規範性文件

通常對於規範性文件的理解分為廣義和狹義兩種情況。

一般是指屬於法律範疇（即憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、國務院部門規章和地方政府規章）的立法性文件和除此以外的由國家機關和其他團體、組織制定的具有約束力的非立法性文件的總和。

一般是指法律範疇以外的其他具有約束力的非立法性文件。當前這類非立法性文件的制定主體非常之多，例如各級黨組織、各級人民政府及其所屬工作部門，人民團體、社團組織、企事業單位、法院、檢察院等。

規範性文件是指除政府規章外，行政機關及法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，在法定職權範圍內依照法定程序制定並公開發布的針對不特定的多數人和特定事項，涉及或者影響公民、法人或者其他組織權利義務，在本行政區域或其管理範圍內具有普遍約束力，在一定時間內相對穩定、能夠反覆適用的行政措施、決定、命令等行政規範文件的總稱。

條例、規定、通告、辦法、決定五種

標題，發布或通過或批准的日期，章題，正文

正文內容實際可概括為：假定、處理、獎勵和懲罰。

國家行政機關制定 行政法規和規章以外的行政規範性文件的行為，法律上稱之為抽象行政行為。由於這類行政規範性文件數量多，涉及面廣，是行政管理權和行政強制力的體現，直接關係到公共利益、社會秩序和公民的切身利益，因而日益受到公眾的關注；對抽象行政行為的法律監督也在逐步加強。例如，《中華人民共和國行政複議法》第七條規定，如果認為具體行政行為所依據的行政規範性文件不合法，公民、法人或者其他組織在申請行政複議時可以一併向行政複議機關提出審查該文件的申請。此外，國家法律對於行政規範性文件的許可權正在逐步予以嚴格規範。例如《中華人民共和國行政處罰法》第十四條規定，除了本法第九、十、十一、十二及十三條的規定外的其他規範性文件不得設定行政處罰。

對行政規範性文件的補充：由於我國立法層級及形式多種多樣，名稱繁多（包括法、條例、辦法、規定等），當前對“規範性文件”無權威解釋和界定，初學者對“規範性文件”一知半解，這樣很難區別實踐中什麼是“規範性文件”。通俗理解：規範性文件就是由行政機關發布的對某一領域範圍內具有普遍約束力的准立法行為。

國務院辦公廳關於加強行政規範性文件制定和監督管理工作的通知

國辦發〔2018〕37號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

行政規範性文件是除國務院的行政法規、決定、命令以及部門規章和地方政府規章外，由行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱行政機關）依照法定許可權、程序制定並公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反覆適用的公文。制發行政規範性文件是行政機關依法履行職能的重要方式，直接關係群眾切身利益，事關政府形象。近年來，各地區、各部門不斷加強行政規範性文件制定和監督管理工作，取得了一定成效，但亂髮文、出台“奇葩”文件的現象還不同程度地存在，侵犯了公民、法人和其他組織的合法權益，損害了政府公信力。為全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，落實黨中央、國務院關於推進依法行政、建設法治政府的部署和要求，切實保障群眾合法權益，維護政府公信力，經國務院同意，現就加強行政規範性文件制定和監督管理工作通知如下：

一、嚴格依法行政，防止亂髮文件

（一）嚴禁越權發文。堅持法定職責必須為、法無授權不可為，嚴格按照法定許可權履行職責，嚴禁以部門內設機構名義制發行政規範性文件。要嚴格落實權責清單制度，行政規範性文件不得增加法律、法規規定之外的行政權力事項或者減少法定職責；不得設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項，增加辦理行政許可事項的條件，規定出具循環證明、重複證明、無謂證明的內容；不得違法減損公民、法人和其他組織的合法權益或者增加其義務，侵犯公民人身權、財產權、人格權、勞動權、休息權等基本權利；不得超越職權規定應由市場調節、企業和社會自律、公民自我管理的事項；不得違法制定含有排除或者限制公平競爭內容的措施，違法干預或者影響市場主體正常生產經營活動，違法設置市場准入和退出條件等。

