補充養老保險

補充養老保險作為國家法定基本養老保險體系外的重要制度安排，是我國構建社會養老保障體系的重要組成部分。從國外發展經驗看，補充養老保險能有效提升全社會的養老保障水平。我國自1991年開始發展補充養老保險以來，受多種因素影響，補充養老保險尚未成為我國社會養老保障體系的重要支柱。

補充養老保險是在強制性社會基本養老保險制度外，國家通過一定的政策引導、支持和規範發展的，以自願性、市場化運作為基本原則的養老保險體系。我國補充養老保險業務經歷了三個發展階段，初步形成了包括企業年金、享受國家政策支持的團體養老年金保險業務及個人養老年金保險業務在內的補充養老保險業務體系。

（一）第一階段：“補充養老保險”的首次提出及初期發展（1991—1999年）。作為國有企業改制的重要組成部分，國務院於1991年在《關於企業職工養老保險制度改革的決定》（國發〔1991〕33號）中提出“隨著經濟的發展，逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度”，將企業建立補充養老保險作為完善企業職工養老保險制度重要組成部分。

1995年《關於深化企業職工養老保險制度改革的通知》（國發〔1995〕6號）明確了補充養老保險性質和經辦方式，推動補充養老保險制度進入實踐階段，1995—1999年間，中央及地方經濟效益較好的企業紛紛根據自身情況建立了不同層次的企業補充養老保險業務，社會勞動保障部門、商業保險公司及部分有實力的企業機構利用自保機制涉足補充養老保險業務領域。

這一期間，國家允許地方根據自身財力狀況，給予補充養老保險不超過上年工資總額4—15%企業所得稅稅前扣除優惠，使得補充養老保險業務獲得了有力的政策支持，形成了我國補充養老保險發展歷程中的小高峰。

（二）第二階段：企業年金一支獨大發展時期（2000—2006年）。由於補充養老保險業務屬於新生事物，經驗不足，業務發展中出現了多頭經營、監管真空及部分職工權益難以得到保障等諸多問題。1999年底，國務院對補充養老保險市場進行了清理整頓，將包括石油、煤炭等11個部門和單位經辦的企業補充養老保險納入社會養老保險，由勞動和社會保障部管理。其他行業的企業補充養老保險歸屬商業保險，由中國保監會監管。

此後，社會保障部門提出了“企業年金”的經辦模式。隨後，聯合中國證監會、中國銀監會和中國保監會等各有關部門出台了《企業年金試行辦法》、《企業年金基金管理試行辦法》、《企業年金管理指引》等若干規範性文件，逐漸形成了企業年金的政策框架，並在社會保障系統內部發文明確企業年金是補充養老保險的唯一形式。

這一期間，社會保障部門受託管理的11個部門和單位的企業補充養老保險業務均轉製為企業年金，超百億元的託管資金規模使得企業年金成為補充養老保險業務的絕對主體，導致社會普遍認為企業年金是唯一的補充養老保險業務。商業保險領域的補充養老保險業務，則難以享受各地給予企業年金繳費不超過上年職工工資總額4—8.33%部分准予稅前扣除的政策優惠。

（三）第三階段：商業補充養老保險業務回歸補充養老保險體系（2007年至今）。為推動商業保險領域補充養老保險業務發展，爭取其與企業年金同等發展地位，中國保監會採取了一系列政策措施。

一是明確企業團體養老保險屬於補充養老保險，指出“企業補充養老保險的具體經辦模式包括企業年金和企業團體養老保險。企業可根據自身需求選擇合適的經辦模式”。

二是印發《保險公司養老保險業務管理辦法》（保監會令〔2007〕第4號），解決養老保險行業的規範問題，使商業養老保險業務具有顯著的養老特色，具備了與企業年金等同的功能。

三是積極爭取中央和地方的補充養老保險業務扶持政策，先後在天津濱海新區試點享受財政獎勵的補充養老保險業務，在上海試行稅延型個人補充養老保險業務。

上述舉措的實施，逐漸推動商業養老保險業務回歸補充養老保險體系，獲得與企業年金等同的政策扶持，補充養老保險逐漸呈現企業年金、商業養老保險業務共同發展的格局。

值得一提的是，2009年6月2日，財政部和國家稅務總局發布《關於補充養老保險費補充醫療保險費有關企業所得稅政策問題的通知》，明確給予團體投保企業保費支出在不超過職工工資總額5%標準內的部分，在計算應納稅所得額時准予扣除，從國家稅收政策層面統一了包括商業養老保險業務在內補充養老保險業務享有的優惠權利，為企業年金和商業保險領域補充養老保險業務的進一步發展開拓了空間。

