兩法銜接

國務院於2001年7月4日公布的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（國務院令第310號）

最高人民檢察院於2001年12月3日公布的《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（高檢發釋字〔2001〕4號）

最高人民檢察院、全國整頓和規範市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部、監察部2006年3月27日公布《關於在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》

中共中央辦公廳、國務院辦公廳於2011年2月《關於加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》（中辦發〔2011〕8號）

2000年10月份，國務院在全國範圍內開展一場嚴厲打擊制售偽劣商品違法犯罪活動專項行動，在專項行動中，對行政執法機關查處的涉嫌犯罪的案件如何向司法機關移送缺乏明確的法律規定，為解決這個問題，2001年4月份，國務院制定關於《整頓和規範市場決定秩序的決定》，明確要求加強行政執法與刑事司法的銜接，建立信息共享、溝通便捷、防範有力、查處及時的打擊經濟犯罪的協作機制，對破壞市場經濟秩序構成犯罪的行為及時移送司法機關處理，這是第一次提出“兩法銜接”機制的概念。2001年7月份，國務院頒布了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，這是首次通過法規形式確立“兩法銜接”機制。2011年2月9日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳以“兩辦”文件形式轉發了國務院法制辦、中央紀委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、人力資源社會保障部《關於加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》，進一步完善了“兩法銜接”機制。

“行政執法與刑事執法銜接機制”是指在行政執法過程中將超越行政執法範疇、涉嫌構成犯罪的案件從一般行政執法中分流出來，由司法機關予以刑事追究，在此過程中行政執法與刑事執法主體相互協作、配合及監督的工作制度，是中央為更好地落實依法治國而提出的一項重要工作機制。

建立“兩法銜接”工作機制，實現行政執法與刑事執法工作相銜接，有利於充分發揮行政執法與刑事執法的互補優勢和資源共享，整合執法資源，強化法律監督，形成打擊合力，實現依法行政、公正執法，保障社會主義建設事業順利進行。

（一）有利於推進行政執法機關公正廉潔執法，依法行政，嚴格執法。通過“信息共享平台”，有利於加強檢察機關與行政執法機關的交流溝通，有利於檢察機關充分開展職務犯罪預防、黨風廉政建設宣傳工作，有利於監督行政機關工作人員依法履職，及時移送涉嫌犯罪案件，避免“有案不送”、“以罰代刑”等問題，從制度上保障行政機關工作人員避免觸犯徇私舞弊不移交刑事案件罪、濫用職權罪等瀆職犯罪；

（二）有利於上級行政主管機關對下級行政執法工作實施檢查、督促和指導，提高行政執法的效率；

（三）有利於檢察機關及時發現和糾正行政執法機關不及時移送涉嫌犯罪案件的情況，防止以罰代刑；

（四）有利於消除執法上的地方和部門保護主義；

（五）有利於促進社會經濟和諧穩定發展。社會的和諧穩定，離不開行政執法機關的管理服務、保駕護航，也離不開刑事司法機關的有效打擊犯罪、履行監督職責。“兩法銜接”信息共享平台的建立，便於刑事司法機關對行政機關執法過程中發現、收集、固定、保全、完善證據等工作向相關執法機關提出意見和建議，深挖案件線索，打擊違法犯罪，促進社會經濟和諧穩定發展。

“兩法銜接”機制適用於各級行政執法機關、公安機關、人民檢察院和監察機關。行政執法機關，是指依照法律、法規或者規章的規定，對破壞社會主義市場經濟秩序、妨害社會管理秩序以及其他違反行政管理秩序行為具有行政處罰權的行政機關，以及法律、法規授權的具有管理公共事務職能、在法定授權範圍內實施行政處罰的組織。

一。行政執法機關、公安機關、人民檢察院和監察機關在行政執法和刑事司法中應當加強聯繫，密切配合，各司其職，相互制約，建立情況通報、個案溝通、備案審查、聯合行動等制度，變等案上門為主動出擊，變事後監督為事前、事中動態監督。從而建立起事前預警、事中監督、事後控制的科學監管方式和全社會的犯罪預警防範體系。