（二）嚴控發文數量。凡法律、法規、規章和上級文件已經作出明確規定的，現行文件已有部署且仍然適用的，不得重複發文；對內容相近、能歸併的盡量歸併，可發可不發、沒有實質性內容的一律不發，嚴禁照抄照搬照轉上級文件、以文件“落實”文件。確需制定行政規範性文件的，要講求實效，注重針對性和可操作性，並嚴格文字把關，確保政策措施表述嚴謹、文字精練、準確無誤。

二、規範制發程序，確保合法有效

（三）嚴格制發程序。行政規範性文件必須嚴格依照法定程序制發，重要的行政規範性文件要嚴格執行評估論證、公開徵求意見、合法性審核、集體審議決定、向社會公開發布等程序。要加強制發程序管理，健全工作機制，完善工作流程，確保制發工作規範有序。

（四）認真評估論證。全面論證行政規範性文件制發的必要性、可行性和合理性，是確保行政規範性文件合法有效的重要前提。起草行政規範性文件，要對有關行政措施的預期效果和可能產生的影響進行評估，對該文件是否符合法律法規和國家政策、是否符合社會主義核心價值觀、是否符合公平競爭審查要求等進行把關。對專業性、技術性較強的行政規範性文件，要組織相關領域專家進行論證。評估論證結論要在文件起草說明中寫明，作為制發文件的重要依據。

（五）廣泛徵求意見。除依法需要保密的外，對涉及群眾切身利益或者對公民、法人和其他組織權利義務有重大影響的行政規範性文件，要向社會公開徵求意見。起草部門可以通過政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便於群眾知曉的方式，公布文件草案及其說明等材料，並明確提出意見的方式和期限。對涉及群眾重大利益調整的，起草部門要深入調查研究，採取座談會、論證會、實地走訪等形式充分聽取各方面意見，特別是利益相關方的意見。建立意見溝通協商反饋機制，對相對集中的意見建議不予採納的，公布時要說明理由。

（六）嚴格審核把關。建立程序完備、權責一致、相互銜接、運行高效的行政規範性文件合法性審核機制，是做好合法性審核工作的重要保證。起草部門要及時將送審稿及有關材料報送制定機關的辦公機構和負責合法性審核的部門，並保證材料的完備性和規範性。制定機關的辦公機構要對起草部門是否嚴格依照規定的程序起草、是否進行評估論證、是否廣泛徵求意見等進行審核。制定機關負責合法性審核的部門要對文件的制定主體、程序、有關內容等是否符合法律、法規和規章的規定，及時進行合法性審核。未經合法性審核或者經審核不合法的，不得提交集體審議。

（七）堅持集體審議。制定行政規範性文件要實行集體研究討論制度，防止違法決策、專斷決策、“拍腦袋”決策。地方各級人民政府制定的行政規範性文件要經本級政府常務會議或者全體會議審議決定，政府部門制定的行政規範性文件要經本部門辦公會議審議決定。集體審議要充分發揚民主，確保參會人員充分發表意見，集體討論情況和決定要如實記錄，不同意見要如實載明。

（八）及時公開發布。行政規範性文件經審議通過或批准后，由制定機關統一登記、統一編號、統一印發，並及時通過政府公報、政府網站、政務新媒體、報刊、廣播、電視、公示欄等公開向社會發布，不得以內部文件形式印發執行，未經公布的行政規範性文件不得作為行政管理依據。對涉及群眾切身利益、社會關注度高、可能影響政府形象的行政規範性文件，起草部門要做好出台時機評估工作，在文件公布后加強輿情收集，及時研判處置，主動回應關切，通過新聞發布會、媒體訪談、專家解讀等方式進行解釋說明，充分利用政府網站、社交媒體等加強與公眾的交流和互動。縣級以上各級人民政府要逐步構建權威發布、信息共享、動態更新的行政規範性文件信息平台，以大數據等技術手段實現對文件的標準化、精細化、動態化管理。