1．大力發展企業補充養老保險，有利於分散保險責任，適應我國向老齡化社會快速發展的需要。我國人口快速老齡化已成為不可逆轉的歷史趨勢，隨著人口的老齡化，我國養老保險費用供給與需求之間的矛盾也會越來越尖銳。採用提高企業繳費比例的辦法，來解決由人口快速老齡化帶來的沉重財政負擔是行不通的。

可行的途經是：從我國經濟發展的實際可能性出發，實行多層次的養老保險制度，分散養老保險責任，將統一的工資替代率降下來。國家只為退休人員提供基本生活保障，進一步提高養老待遇水平則要通過補充保險制度去解決。企業補充養老保險正是在尋求養老保險新對策的情勢下應運而生的，它作為養老保險的一個重要組成部分發揮著分散養老保險責任的重要作用。

2．大力發展企業補充養老保險，有利於減輕政府基本養老保險金支付壓力，保障社會養老保險制度的順利實施。由於我國養老保險體系建立較晚，基本養老保險累積資金不足，近年來收支缺口逐年擴大，挪用個人賬戶資金髮放養老金造成個人賬戶空賬運轉。再加上養老金替代率居高不下，國家仍難以負擔如此沉重的養老金支付壓力。

所以國家必將繼續堅持“低水平，廣覆蓋，多層次”自社會保障基本原則，逐步降低基本養老金替代率，減輕財政負擔。與此同時，大力發展企業年金，能夠健全社保體系，彌補基本替代率降低帶來的缺陷，提高社會整體養老金替代率水平，實現對基本養老保險的有效補充。

3．大力發展企業補充養老保險，有利於完善企業員工福利保障體系，增強企業凝聚力和競爭力。隨著中國加入WTO后大量外企進入中國市場，人才競爭更加激烈，如何增強企業的凝聚力，吸引人才、留住人才並為我所用，成為國內企業面臨的最大挑戰和現實難題。

面對低水平的社會保障政策，建立完善的員工福利保障體系成為擺在企業面前的重要課題。補充養老保險是人力資源管理的一種有效工具，有助於吸引優秀人才，提高員工工作積極性，並能夠在一定程度上鼓勵和約束員工為公司長期效力，增強企業穩定性，樹立良好的企業形象。

（一）全國統一的補充養老保險概念尚不明確。主要是對補充養老保險的外延未予明確，國家級文件採用過“企業補充養老保險”、“企業年金”以及“商業養老保險”等概念。

部委間對補充養老保險的理解也存在差異，勞動保障部門自2000年以來一直將“企業年金”作為企業補充養老保險的唯一形式；保監會則一直強調企業年金、團體商業養老保險及新試點的個人補充養老保險產品均是補充養老保險體系的有機組成；財政部認為只有企業為全員購買的保險屬於補充養老保險範疇，認識上的差異不利於補充養老保險經辦機構開展業務。

（二）我國現行補充養老保險過多強調企業的作用，忽視了個人投保補充養老保險的必要性和積極性。目前，我國補充養老保險主要以企業為投保人，有限的扶持政策也僅限於對參保企業的支持，導致企業及其職工負擔基本養老保險的費率占工資總額的比重較高（現行制度規定為28%），同時企業及其職工還需負擔醫療、工傷、失業和住房公積金等其他社會保障繳費，企業整體福利負擔較重。加之我國勞動力市場長期處於供過於求情況，企業自身積極參與補充養老保險的主觀願望不強，補充養老保險發展緩慢。

從國外成熟補充養老保險市場發展看，個人直接投保補充養老保險已逐漸成為主流，如美國40%左右的家庭參與了個人退休計劃（IRAs），這類業務近幾年一直呈快速增長態勢。

（三）我國補充養老保險政策扶持力度小、體系不夠完善。

一是基本養老保險替代率偏高。理論界和國際實踐比較認可的基本養老保險、企業補充養老保險和個人養老保險退休收入替代率比例為40%、30%、10%。而我國社會養老保險改革確定的替代率為基本養老保險約60%、企業補充養老保險20%，個人養老保險暫無標準。現行基本養老保險的替代率水平偏高，擠佔了一定的補充養老保險市場。

