立法聽證會

聽證一詞來自英國的司法程序，最初指司法聽證，後來這一制度從英國傳到美國，擴大到立法和行政中。20世紀60年代，西方社會公眾參與立法和行政事務的呼聲越來越高，美國法律規定了立法聽證制度，受到西方社會的普遍認同。目前，立法聽證在國外是一種比較成熟的立法民主制度。在我國，立法法、行政法規制定程序條例、規章制度程序條例都規定了聽證制度。它是加強立法民主化、科學化的一個重要措施，是我國社會主義民主立法和人民群眾參加國家管理的重要形式。但在實踐中，立法聽證運用得還不多，聽證的效果還不顯著，立法聽證制度還有待進一步完善。立法聽證較之座談會有其優越性，就是透明度高，對問題的調查更深入、更充分。對立法中是否需要設定行政許可進行聽證，讓管理方和被管理方充分陳述意見和進行辯論，矛盾就會得到比較充分地暴露，立法就會更加切實可行。

九屆全國人大三次會議通過的立法法，規定各立法主體在立法過程中，應當採取座談會、論證會、聽證會等多種形式聽取社會各方面的意見，由此確立了立法聽證制度在我國的法律地位。與其他傳統的立法民主形式相比，立法聽證會有著較為明顯的優點，如它能使利益表達制度化、利益衝突理性化、立法決策公開化及立法程序正當化、民主化，其輻射作用影響了立法者、立法過程、立法結果以及社會公眾等不同方面。全面分析和衡量聽證會的輻射作用，對於我們進一步認識這一民主制度的價值，從而更為積極地實踐這一民主制度具有一定的意義。

立法者是審議法案的主體，在立法聽證會上，立法者作為聽證人參加聽證，聽取公述人的陳述和辯論，就立法內容詢問公述人，以獲取相關信息，幫助自己在審議法案時作出正確的立法選擇。所以，好的立法聽證會將直接影響立法者的立法判斷，為他們提供科學決策的事實依據，從而提高立法質量。具體而言，立法聽證會對立法者的影響表現在以下兩個方面：

（一）聽證會為立法者提供發現事實、獲取信息的機會，保障其有效行使知情權和調查權

調查權是議會政治中的一項基本權力，各國議會為了有效行使立法權、監督權、人事任免權等，都通過組織不同的調查活動來發現事實、獲得信息，因而調查權成了國會各項法定權力的自然派生權。憲法學者拉斯基（H。Laski）對於國會調查權曾有如下論述：“（下院）委員會行使調查權，是議會制度賦予代議政府的方法論中最重要的技術之一。正因為調查權的存在，才使得議會制度成為可能”。對國會行使立法權來說，其前提是要先行收集資訊、了解民意、發現事實，進而作出適當的決策。因此，美國聯邦最高法院曾在1972年的McGrain V。Daugherty案的判決書中說：“國會調查權是立法功能主要而且適當的輔助，在聯邦憲法制定前已為立法實踐所採用。憲法條文必須有效執行，執行需通過法律，然而，如果立法機關缺乏相關的資料，則無法明智而有效地立法。當它缺乏立法必需的資料時，就非得仰賴那些資料持有人不可。如果請求他們自由提供，則所獲得的資料未必全是確實而完整的，而確實完整的資料卻是適當立法所必要，所以運用諸多強制手段以取得資料是重要的事情。”

在各國議會行使調查權的各種手段中，聽證是較為普遍運用的一種有效手段。在立法活動中，立法聽證會是立法者發現事實、獲取信息的好機會。在我國，常委會組成人員是審議法案的主體，他們參加立法聽證會，聽到來自相關行政管理部門、利益群體代表、專家學者及有識公民等社會各方面對法案的不同意見，聽到代表不同利益群體的不同聲音，能使他們對法案所要調整的社會關係認識得更清楚，對常委會作出正確、科學的立法決策是很有幫助的。比如，上海市人大常委會在勞動合同條例（草案）一審時，對商業秘密保護與競業限制這一條款的爭議很大。要合理界定和協調企業商業秘密權與勞動者就業權之間的矛盾，首先就需要常委會組成人員切實了解本市商業秘密保護和競業限制方面的實際狀況及存在的問題。在這一法案的立法聽證會上，來自化工、鋼鐵、汽車製造、商業服務業等多個行業的企業代表用自已所在企業的實例和具體數據，證明保護企業商業秘密的重要性，而工會、勞動者代表以及律師、專家學者等部分社會中立團體，也用大量的事實和理由說明用人身限制的方法來解決民事糾紛在發展社會主義市場經濟的今天是不可行的、落後的。這些公述人提供的事實和意見，為在場的常委會組成人員了解這一方面的實際情況，作出正確合理的立法決策提供了有力依據。不僅如此，對沒有參加聽證會的常委會組成人員來說，他們也可以運用聽證記錄和聽證報告為自己的觀點和意見作證明，增強說服力。

