價最高的客戶，阻止對中央銀行資金的過分依賴，從而提高整個金融體系的效率。(2)實現公正分配。只有在借款者為它們從最後貸款人處得到的保護付出代價時，才是公平的。(3)確保最後貸款人政策的短期性。懲罰性利率可以確保當危機結束后迅速償還貸款，使最後貸款行為不過分偏離中央銀行維持長期貨幣穩定的軌道。

但是，在現代金融環境下，“巴杰特原則”中以懲罰性利率進行貸款的觀點經常受到挑戰，在實踐中，許多情況下給予問題銀行緊急性貸款時並沒有收取罰息，而通常都是以當前的市場利率發放的。與“巴杰特原則”出現分歧的原因是多方面的，當代學者認為：(1)懲罰性利率未充分考慮問題銀行的承受能力及救助目的，如果用高利率進行貸款將會使問題銀行得不到有效的救助，反而加重危機。(2)懲罰性利率可能向市場傳送銀行失敗的信號，反而將提前並加速銀行擠兌。(3)懲罰性利率使道德風險更加嚴重。由於高利率提高了受援助成本，很可能使受援助機構的管理者為復甦而孤注一擲，更加傾向於採取高風險、高收益的戰略來擺脫麻煩。

綜合歷史考察，我們發現，最後貸款人很少依照懲罰性利率來提供流動性貸款，絕大部分中央銀行以市場利率或是低於市場利率的優惠利率提供流動性貸款。

(五)最後貸款人的操作方式

關於最後貸款人的援助方式存在兩種爭論：通過公開市場業務向整個金融市場提供流動性的貨幣觀點和通過貼現窗口直接貸款給個別金融機構的銀行觀點。

貨幣觀點認為，公開市場業務相對於貼現方式而言，在充當最後貸款人方面具有比較優勢。(1)公開市場業務在中央銀行的工具體系中的地位遠勝於貼現方式。再貼現在西方國家中央銀行工具體系中的分量已經大大降低，而公開市場業務幾乎成為主要的甚至是唯一的貨幣管理方法。(2)公開市場業務無須借款者清償力狀況的信息。貼現貸款形式的有效性取決於最後貸款人關於危機本質、借款者清償力狀況等信息的全面性和準確性掌握，但由於信息不對稱的存在，使之不能對特定機構進行充分鑒別。(3)公開市場業務避免了最後貸款人準確定價(援助利率)的難題，因為，公開市場業務是市場定價，而通過貼現窗口則是行政定價，行政定價難免產生定價過高或過低的問題。如果定價過低，太多的援助可能被提供，結果鼓勵銀行冒險；若定價過高，提供的援助可能不足，結果不能有效地制止危機。

銀徠行觀點認為，最後貸款人只能是向特定金融機構提供流動性支持。它們認為，在高度不確定與信息不對稱的情況下，最後貸款人應該向問題金融機構直接提供貸款，公開市場業務不能代替向特定機構的直接貸款。公開市場業務能夠應對所有類型金融機構流動性問題的前提條件是私人信貸市場在金融危機時也能夠運行良好。藉助公開市場業務，中央銀行向同業市場注入流動性，然後通過同業市場來向單個機構分配資金，但事實並非如此。事實上，金融機構需要最後貸款人的原因之一就是同業市場失效。另外，公開市場業務充當最後貸款人則與貨幣政策職能難以區分。公開市場業務是貨幣政策中最為基礎、幾乎每天都在使用的工具。如果公開市場業務充當最後貸款人，則實踐中要區分作為最後貸款人的公開市場業務和非最後貸款人的公開市場業務幾乎不可能，而這將直接影響貨幣政策的操作及其有效性。

鑒於此，中央銀行在實施最後貸款人功能時，可以將貼現窗口與公開市場業務結合起來進行。如2001年9月11日，美國遭受了史無前例的恐怖襲擊。許多金融機構停止了營業，金融基礎設施遭到嚴重破壞，一些銀行和證券交易商遭受巨大打擊，市場出現了對美聯儲準備金的大規模需求。當天上午，美聯儲宣布“聯邦儲備體系的大門敞開並且正常營業，貼現窗口將滿足所有流動性需求”，通過貼現窗口持續幾天向市場注入大量資金后，公開市場業務登場。兩種方式的交互使用使美國金融市場在9月底就基本恢復正常。又如，在2007—2008年的金融危機中，美聯儲既採取公開市場業務直接向銀行同業市場的參與者投放貨幣，又通過現貼現窗口向花旗集團、摩根大通公司等多家機構提供巨額資金支持。