二是現行補充養老保險政策效率與公平性不足。國外補充養老保險市場成熟的國家一般都根據參保人員的工資收入、年齡、婚姻狀況等個性因素設定若干不同稅前扣除限額，有效兼顧了政策的公平與效率。而我國目前僅採取單一固定比例扣除方式，且企業稅前列支比例偏低，激勵性和公平性不足。

三是優惠政策相關環節銜接不力。一方面現行稅制規定企業購買補充養老保險的支出視同職工個人收入徵收個人所得稅，這種稅收轉嫁使得前述企業所得稅的優惠打折，也與繳費階段免征個人所得稅的國際通行慣例相悖；另一方面關於領取企業年金及團體商業養老保險是否徵收個人所得稅，目前我國稅制未予明確規定，使得該類業務的長期發展存有不確定性因素，不利於各類補充養老保險產品設計。

1．要轉變觀念，提高思想認識。發展企業補充養老保險關係繫到每個勞動者的切身利益，涉及到社會的方方面面，因此要加大宣傳力度，要調動全社會勞動者的積極性和參與性。

2．政府應加大對企業補充養老保險的監督力度。首先，政府應明確建立企業補充養老保險制度的原則。這一原則主要表現為：

（1）有利於企業發展原則。企業建立補充養老保險是為了激勵職工的勞動積極性，促進企業提高經濟效益；同時，在提高經濟效益的基礎上，多提補充養老保險費，提高職工的養老保險待遇。兩者互為因果，相得益彰。但最根本的一點就是要有利於企業的發展。

（2）效率原則。即各個企業的補充養老保險因經濟效益不同而有所區別；各個職工發的補充養老保險因勞動貢獻不同而不同。其次，企業補充養老保險實行委託一代理制，由專業的投資機構管理。

這樣，一方面避免了由於企業自行經辦而可能挪用保險基金的風險，另一方面發揮了專業的投資理財機構的作用，使保險基金有了更大的保值增值空間。最後，政府應授權有關部門定期、不定期地對保險基金的管理和營運進行監督和審查。

3．合理調整養老保險體系結構。逐步發展和完善具有激勵效益的養老保險體系，為企業補充養老保險創造發展空間。

（1）在建立和發展養老保險制度時，一方面，要注意體現社會公平的基本養老保險制度，另一方面，要重視推動體現社會效率的補充養老保險制度，只有這樣，才能保證政府從宏觀角度正確引導養老保險制度的發展方向，既能有效處理公平與效率的關係，又能確保國民經濟的健康快速發展。

（2）逐步降低基本養老保險工資代替率。減少企業對基本養老保險基金的繳費，依法規定企業為職工建立補充養老保險的義務和原則，在費率和基金方式、運營方式上，賦予企業和職工一定的自主權。

（3）放開企業補充養老保險基金的投資政策。WTO的“市場准入和國民待遇”原則，對中國投資政策和資本市場是個嚴重挑戰。目前，英國有90000億養老基金、美國有60000億、德國有3000億，這些基金必然要到有利可圖的投資市場。如果我國繼續在投資市場外圍徘徊，人世后的中國將可能成為發達國家養老金增值的市場。只有開放競爭的保險市場，才能為補充養老保險基金奠定發展的基礎。

4．應充分發揮政府在企業補充養老保險計劃中的作用。企業補充養老保險儘管是一種企業自主選擇行為，但是，建立企業補充養老保險計劃卻不僅僅是企業的事情。從發達國家的實踐來看，政府在企業補充養老保險計劃中居於不可替代的地位，發揮著較大的作用。集中表現在兩個方面：

（1）提供優惠的稅收政策。這是工業化國家通常的作法，也是企業補充養老保險制度得以建立並迅速發展的重要原因之一。

稅收優惠政策包括兩個方面：一是在資金來源上，對企業和僱員用於繳納補充養老金的收入，少征或免徵稅；二是對企業補充養老保險基金的投資營運給予優惠政策，如對投資收益免征所得稅。

借鑒國際經驗，根據我國的實際情況，在經費來源上，應當給予稅前列支、計入成本的政策，同時職工個人繳納的部分應排除在個人所得稅之外。此外，對企業補充養老保險基金投資營運的收益也要免征所得稅。