（二）聽證會能彌補立法者專業知識的不足

在當今社會分工越來越細的情況下，立法的內容也越來越細化和專業化，而立法者不可能掌握所有領域的知識。這就引起了立法者專業知識不足與立法者必須對專業領域的內容作出立法判斷之間的矛盾。解決這一矛盾的途徑有很多，比如立法主體在審議前舉行專題講座，邀請有關專家為立法者作學術輔導；或舉行座談會，邀請數量較多的專家發表不同的學術觀點；或邀請專門的行政管理機構作情況介紹等。但這些方式都存在一定的缺陷，即缺少公開性和學術觀點之間的辯論，立法者往往容易被一種觀點所引導和左右。而舉辦專業性的立法聽證會就能彌補這一缺陷。在這種聽證會上，立法主體必須邀請數量相當的持不同學術觀點的專家參加，專家們通過陳述事實、說明理由來證明自己的學術觀點，通過相互辯論為聽證人提供科學的決策依據，從而在一定程度上彌補常委會組成人員專業知識的不足。

立法聽證是立法程序中的一個重要環節，在民主政治較為發達的國家，議會討論的法案極少不先經過聽證的。對我國這樣一個缺少程序理念與傳統的國家來說，強調立法過程的正當性和合理性對當今我國的民主法制建設而言具有特殊意義。立法聽證會能使人們意識到，立法中的民主程序不是可有可無的，而是必需的和富有價值的，它在實現立法程序正當化、民主化方面具有重要作用。

（一）聽證會能檢驗和促進法案的起草質量

法案起草活動是立法程序中的首要環節，其質量的好壞直接影響常委會立法工作的效率和質量。目前我國無論在國家立法還是地方立法中，大量的法案都由政府起草。根據現代行政管理學理論，政府作為社會公共事務的管理者，在某種意義上說存在一定的獨立利益，因而極容易利用法案起草者這一身份，通過立法擴大自己的管理職權，而不寫或少寫自己的責任，使法案中行政管理機關的權力與責任設置不科學、不合理，這就是立法中所謂的“部門利益傾向”。由於私慾的驅動和政治制度的不完善，立法中的部門利益傾向是不可避免的，問題的關鍵在於建立健全一套立法的監督機制，包括對法案起草的監督，以最大程度地減少這種部門利益傾向。在這方面，立法聽證會是檢驗法案質量的一次好機會。立法聽證會上，不同利益群體的代表提出各自的意見，對法案中的某些問題進行辯論，對不合理內容進行批駁，對沒有規定的內容進行補充，這客觀上就檢驗了政府在起草法案時是否站在全局的、人民的角度，合理設定行政管理機關的權力與責任、公民（法人）的權利與義務，從而促使提案人在今後的法案起草時，儘可能注意全面地反映民意，符合社情。這對進一步提高法案的質量起到了間接的推動作用，為今後常委會的立法打好了基礎。

（二）聽證會使立法決策更具合法性、正當性

在現代民主國家，立法活動不僅注重立法結果的科學性，而且更注重通過正當的立法程序來達到正當的立法結果。一方面，立法聽證會的公開性，使常委會的立法過程處於社會公眾的監督之下，常委會自然會努力使立法活動本身合法化。另一方面，公眾參與立法也使得立法機關的決策因具有了民意成份而顯示出合法性和權威性。另外，立法聽證會本身有一整套嚴密的程序和規則，一般都要求聽證機構事後將聽證意見被吸納的情況向公述人反饋並向社會公開，這使得聽證機關在進行立法決策時會認真考慮和分析聽證意見，而不僅僅把它作為一種民主的裝飾，防止了立法過程中的隨意和專權，使立法決策更科學、更理性。

