調解優先

調解優先

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，認真貫徹黨的十七大精神，堅持“調防結合、以防為主”的工作方針，圍繞改革、發展、穩定大局，充分發揮人民調解密切聯繫群眾的橋樑和紐帶作用，以化解矛盾糾紛為目標，以推進調解機制創新為動力，以健全調解制度為保證，在全州逐步建立和完善在黨委、政府領導下，綜治部門牽頭協調的“調解優先”工作體系，不斷整合和強化調解職能，提高預防和調處矛盾糾紛的能力，為促進全州經濟社會發展營造良好的法治環境。

調解人員運用法律、政策的能力和調解技能明顯增強，調解質量和調解成功率不斷提高，人民群眾自覺把調解作為解決矛盾糾紛的主要選擇。各級各部門各階層能夠及時把矛盾糾紛消除在內部，解決在萌芽狀態，努力實現“三不出、四提高、五下降”的工作目標。“三不出”即：一般矛盾不出村，大的矛盾不出鄉(鎮)，疑難複雜矛盾不出縣;“四提高”即：人民調解成功率提高，民事訴訟案件調解率提高，行政信訪案件調解成功率提高，人民群眾對調解工作的滿意度提高;“五下降”即：群體性事件下降，民轉刑案件下降，民事訴訟案件下降，涉法涉訴信訪案件下降，集體上訪數量下降。

調解優先

(一)堅持黨委、政府統一領導下協調配合的原則。堅持黨委總攬全局、協調各方的領導核心作用，加大政府依法行政力度，充分發揮政法委的領導優勢和司法行政部門的職能優勢，積極組織審判機關、檢察機關、公安機關和司法行政機關，及時研究並統籌解決“調解優先”工作中的重大問題，依據法律、法規和政策，獨立負責、協調一致地開展工作，形成化解矛盾糾紛的合力。

(二)堅持依法調解與依德調解相結合的原則。要在查清事實、分清責任的基礎上，在法律框架內開展調解工作，以事實為依據，以法律為準繩，不能背離國家法律、政策搞無原則地調和，片面追求調解率。同時，在調解過程中，要教育引導當事人用社會主義道德觀、價值觀和榮辱觀的要求規範自己的行為，發揚中華民族的優良傳統，遵循公序良俗，自覺消除隔閡，達成和解。

(三)堅持引導調解與當事人自願調解相結合的原則。在調解工作中，一方面要引導當事人把調解作為解決矛盾糾紛的首要選擇，另一方面，絕不能利用公共權力壓制當事人接受調解，既要充分尊重雙方當事人的意願，又要充分尊重雙方當事人的訴訟權利，不能強迫當事人接受調解的方式和調解結果。

(四)堅持公正與效率的原則。各級調解組織在調解工作中必須堅持公道中立、平等協商，既要注重兼顧雙方當事人的合法權益，又要嚴格調解工作紀律，完善工作制度和監督機制，確保調解結果公平、公正、正義。要不斷加強工作的主動性和積極性，對矛盾糾紛做到早發現、早調解、早處理，確保矛盾糾紛得到及時有效化解。

調解優先

(一)人民調解與治安行政調解的銜接。公安機關引導當事人選擇人民調解。矛盾糾紛當事人尋求公安機關幫助解決糾紛，接警人員經審查認為不夠治安處罰或不屬於治安調解範圍的，應主動告知或建議當事人由其所在地或糾紛發生地人民調解組織進行調解。對民事糾紛引起的治安案件中民事損害賠償事項，也可以告知和引導當事人選擇人民調解。當事人接受建議的，公安機關接警人員應與相應的調解組織取得聯繫，出具委託調解函。部分輕傷害治安案件可引入人民調解機制。對於因民間糾紛引發的輕傷害治安案件，受害方表示願意接受人民調解委員會調解的，由公安派出所出具委託調解函。移交相應的調解中心進行調解，製作調解協議書。履行完畢的調解協議書由公安機關和調解中心各留檔一份。

(二)人民調解與司法調解的銜接。人民法院和司法行政機關要積極履行指導人民調解的法定職責，司法行政機關要把指導、管理人民調解工作作為基層司法行政工作的重點，進一步加強對人民調解組織的業務指導和管理。

