洪水風險

洪水風險是永恆的，也是當代治水活動中新興的一個理念。對洪水風險的探討，首先應該強調的是尋求一種更加合理的治水理念，一種更為有效的治水模式。探討的目的是協調處理好人與洪水之間、人與人之間基於洪水風險的利害關係，以利於解決沿襲傳統治水理念與方法已經難以處理的治水新問題。

洪水風險主要集中在山區和江河附近的地區。

由於洪水風險具有利害兩重性，因此首先可將其區分為積極的風險與消極的風險。

積極的風險：① 洪水事件產生的後果，本身具有利、害兩重性。比如洪水泛濫，造成了財產損失，但同時可能補充水源，改良土壤、改善環境，對於半乾旱地區，後者尤為重要；對於此類風險，關鍵不是消除洪水事件本身，而是如何趨利避害，比如通過控制洪水的淹沒範圍、淹沒深度、淹沒時間等，盡量減少損失。② 非冒險不能得其利的風險。比如水庫汛期超汛限水位蓄水，以防備當年水庫上游少雨的情況，提高供水保證率。但是因此可能增加水庫應急泄洪的幾率。這種情況下，風險越大，可能利益越大，可能的損失也越大。風險超出一定限度的方案，可能是損失無以承受的方案；而風險最小的方案又可能是無利可圖甚至在其他方面帶來不利影響的方案。因此，在這種情況下，往往不是以風險最小作為決策選擇的依據，而需要加強暴雨洪水的監測預報，審時度勢，精心調度，量力而行。

消極的風險：比如病險水庫，汛期不敢正常發揮調蓄洪水的功能，一旦潰壩，造成毀滅性的災難。消極的風險是一種必須全力預防、儘力消除的風險。

短期的風險與長期的風險 洪水的風險從發生時間的早晚與持續時間的長短，可以分成短期風險與長期風險。

短期風險：①近期內存在的風險，後果可能較明確。比如施工期間的水庫與大洪水遭遇的風險，需要有針對性地採取適當的防範措施；②事件發生之後，影響時間較短的風險。比如電力系統遭受水災之後，立即會導致一定範圍的停電，一旦險情與故障排除，供電即能恢復正常。對於短期的風險，關鍵是對可能發生的情況作出充分的估計，作好應急的預案，並採取適當的臨時性的防範措施。

長期風險：①影響長期存在的風險。水庫建設之後，水庫上游庫區土地面臨新增的水庫高水位蓄洪時受淹的風險。②影響要在較長時間之後才可能顯現出來的風險。事件可能發生在較遠的未來，部分後果可能是明確的。如水利工程老化后產生的風險。對於長期的風險，關鍵是探討與風險共存的發展模式，有計劃地採取永久性的防範措施。

可承受的風險與不可承受的風險 從洪水事件對承災體影響的程度，可以將風險分為可承受的風險與不可承受的風險。

可承受的風險：洪水淹沒範圍、受災人口、人員傷亡與資產損失等占相應各項指標的比重很小，不至於引起社會的動蕩、金融的波動、秩序的紊亂、企業的破產、大量的傷亡等。少數重災區能夠得到社會的有效救援，快速恢復重建。

不可承受的風險：損失占家庭、企業與社會資產的比重過大，嚴重妨礙了正常的生產、生活秩序，超出社會的救助能力、導致社會的紊亂與經濟的波動、短期內無力消除水災損失的惡劣影響等。

顯然，風險的可承受性是一個相對的概念。只有在發展經濟的同時，加強防災體系的建設，有效抑制水災損失急速增長的趨向，才可能提高水災的承受能力。對於不可承受的風險，則必須要考慮建立合理的分擔風險的措施，使得風險在事件與空間上化解為可承受的風險，以減少特大洪澇災害對社會經濟的衝擊。

固有的風險與附加的風險 根據區域間洪水風險的關係，可以將風險區分為固有的風險與附加的風險。

固有風險：指區域本身可能面臨的風險，如蓄滯洪區，歷史上都是調蓄天然洪水的相對低洼的地區。在沒有分洪工程的情況下，本身就面臨著受淹的可能性。

附加風險：指局部地區防洪標準提高之後使得其他地區風險加重的部分。例如，由於重要地區確保安全而使得其它地區損失加重部分的風險。附加風險應該得到受益地區的補償。

因此，固有風險是應該設法減輕到可承受限度的風險；附加風險是應該儘力避免的風險。重要的城市地區為了提高安全保障水平，在轉移風險不可避免的情況下，對於增大了附加風險的地區，應該考慮補償。分洪區運用之後，受益地區補償給分洪區的應該是附加風險的部分，而不是全部的損失。