（2）營造規範的法律法規環境確保企業補充養老保險制度健康運行，企業補充養老保險較早的國家，如德、法、美等國，都制定了比較健全的企業補充養老保險方面的法律法規，用以規範企業補充養老保險制度的運行，從而確保其健康發展。

我國企業補充養老保險制度的建立與發展，同樣需要法律法規的支持。因此，應儘快地出台適合我國國情的企業補充養老保險方面的法律法規。

5．允許企業補充養老保險基金有較基本養老保險基金運行更大的靈活性。

可以嘗試讓補充養老保險基金按市場規則進行運作。我國政府規定基本養老保險基金只能購買國債和存入銀行，這主要是出於安全性的考慮。因為基本養老保險保障的是基本生活，直接關係到社會的穩定，因而對安全性的要求較高。而企業補充養老保險是基本養老保險的補充。屬於提高層次。

所以，對企業補充養老保險基金應允許其有更大的靈活性，按市場規則進行運作，以追求更高的投資回報率。

在投資方向上，應主要是工商產業領域和資本市場；在投資工具選擇上，除了將基金存入銀行生息和購買政府債券這兩種最傳統的投資工具外，更主要的是選擇回報率高的金融工具，如企業債券、公司股票、住房抵押貸款、房地產、期權、期貨等等。但對這些方面的投資要與金融機構和資本市場的發育相適應，這樣才能從資產組合多樣化中獲利。

由於目前我國的資本市場還很不健全，金融工具還不具有較為穩定的風險轉移機制，對一些風險較大的金融工具，特別是新。出現的衍生金融工具要持謹慎的態度。

6．健全立法程序，實行補充養老保險強制措施。國家應頒布法規強制符合條件的企業必須實施補充養老保險，否則便是違法，這也同實行國家統一的基本養老保險一樣。實施強制補充保險，可以通過稅收政策上的優惠，加以引導。同時規定領取補充養老保險金的條件，一般要具有5年～15年的連續工齡。

綜上所述，企業補充養老保險是職工養老保險體系中的重要層次，是企業充分發揮自身經濟實力，對職工實施養老保障的重要手段。它對法定的社會基本養老保險起著重要的補充作用，對於保障職工退休后的生活，增強職工對企業的凝聚力，保持社會穩定都將發揮積極作用。

徠完善與發展我國企業補充養老保險，是一項政策性極強的社會工程，我們只有在明確的基本思路和操作原則下進行，才能使得這一制度建設發揮它應有的作用，成為我國基本養老保險制度的有效補充，得到廣大職工的歡迎和接受。

用人單位和個人均以個人上年度月平均工資為繳費基數。

個人上年度月平均工資低於全市上年度職工月平均工資百分之六十的，以全市上年度職工月平均工資百分之六十為繳費基數；超過全市上年度職工月平均工資百分之三百的，以全市上年度職工月平均工資百分之三百為繳費基數。

個人上年度月平均工資超過全市上年度職工月平均工資的，超過部分應繳的社會統籌基金的百分之五十，記入個人補充養老保險賬戶。

按規定，只有個人上年度月平均工資沒有超過全市上年度職工月平均工資三倍的，就應該按照個人的實際月平均工資作為繳費基數繳納基本養老保險，且全部個人繳費都計入個人帳戶。

一、從基本養老保險替代率視角來分析補充養老保險替代率水平

人口老齡化及逐年遞減的基本養老金替代率促進了補充養老保險的發展我國未來人口平均預期壽命將明顯延長，而人口的總和生育率近年來基本保持不變。這兩方面的因素將促使我國繼續保持快速的人口老齡化，人口老齡化問題越來越嚴重。1980年全國平均每13個職工養1個退休人員，1990年這一比例下降到6：1，近年來進一步下降到3：1以下。

在養老金制度改革之後，企業退休人員對養老保險的滿意度評價較低。從我國已經享受到養老金的退休人員的保障效果來看，不在少數的退休者的經濟狀況不令人滿意。我國的基本養老保險替代率（退休金水平占退休前工資水平的比例）有逐年減低的趨勢。在基本養老金替代率呈現逐年下降的趨勢時，補充養老保險成了現今提高養老金替代率的考慮因素。

隨著我國人口老齡化的加劇，社會統籌資金不足以支付退休職工的養老金，企業繳納社會統籌的負擔很重，雖早已確立了社會統籌與個人賬戶相結合的模式，但為了保證當期養老金支付，統籌基金和個人賬戶基金一下混賬運行，統籌部分透支了個人賬戶資金，並未形成實際的基金積累。