（三）立法聽證會為某一法案的立法史提供了一份立法者及各種利益群體關於某一法案所持立場的永久公開記錄

在美國，國會立法聽證的目的之一，是通過聽證作一記錄，為立法提供重要的參考價值，以幫助委員會證明某一法案已經專家（即委員會成員）詳細審查過而具有一定的神聖意義。在我國，“立法史”的概念尚未被引起足夠的重視。而實際上，法律如何出台、各利益群體的意見如何、行政管理部門的態度如何、立法者最終如何取捨各種利益等等這些“立法史”的重要內容，對今後執法、守法等環節具有重要的參考價值。立法聽證是“立法史”上的重要一環，其聽證記錄不僅詳細記錄了參加聽證的各利益群體關於某一法案所持的立場和觀點，其聽證報告還記錄了立法者對這些立場和觀點的初步判斷，從而為今後執法中追溯法律條文的立法原意提供了可靠依據。如《上海市勞動合同條例》的聽證報告中，每一聽證內容後面都附有聽證機構對聽證結果的處理意見。這些立法判斷沒有簡單地贊同或反對聽證會上的某種意見，而是從保護社會最大公共利益的角度出發，合理地平衡了不同利益之間的矛盾而作出的，它們為今後執法者了解簡單條文背後所隱含的複雜社會關係從而更準確地進行執法提供了註解。

立法聽證會對立法結果的影響最為直接，那就是提高了立法質量，使制定出來的法律最大程度地接近“良法”的標準。另外，經過立法聽證程序而制定的法律，因事先經過公眾和各有關利益集團的充分參與，容易獲得他們的認同，從而便於法的實施，也提高了法制宣傳的有效性。

（一）聽證會使法律更臻完善

立法聽證會的主要功能在於，為科學地立法決策提供儘可能全面和準確的立法信息，從而避免因立法信息不完全或信息不對稱而導致決策的偏頗，使立法結果更臻完善。比如，政府管理部門和各相關利益群體代表在聽證會上提供事實和意見，使立法者更全面地了解法案所涉及的社會關係，在立法決策時就能周全考慮，合理平衡各方利益，使權力與責任、權利與義務的設定更科學，從而提高了法律內容方面的質量。再如，聽證會邀請專家學者參與立法，對有關技術性問題，請有關科學技術方面的專家從技術角度對可行性和合理性提出意見；對有關法律性問題，如是否與上位法保持法制統一、與同位法相協調以及立法技術規範等，邀請有關立法專家進行論證，提出意見，從而使制定出來的法律更加符合社會實際和客觀規律，提高了法律形式方面的質量。這樣的立法，既可以兼顧民主與效率，又可以預防立法的偏頗與缺失，從而保證法律的合理可行。

（二）立法聽證有利於法的實施

立法聽證會使得公眾和相關利益群體能夠直接參與立法活動，其意見可能通過立法者的選擇得以吸收，這增加了他們對立法結果的認同感。正如美國學者Leon G。Billings所說：“最好的政策是那些通過接受而不是通過高壓手段得以遵從的政策，而公眾也更傾向於接受那些通過公開、有代表參加爭論的方式而制訂的政策，而不是那些秘密制訂或只涉特殊的或直接利益而不被視為代表大多數人意見的政策”。即使對那些意見沒有被採納的公述人及其所在的利益群體來說，也會因為他們的意見已被傾聽並且也傾聽了其他利益群體代表的意見，從而更全面地了解立法背後所隱含的利益關係以及立法主體的權衡過程，而使他們願意遵守法律。另外，沒有參加立法聽證會的普通公眾，也因為聽證前後媒體的宣傳和引導而逐步加深了對法案主要內容的了解，法案通過後就更容易引起他們的關注，從而推動了法的實施。

立法聽證會對社會公眾而言，其最大的好處在於為公眾提供了向民意代表機關表示意見的機會，為他們發表政見、參與政治提供了一條有效通道，為社會不同利益群體相互協商提供了一個對話平台，使它們有可能通過影響立法決策而爭取在利益分配過程中獲得更多的權利，達到利益表達制度化、利益衝突理性化的目標。

（一）聽證會為社會利益群體和公眾提供了影響立法決策的正式渠道

公民參與立法活動的形式很多，如來電來信、參加各種座談會等，都是公民發表對某一法案意見的常用途徑。立法聽證會是公民參與立法活動的又一有效方式，相比其他形式，它對公民更具有吸引力，因為這種參與更為直接，獲得的信息也更全面。聽證程序的價值就在於，雖然並非一定要滿足每個公眾的目的，但必須讓參與聽證的公眾相信他們的意見是有影響力的，而且還必須讓他們相信立法者聽取了他們的意見、並且經認真研究分析后才作出採納或不採納的決定。這種機制能使制定出來的法律法規儘可能符合大多數人的要求，更易於為各方接受，從而減少公眾自力救濟的抗議方式。美國政治學家們認為，聽證會在這個意義上有效地起著“瀉洪作用”。