1．貸款性和公共性

與一般的商業性貸款和其他金融安全網相比，最後貸款首先是一種貸款，而不是一種財政性資金。既然屬於貸款的定義範疇，它就必須符合貸款的一些基本原則，如要求貸款具有周轉性和償還性，貸款必須有抵押和擔保，必須有利息要求及審批、發放、監測和回收的科學流程等。與商業性貸款資金和存款保險資金的來源不同，最後貸款來源於中央銀行的基礎貨幣，是一種典型的公共產品。這種屬性決定了最後貸款一般不以營利為目的，也使其極容易誘發嚴重的道德風險和宏觀風險。

2. 全局性和救助性

最後貸款人的主要目標是防範系統性金融風險，而沒有責任用在防範非系統性金融風險上面。一般認為，最後貸款人政策的基本目標有三個：(1)保護支付系統的完整性；(2)避免擠兌波及其他銀行，並導致系統性的危機；(3)防止某個銀行流動性獃滯導致不必要的破產。這些目標均屬於全局性目標。從概念上看，最後貸款人提供的是一種緊急資金援助或者支持。這種救助既不同於中央銀行對普通商業銀行日常的一般業務行為，也不同於商業銀行之間的同業拆借行為。它體現為當單個銀行發生危機時中央銀行作為政府一方所提供的援助或支持。這種援助或支持不是政府為銀行危機買單，而是體現為政府作為行政力量在市場經濟行為中的一種宏觀調控作用，而作用方式則具有救助性。需要特別注意的是，最後貸款的動機是救助，而不是買單，不能把最後貸款人與最後買單者混淆起來。

3. 實施最後貸款的風險性

實施最後貸款的總成本包括直接成本和間接成本兩個部分。直接成本是指對後來演變為或證明為無清償力的銀行提供流動性資金而導致本息難以收回的損失。間接成本包括通貨膨脹成本、聲譽成本和道德風險三個部分。通貨膨脹成本是指大規模向問題銀行提供流動性支持可能產生通貨膨脹壓力。聲譽成本是指中央銀行對不久后倒閉的銀行提供救助而蒙受的聲譽損失。道德風險則指由於存在救助預期，問題銀行的經理人敢於孤注一擲，運作參與風險性更大的項目，使本來存在的流動性問題進一步惡化，從而加劇銀行風險的可能性。

4. 援助標準的限制性和貸款條件的嚴格性

由於最後貸款的風險成本很高，所以在運用最後貸款時，特別注意對貸款條件的把握，側重對問題銀行內部狀況，包括資本充足率、負債率、不良貸款率等各方面的綜合考量。多數學者區分了銀行的流動性危機和清償力危機，認為：只有在銀行出現流動性危機時才能履行最後貸款人職能，至於出現清償力危機，則表明銀行已經瀕臨破產倒閉，對其施以最後貸款人援助無異於“肉包子打狗”；只救助可能引發系統性風險的金融機構，而不救助個別的不會引發系統性風險的金融機構；要求問題機構提供足夠的抵押品和擔保，並且為了防止道德風險，一般都採取懲罰性的利率。

通常認為，最後貸款人制度會產生以下兩種負效應：

一是會產生嚴重的道德風險，即最後貸款人制度的存在使商業銀行產生了增加冒險行為、進行過度風險經營或者故意不盡到謹慎經營的動力。道德風險是發生在交易之後的信息不對稱問題。銀行機構對自身能得到最後貸款人的援助存在某種程度的合理預期，因此會產生道德風險問題。古典最後貸款人模型的代表人Bagehot認為，為了避免發生嚴重的道德風險，最後貸款人的貸款援助只應針對那些暫時失去流動性的銀行，並在貸款時限、利率政策、抵押保證上作出嚴格規定。然而，任何一種嚴格的規範都不能完全消除道德風險，最後貸款人制度屬於銀行安全網的一個重要組成部分，有安全網的保障必然會產生道德風險問題。