三、加強監督檢查，嚴格責任追究

（九）健全責任機制。地方各級人民政府對所屬部門、上級人民政府對下級人民政府、各部門對本部門制發的行政規範性文件要加強監督檢查，發現存在侵犯公民、法人和其他組織合法權益，損害政府形象和公信力的，要加大查處力度，對負有責任的領導幹部和直接責任人員，依紀依法追究責任。對問題頻發、造成嚴重後果的地方和部門，要通過約談或者專門督導等方式督促整改，必要時向社會曝光。

（十）強化備案監督。健全行政規範性文件備案監督制度，做到有件必備、有備必審、有錯必糾。制定機關要及時按照規定程序和時限報送備案，主動接受監督。省級以下地方各級人民政府制定的行政規範性文件要報上一級人民政府和本級人民代表大會常務委員會備案，地方人民政府部門制定的行政規範性文件要報本級人民政府備案，地方人民政府兩個或兩個以上部門聯合制定的行政規範性文件由牽頭部門負責報送備案。實行垂直管理的部門，下級部門制定的行政規範性文件要報上一級主管部門備案，同時抄送文件制定機關所在地的本級人民政府。地方人民政府負責備案審查的部門要加大備案監督力度，及時處理違法文件，對審查發現的問題可以採取適當方式予以通報。健全行政規範性文件動態清理工作機制，根據全面深化改革、全面依法治國要求和經濟社會發展需要，以及上位法和上級文件制定、修改、廢止情況，及時對本地區、本部門行政規範性文件進行清理。充分利用社會監督力量，健全公民、法人和其他組織對行政規範性文件建議審查制度。加強黨委、人大、政府等系統備案工作機構的協作配合，建立備案審查銜接聯動機制。探索與人民法院、人民檢察院建立工作銜接機制，推動行政監督與司法監督形成合力，及時發現並糾正違法文件。

（十一）加強督查考核。完善行政規範性文件制發管理制度，充分發揮政府督查機製作用，將行政規範性文件制定和監督管理工作納入法治政府建設督察的內容，並作為依法行政考核內容列入法治政府建設考評指標體系。建立督查情況通報制度，對工作落實好的，予以通報表揚；對工作落實不力的，予以通報批評。

各地區、各部門要按照要求抓緊對本地區、本部門的文件開展自查自糾，發現存在違反法律法規和國家政策、侵犯群眾合法權益的“奇葩”文件等問題的，要及時糾正，造成嚴重影響的，要按照有關規定嚴肅問責。要做好機構改革過程中行政規範性文件清理和實施的銜接工作，新組建或者職責調整的政府部門要對本部門負責實施的行政規範性文件進行清理，需要修改的，及時進行修改；不需要修改的，做好繼續實施的銜接工作，確保依法履職。

各地區、各部門要將本通知的貫徹落實情況和工作中遇到的重要事項及時報司法部。

國務院辦公廳

2018年5月16日

根據《立法法》我國的各級國家權力機關（人大及其常委會）制定的是法律和地方性法規，國務院制定全國性的行政法規、國務院部委制定部門規章、各省市自治區政府制定地方性規章，除以上外各級政府及其部門均可依法制定規範性文件（有時政府省部一級也會制定規範性文件，人大是無權制定規範性文件，但有權審查）。建議初學者在區別法律法規與規範性文件時不要看名稱，而是看制定機關，如《XX省衛生防疫條例》系由省人大制定屬地方性法規，《XX省人民政府關於XXXX的暫行辦法》是由省級政府制定的規範性文件，《中華人民共和國XX部關於XXX辦法》屬部委規章，《XX市城市衛生暫行規定》是地方政府的規範性文件。