2004年，養老保險個人賬戶“空賬”近6000億元；2005年國內個人賬戶“空賬”已達到8000億元。長此下去，我國將難以抵禦人口老齡化高峰所帶來的巨大的養老金支付壓力，使制度的可持續性受到嚴重的危害。

從2006年1月1日起，個人賬戶將全部由個人繳費工資的8%構成，單位繳費率為工資總額的20%，不再划入個人賬戶，全部作為統籌資金使用。政府希望通過提高統籌基金使用比例的辦法來支付養老金，而不再挪用個人賬戶資金，從而解決個人賬戶的空賬問題。

我國現今的養老金替代率是這樣構成的：養老金替代率=基本養老保險替代率+補充養老保險替代率+個人養老保險替代率。根據目前各國的實際情況，如果養老金的替代率能達到60%，則人們能維持基本的生活水平。如果養老金的替代率達到80%，才能保持退休前的生活質量。

在西方養老保險制度成熟國家的基本養老保險替代率一般在25%~50%之間。與國際平均水平相比，我國基本養老保險替代率偏高，而補充養老保險則沒有很多的發展空間。我國個人賬戶繳費比率的改革，為了保證退休人員能在退休后保持退休前的生活水平，就必須大力開展補充養老保險制度及進行相應的替代率問題的研究。

綜合上述兩個方面的問題可以看出，我國養老保險需要把多支柱的養老金總和替代率穩定在一定比例，避免出現總和替代率下降的問題，同時又要適度調整基本養老保險替代率水平。在保證總和養老保險金替代率穩定在目標替代率水平的前提下，提高補充養老保險替代率水平，適度調整基本養老保險替代率水平，可以保證職工退休后的收入水平以及收入安全。

二、影響補充養老保險替代率的因素分析

1．客觀因素影響。影響補充養老保險替代率的因素中，工資增長率和退休職工壽命在個人賬戶運營過程中是不可控的變數。因為工資增長率與一個國家或地區的經濟發展水平和速度有關；退休職工的壽命與整個國家或地區的健康狀況、人口結構等有關係，是企業運營過程中更難以控制的變數，但並不是說補充養老保險就不受其影響。

隨著工齡的增加，工資水平也在逐年增加，而補充養老保險的積累則是以工資為基礎的，那麼也就是說工資及工齡的增長客觀上影響到了補充養老保險的替代率問題。

如今有很多公司為了防止員工頻繁流動造成過高的管理成本，規定了企業員工參加補充養老保險需經過一個“等待期”（waiting period），等待期滿后員工才有權參加補充養老保險，這時可以將參保期追溯至剛參加工作之日；有些補充養老保險則規定了最低參保年齡。

那麼，如果公司把等待期設計的時間很長，而員工在等待期中途離開公司，或者轉到了另一個沒有補充養老保險的公司，那麼員工將得不到補充養老保險，這時補充養老保險的替代率將與其工齡和工資增長率無關，也正體現了人為的規避為員工建立補充養老保險的行為，從而給員工帶來不公平。

另外，員工離開公司，這時並無新員工繳費，僱主對現有職工的補充養老金進行運行管理，而放棄原來職工的補充養老保險的運營和管理，就產生了養老金的接續和管理費的承擔問題。

2．主觀因素影響。影響補充養老保險的因素中，繳費率、平均投資收益率和個人賬戶積累年限是可控的變數。因為繳費率、平均投資收益率和個人賬戶積累年限三個變數與個人賬戶運營有關，所以可以把它們看成是主觀影響因素。

其中，投資收益率對補充養老保險個人賬戶替代率影響程度最大，優異的投資表現可能使替代率超過100%，投資不利可能使替代率低於70%。因此，對我國補充養老保險運營與管理的關鍵在於，提高對個人賬戶的投資管理水平，增加投資收益率，這樣才能有效地提高補充養老保險的替代率。

為了保證對所有參保人的公平性，以及投資收益的穩定性，應進一步完善對我國補充養老保險的監管制度。監管部門對一些影響補充養老保險成本的條款進行統一要求，如是否必須工作一定年限才有資格加入；是否為不同崗位的職工提供不同水平的待遇等。

另外，值得監管的是對最低權益歸屬的要求，如果不對其限制，早期終止補充養老保險的人可能得不到任何補充養老金待遇。