二是會產生逆向選擇問題。在最後貸款人援助中，由於雙方信息掌握得不對等，必然有一方即受援助方處於信息劣勢。然而出於經濟人的理性分析，受援助方必然會選擇有利於自身的行為，而作為最後貸款人的中央銀行處於信息優勢地位，必然試圖通過最後貸款人的行使達成預期的目的。然而最終的結果卻出人意料，受援助方走向了冒險或者過度投機。最後貸款人沒有完全達成自己的目標。

從以上分析可以看出，逆向選擇和道德風險是互相聯繫的。逆向選擇必然會產生道德風險，而考察交易之前的行為是否屬於逆向選擇則看最後是否發生了道德風險問題。

隨著各國最後貸款人實踐以及理論的發展，最後貸款人制度適應世界整體形勢的變化呈現出以下的發展趨勢：

1．最後貸款人制度援助方式趨於多樣化。近年來，隨著金融市場和金融工具的發展，最後貸款人制度援助方式也日趨多樣化，包括準備金、再貸款、貼現窗口，還包括中央銀行票據、擔保、承諾等多種形式。這些是中央銀行確立貨幣政策職能后新出現的方式，也是貨幣政策職能與最後貸款人職能能夠相互協調、統一存在的重要表現。

2．最後貸款人制度實施者的非唯一性。傳統意義上的最後貸款人只能由中央銀行來擔任。但是在實踐發展中，僅僅由中央銀行來履行最後貸款人職能的情況卻不是很多。根據Goodhart等人的一項調查研究表明，20世紀80年代至90年代初，在24個被調查的工業國家發生的104起銀行業危機案例中，只有兩例是由中央銀行單獨拯救困難銀行，其他案例中的有問題銀行都是通過中央銀行、商業銀行、存款保險計劃以及政府聯合提供的資金而得到挽救的。最後貸款人的一些新形式主要包括：(1)由中央銀行牽頭，設立特別機構或專項基金提供財務援助；(2)由中央銀行授意，組織大銀行集資救援；(3)由中央銀行出面擔保，幫助問題銀行渡過難關。

3．最後貸款人制度實施標準嚴格化。由於最後貸款人制度不可避免會產生道德風險問題和逆向選擇問題，目前各國普遍嚴格限制了最後貸款人的實施，嚴格規定了最後貸款人的貸款標準，同時在實踐中也表現為對一些銀行不再提供最後貸款人援助。例如，日本銀行規定只有同時滿足下面四個條件時，才能向一家問題銀行提供資金：一是發生系統性風險的可能性很大；二是沒有其他替代方法，而且中央銀行的援助是成功解決問題所不可缺少的；三是所有有關責任方都應承擔責任來避免發生道德風險；四是中央銀行的金融穩健性將不會受到破壞。如著名的巴林銀行危機就沒有得到英格蘭銀行的救助。英格蘭銀行前行長Eddie George說，該行決定不挽救1995年陷入危機的巴林銀行，因為巴林銀行的問題顯然是內部管理不力造成的，這種管理不力是巴林銀行所特有的，因此不會給金融制度帶來系統性風險。在這種情況下對巴林銀行提供支持，就會產生嚴重的道德風險。標準的嚴格化有助於其他銀行自身加強管理以及自身約束，也有利於提高最後貸款人實施的效益。

4．最後貸款人制度援助對象的泛化。當今金融業混業經營已成為發展趨勢，銀行、證券、保險之間的分界線越來越模糊。銀行業可以從事證券經營，也可以投資保險。特別是大型金融企業組織——金融控股公司的出現成為世界金融業突破傳統分業經營限制，實行混業經營的組織載體和金融改革的優選路徑。從最後貸款人制度的目標定位角度看，由於混業經營下，不僅銀行存在系統性風險，證券業、保險業也存在發生系統性風險的可能，如果任由其發展，同樣會造成不可預計的後果，因此最後貸款人有必要對出現問題的證券業、保險業實施救助。