（二）聽證會為各利益群體進行政治協調提供了對話平台

聽證會不僅溝通了立法機關與社會公眾及利益群體（或潛在的利益群體）之間的信息，而且還為不同利益群體之間的溝通提供了對話平台，便於公開調解群體間利益衝突並進而最大程度地消除隱患。從這個意義上說，聽證制度起到了“安全閥門”的作用。在我國傳統的政治體制中，各利益群體反映意見的渠道不少，但幾乎沒有一項制度能為不同利益群體在公開、理性的氛圍中相互協商、進行辯論提供對話的平台，不同的利益訴求幾乎都通過政府這一渠道得以非公開地表達並被非公開地處理，相互之間無法進行制度性地溝通和協商。而單向的利益訴求往往是局部的、狹隘的，不利於從全局的高度解決彼此的利益衝突。成功的法律和公共政策往往是妥協和協商的結果，聽證會則提供了潛在的妥協機會。立法聽證會安排不同利益群體的代言人在同一場合進行面對面的討論與交流，這樣的討論與交流，不僅有助於立法者在各種爭論中認清法案調整的對象，合理釐定權利和義務，而且也有助各利益群體了解彼此觀點，在理性的對話和辯論中達到相互妥協，從而減少利益衝突。這樣，即使最終的立法結果並沒有全部體現某一利益群體代表的意見，他們也能理解立法機構取捨背後隱含的深意，因為他們經歷了利益協商和權衡的關鍵過程。

（三）聽證會是對公眾進行法制宣傳的好機會

當代中國的法制宣傳教育活動不可謂不多，從全國到地方都有專門的法制宣傳部門，除一年一度的“憲法宣傳周”外，幾乎每一法律法規的出台，都會有專門的法宣部門或相關的執法部門開展法制宣傳教育活動。但這種大規模宣傳教育活動的效果並不盡如人意，原因之一可能就在於，社會公眾只在立法結果出台後才被動地接受法制教育，這種法制教育除利益直接相關的公眾或社會團體會關注和學習外，普通公民是不可能留下深刻印象的。而經過立法聽證會的法律，在立法活動的一開始就已經通過新聞媒體大力宣傳而引起社會公眾的普遍關注，以後又隨著立法聽證的召開、各利益相關群體的參與和立法審議活動的深入而時刻出現在公眾的視野之中，等到立法結果出台後，不僅利益相關群體對法律基本內容有了深入的了解，而且普通公眾也因長時間的渲染和熏陶而基本熟悉了法律的內容，再進一步開展法制宣傳時也容易引起他們的進一步關注，從而收到法制宣傳的良好效果。

以上主要分析了立法聽證會輻射作用中積極的一面，而事實上，立法聽證制度必然存在自身的缺陷，會對立法工作和社會等各方面產生一定的消極作用。比如，它提高了立法成本，降低了立法效率，運用不當時會淪為一種形式上的機制，如果公述人（尤其是利益群體代表）提供不實信息，還會影響立法決策的科學性和公正性，等等。這些缺陷在國外立法聽證實踐中已有所體現，值得我國認真對待。筆者認為，立法聽證制度的實踐必然受到一個國家或地區政治、經濟和社會發展水平的制約，對處於社會主義初級階段的我國而言，立法聽證制度的發展和施行只能是漸進的、有序的，在實踐中要儘可能發揮其有利的一面，而盡量減少或避免其不利的一面。

2014年3月6日上午，市法制局舉行《珠海經濟特區養犬管理條例(草案)》立法聽證會參加人員名單抽籤活動。6名養犬人代表被抽中參加3月10日舉行的聽證會。據悉，這是珠海首次為立法聽證會舉行抽籤活動。

市法制局法規科科長王偉娜介紹，2月28日該局發布了相關立法聽證會的公告，確定26名聽證參加人名額並向社會公開接受報名。截至3月5日報名結束，市法制局共收到報名表35份，其中個人報名22份，單位推薦13份。本次聽證會受到了養犬人的高度關注，6個養犬人的聽證參加人名額，共收到了19份報名表。因此項報名人數較多，市法制局通過公開隨機抽籤的方式確定最終的參加人員。

本次聽證會設置了15個旁聽席，感興趣的市民可於3月6日至3月7日上班期間赴市法制局1005辦公室憑身份證領取旁聽證，憑證入場，因場地座位有限，先到先得，發完為止。