內部風險與外部風險 按照發展與防洪兩大系統來說，洪水風險可以分為內部的風險與外部的風險。

內部風險：防洪體系本身產生的風險，如潰壩風險、潰堤風險、洪水預報失誤造成的風險，防汛搶險措施失當的風險，防洪調度指揮失誤的風險等；

外部風險：防洪體系所面對的自然系統、社會系統各方面存在的各種風險。

內部風險問題，主要通過本系統的管理、維護以及管理與技術人員的培訓等方式解決。外部風險問題，有賴於整個防災系統的完善。

可控制的風險與不可控制的風險 根據洪水的規模與實際控制的能力，洪水事件的風險可以區分為可控制的風險與不可控制的風險。

可控制的風險：在監測、預測、調度指揮及工程系統可靠的情況下，處於控制能力之內的風險，在法律制完善與執法系統得力的情況下，人為造成或加重的風險；

不可控制的風險：超標準風險，失去約束的人為加重的風險。

風險的可控制性，是一個與控制能力相對的值。防洪基礎設施的建設與法制社會的逐步完善是提高控制能力的主要方向。

可迴避的風險與不可迴避的的風險 根據區域洪水的特性與成災體的特性，洪水風險可以區分為可迴避的風險與不可迴避的風險。

可迴避的風險：通過採取必要的措施，在洪水期間可以迴避的風險。

不可迴避的風險：在洪水期間無有效措施可供採取的無以迴避的風險。

在針對具體的區域進行洪水風險的分析時，除了上述七種特性之外，還可以總結出更多的特性。然後，進行樹狀分析，其結論可以幫助我們比較客觀而理性地進行風險的選擇。在通過風險的決策，把握了大的方向之後，再轉入詳細的減災對策的研究階段。

（1）人多地少，人與水爭地，是我國防洪形勢嚴峻的重要原因。但在水、土資源與糧食需求的巨大壓力下，我國受洪水威脅區域的高度開發利用是歷史既成的狀態；人不與水爭地則要與人爭地、與林爭地，由此引起的社會問題、環境問題更為尖銳。對於數以千萬計已經世代居住於洪水風險區中的民眾，如何與洪水共存，擺脫貧困，也是涉及社會公正、進步與發展的大問題。既難以消除風險，又不應加重風險，在經濟發展與防洪減災的問題上，人與自然的關係究竟應該如何協調？

（2）隨著我國社會經濟的快速發展，大江大河流域中，上下游、左右岸、干支流、城市與農村之間的水事衝突也日益尖銳，可協調的餘地大為減少。如上游與支流上加高或新建堤防后，洪水自然調蓄能力減弱，洪水風險可能向幹流或中下游平原經濟更發達的地區轉移。既要提高“防洪標準”，又要擺脫盲目“拼實力”的怪圈，區域之間基於洪水風險的利害關係如何協調？

（3）我國經濟底子薄，發展不平衡，普通農戶與一般城鎮居民家庭經濟尚不寬餘。由於經濟實力不足而忽視治水，或指望靠中央政府短期高投入一舉消除水患、確保安全，不僅於治水不利，也於地方經濟的平穩發展不利。發達國家的治水方略，建立在其相對雄厚的經濟、技術實力之上，並且是在較長的時間過程中逐步遭遇水的資源、環境、景觀、生態等問題；而我國卻是在百業待興的情況下同步爆發了水的危機。既要抓住機遇，大災之後圖大治；又要量力而行，避免治水投資大起大落，水利與國民經濟發展的關係如何協調，才有利於將水危機的風險控制在可承受的限度之內呢？

（4）對防洪工程來說，洪水頻率分析與設計標準的選定，是工程立項、論證、審批、設計中必不可少的依據。然而，受氣候波動與人類活動的影響，面對已經初步形成的防洪工程體系，洪水頻率分析與設計標準的選擇面臨新的大量的不確定因素，從而加大了決策風險。尤其是防洪體系中融入非工程措施之後，傳統的方法更難以對其經濟、社會、環境效益作出評價。既要通過防洪工程體系的逐步完善來增強調控風險的能力，又要通過非工程措施增強系統整體對風險的適應能力，提高決策科學化水平與管理的效率，而現實中綜合性防洪體系的建設，尚缺乏系統規劃、立項、論證、審批、設計的基本的評價準則與穩定的投資渠道，工程措施與非工程措施如何才能有機地結合起來？

（5）我國正處於計劃經濟向市場經濟過渡的階段。計劃經濟體制下慣用的行政手段作用在削弱，而市場經濟體制下行之有效的法制手段與經濟手段尚有待建全。相反，計劃經濟體制下的一些弊病，如急於求成，重建輕管；求眼前而失長遠，爭局部而損整體；為了經濟發展，犧牲生態環境等問題依然嚴重存在。防洪作為社會公益性事業，即使在日、美等資本主義國家，也依然保持著國有性質，實施由國家有計劃按比例發展的方針。既需要統一規劃、統一調度、統一管理，又必須克服傳統計劃經濟體制的種種弊病，計劃與市場的關係如何協調呢？

（6）未來50年是我國從小康社會向現代化社會過渡的關鍵時期。為了保證16億人口的糧食安全，為城市化率能從30%平穩地提高到50～60%，我們必須在可持續發展的長遠目標的指導下，建立與社會發展需求相適應的防洪安全保障體系。既要清醒地認識到治水事業的長期性、艱巨性、複雜性，又要明確地提出保障國民經濟協調發展的階段性實施目標，遠期與近期的關係如何把握？