二. 行政執法機關對應當向公安機關移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政處罰代替移送。

三. 行政執法機關移送涉嫌犯罪案件，應當接受人民檢察院和監察機關依法實施的監督。

(一)相關銜接規範立法位階低，執行的約束力不強

現行“兩法”銜接的法律規定、司法解釋主要是國務院頒布的《關於行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》和高檢院發布的《規定》、《關於在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的規定(試行)》等。前者屬於行政法規，雖然對涉嫌犯罪案件的移送條件、基本程序及工作時限等都作了明確規定，但由於該規定無法涉及刑事司法領域，沒有解決在行政執法過程中形成的證據進入司法程序后的法律地位及證明規則問題：後者屬於檢察機關內部規定，對行政執法機關如何向公安機關移送涉嫌犯罪案件缺乏規定，而且對其怠於移送案件的情況缺乏有效、可操作的監督制約機制。因此，在現行法律體系中，對於行政執法機關移送涉嫌犯罪活動的監督與制約，刑法、刑事訴訟法的規定極其梗概，作出具體監督權規定的行政法規、行政解釋、司法解釋或多個部門聯合發布的各種“意見”等的法律位階又較低，這種“立法”現狀的存在，導致種種規定之間各自為政，造成法制不和諧、不統一的局面。因此，要構建“兩法”銜接機制，僅有行政規章制度是遠遠不夠的，應當提高立法位階，將其納入法治體系內來考慮。

(二)多種原因造成行政層面配合的局限

當前，對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件法律規定不明確，缺乏必要的程序保障和監督制約，行政機關向公安機關移交刑事案件存在較大的隨意性。雖然很多部門法都作了諸如“如構成犯罪的，移送司法機關處理”的規定，但卻無具體的操作細則，更無相應的罰則配套。某些行政執法部門從狹隘的地方主義或部門利益出發，對某些刑事案件作降格處理，以罰代刑，以行政罰款消化刑事案件。行政執法部門之間相互溝通渠道不暢，在現行條塊分割的行政執法體制下，各行政執法部門通常是各司其職，缺少相互溝通的渠道，而一個經濟犯罪案件的查處往往涉及多個執法部門，也給案件進入刑事司法程序造成困難。

(三)司法機關對行政執法領域涉嫌犯罪案件的監督不足

由於經濟犯罪案件的複雜性和行政執法的相對封閉性，公安、檢察機關對行政執法領域涉嫌犯罪案件的監督缺乏信息來源，是否有應當移送的案件線索未移交無從得知，從而無法真正介入監督。即使某些行政執法部門移送了部分案件線索，也往往因案發時取證不及時、證據未固定或滅失等原因，造成無法立案、無法追究刑事責任等問題。公安機關出於辦案警力不足等因素考慮，對於行政執法機關移送的涉嫌犯罪案件，往往要求其查清全部案件事實及證據后再移交。同時，公安機關對於行政執法部門已作處罰的涉嫌經濟犯罪案件，按照一事不再罰的原則，一般不予立案查處，這在某種程度上也影響了行政執法機關移送案件的積極性。

1．加強信息共享。行政執法機關與刑事司法機關應創造有利條件，逐步實現單位之間的網路互聯、數據互通、信息共享。一是建立情況信息通報制度。行政執法機關應及時向檢察機關通報查處的案件情況，向公安機關移送涉嫌犯罪案件的數量、簡要案情等。同時，檢察機關應及時通報案件的立案監督情況，對公安機關應當立案而不立案或者立而不偵、久偵不結等情況開展立案監督。對監督中發現的職務犯罪線索，要求偵查監督部門及時移送反貪污賄賂、反瀆職侵權部門依法處理；涉嫌違紀的，及時移送紀檢監察部門處理。二是健全備案審查制度。行政執法機關向公安機關移送涉案犯罪案件，應及時抄送檢察機關備案。公安機關對行政機關移送的案件經審查作出立案或不立案決定，應報檢察機關備案，主動接受監督。

2．加強協調配合。在案件查處過程中，行政執法機關與司法機關應當加強協作，聯合執法，使行政執法機關收集的證據符合公安機關的法定程序，方便公安機關偵破案件。公安機關提前介入調查，如果認為現場查獲的涉案貨值明顯達到刑事追訴標準，就應該立即立案偵查。檢察機關在一些有重大影響的案件中也要提前介入偵查，引導公安機關取得符合法律規定的證據。

3．加強引導監督。檢察機關應把監督行政執法機關規範合法地移送涉嫌犯罪案件作為立案監督新的突破點，將推進“兩法銜接”機制建設作為加強法律監督工作的重要途徑，與相關司法、行政執法機關加強溝通，理順工作關係、互相協作、密切配合，不斷推動“兩法銜接”工作的深入開展。

4．重視綜合治理。打擊犯罪是社會治安綜合治理的一項重要內容。要全方位打擊涉嫌犯罪案件，就必須形成行政執法機關與司法機關齊抓共管的良好格局。把案件的移送、偵查、立案等納入綜合治理目標考核管理範圍，採取獎懲相結合的措施，加強對涉嫌犯罪案件的監督，對應當移送而未移送的行政執法機關，實行綜治工作“一票否決”，並追究單位主要領導的責任。同時，完善激勵機制，把移送案件數量與質量作為評先評優重要依據，鼓勵行政執法機關積極移送涉嫌犯罪案件。進而營造行政執法與刑事查究良性互動的氛圍，增強依法打擊各類犯罪的震懾力。