通常認為，中央銀行的最後貸款人制度、監管機構的審慎監管和存款保險機構的存款保險制度構成了金融安全網的三大支柱。作為金融安全網制度設計之一的最後貸款人制度在保障金融安全方面發揮著特殊且不可取代的作用，但是並不能完全消除潛在的風險。原因在於，最後貸款人制度屬於一種事中監管，它的意義在於在銀行發生危機的時刻提供援助並使其恢復正常經營的狀態，但是對銀行的監管還需要事前和事後的監管。對銀行的審慎監管和事後的存款保險制度都會在銀行經營的不同階段發揮作用。因此只有三個制度聯動協調才能使銀行監管的效果達到最佳。最後貸款人制度是否發揮其作用或者是否能更好地發揮作用不僅在於本身的制度設計，還在於與其他制度的配套。

1．最後貸款人制度與審慎監管制度。銀行監管的一項重要內容就是加強審慎監管。一般認為，銀行審慎監管屬於對銀行經營業務的監管。主要包括兩個方面，一是對銀行的市場准入進行監管，屬於事前監管；二是對銀行經營進行持續性監管，屬於對銀行業務的各個方面的綜合性監管。在某種程度上說，審慎監管是銀行監管的基礎，側重於對銀行微觀層面的監管，其目標是保證單個銀行的經營和健康發展。但是微觀層面的監管往往最終會涉及銀行體系的宏觀層面。在無法保證對銀行微觀層面進行持續性和有效性監管時，有必要執行最後貸款人制度，首先從宏觀層面上加強對銀行的監管(有可能忽視微觀層面)。從這個角度分析，最後貸款人制度屬於銀行監管體系的一部分且不可缺少。

2．最後貸款人制度和存款保險制度。存款保險制度的根本目的在於維護存款人的權益，而對銀行體系的穩健性很少考慮。存款保險制度的優勢在於能夠減輕政府的責任，避免擠兌風潮的連鎖壓力，並保障中小存款者的權益。存款保險制度只是保證存款人利益的最後手段，而最後貸款人制度才是商業銀行預防和防止危機發生的最重要的緩衝帶。存款保險制度在本質上屬於一種事後監管，體現對公共利益的保護。

但存款保險制度與最後貸款人制度一樣會產生道德風險和逆向選擇的弊病，原因是對存款者的權益保障也會使銀行的擠兌壓力大大減輕，銀行在某種程度上會因為責任轉移至存款保險機構而傾向於進行冒險行為或者趨利行為。存款保險制度在某些情況下會產生不利於發揮最後貸款人功能的因素，產生代理成本，這種成本大小的關鍵在於這種存款保險制度的責任範圍是全部還是部分。因此如何在最後貸款人制度和存款保險制度之間尋求一種平衡顯得十分重要。

3．金融安全網的設計。前述從區別的角度分別分析了三項制度，但對於構成安全網的三項重要制度，有必要尋找解決聯動協調的措施。筆者認為，應該採取下列措施保證金融安全網發揮最大功效：

(1)加強審慎性監管，減輕最後貸款人制度的壓力。只有加強審慎性監管，才能保證被監管銀行在市場准入、操作規程、規避法律風險和信用風險等方面做到規範科學，保證銀行的日常穩健經營和信用維持，在一定程度上減少銀行發生擠兌風潮和經營危機的機會，最後貸款人制度也不會因此常被使用，從而就減輕了執行機關的壓力。

(2)科學規範存款保險制度，避免與最後貸款人制度的作用相互抵消。存款保險制度和最後貸款人制度的目標差異性導致了銀行道德風險的加大，一方面因為存款保險制度的全額保險或者過度保險導致了最後貸款人制度在實施效果上大打折扣，另一方面，最後貸款人制度的隨意性和經常性導致了最後貸款人制度實際上成為隱性存款保險制度併產生與顯性存款保險制度的衝突。

(3)嚴格執行最後貸款人制度的操作原則，減少代理成本和責任替代。儘管最後貸款人是中央銀行義不容辭的義務，但在實踐中也應儘可能少地採用。因為最後貸款人制度一方面對於穩定銀行體系可以發揮一定的作用，但另一方面則可能由於未能嚴格執行操作規範而產生種種問題。