1.訴前納入人民調解。人民法院在立案時，要向當事人宣傳人民調解的優勢、特點，告知訴訟風險，對一些未經人民調解組織 調解，案情簡單、爭議不大的案件，可在徵得當事人同意后，暫緩立案，告知當事人選擇所在地或糾紛發生地人民調解委員會進行調解。調解成功的應以人民調解委員會名義出具《人民調解協議書》。調解未成功的，由人民法院審查立案。對於不符合起訴條件、法院不予受理的民事糾紛，也應及時將案件移送至當事人所在地(所在單位)或糾紛發生地人民調解委員會做好調解息訴工作。訴前因人民調解組織主持調解達成協議，並製作了《人民調解協議書》，一方當事人到期不履行義務且符合《民事訴訟法》關於申請支付令條件的，對方當事人可以向有管轄權的人民法院申請支付令。

2.審前委託人民調解。人民法院受理未經訴前調解的民事糾紛，案件審理前，認為有可能通過人民調解解決的，應當告知當事人各方關於人民調解的規定，並徵詢當事人是否願意接受人民調解。當事人接受人民調解的，由相關業務庭填寫聯繫函，並指導當事人填寫《人民調解申請書》，3個工作日內將起訴狀副本複印件移送人民調解組織，由人民調解組織進行調解。人民調解組織調解糾紛的期間，人民法院應當中止訴訟。如雙方達不成協議的，則恢復訴訟，由人民法院依法審判。當事人一方向人民法院起訴，請求對方當事人履行《人民調解協議書》的，人民法院應當受理；當事人一方向人民法院起訴，請求變更或者撤銷《人民調解協議書》，或者請求確認《人民調解協議書》無效的，人民法院應當受理。

(三)人民調解與檢察工作的銜接。檢察機關對於輕微刑事案件，基本證據確實、充分，犯罪嫌疑人、被告人對主要事實沒有異議並且悔罪，被害人自願與犯罪嫌疑人、被告人達成刑事和解的，在不損害國家、集體和其他公民的合法權益、不損害社會公共利益、不違反法律和社會公德的前提下，案件中涉及到的民事賠償部分檢察機關可以出具《人民調解移送函》，移送檢察機關所在地司法行政機關，並由其指定人民調解委員會進行調解。人民調解委員會應當在規定的期限內將調解結果送達移送機關。經調解達成人民調解協議的，人民檢察院、人民法院可以依法對犯罪嫌疑人、被告人不批准逮捕，或者不起訴，或者起訴后建議人民法院從輕、減輕處罰，實現刑事和解；如雙方達不成協議，則依照刑事訴訟程序依法處理。

(四)人民調解與信訪工作的銜接。建立信訪工作長效機制，充分發揮新時期人民調解工作在化解社會矛盾糾紛、解決信訪問題、維護社會穩定中的作用。信訪部對信訪人依據《信訪條例》的規定，向信訪部門提出的符合人民調解範圍並願意進行人民調解的信訪訴求，信訪部門可以出具《人民調解移送委託函》，並移送司法行政機關，由其指定人民調解委員會進行調解，實現“調解”與“信訪”的互聯互補。

調解優先

首先要特別注重調解工作的平等性和針對性。調解能力是高境界的司法能力。做好調解工作，不僅要嚴格遵守憲法和法律的規定，而且要特別細心、耐心，設身處地為當事人著想，通過調解，最大限度地減少對抗、緩解矛盾。首先是要樹立平等對待的理念。有報道指出某些大城市的戶籍已成為“同案不同判”的分水嶺。相較於本地人，外來人口往往很難獲得緩刑，“通常是關多久，判多久”。這就體現不出法律的平等。只有按照“公平對待、服務至上、合理引導、完善管理”的要求，在受理立案、偵查、是否或如何採取強制措施、審查起訴、審判、執行等每一個環節重視針對流動人口犯罪的調解力度，積極探索行之有效的幫扶、矯正機制，才能充分發揮調解的作用，使最大範圍的群眾受益。

其次要釐清調解界限，強化調解的針對性。經濟社會發展的複雜性造就了矛盾的多樣性———有輕重之分，有緩急之分，還有可調和與不可調和之分。所以要調解矛盾，就要在法律和規律的框架下明晰什麼可以調，什麼不可以調，充分了解每一個案件的特點和當事人的具體要求，有針對性地區別對待：對於社會危害輕微、當事人能夠相互理解的案件，要積極介入調解，爭取雙方滿意；而對那些嚴重危害社會穩定、群眾深惡痛絕的黑惡勢力犯罪、涉毒犯罪等，必須依法予以懲治。

“調解優先”的原則必須貫穿在強化法律監督的要求之中。調解先行，把住第一道關口，判決鑄盾，守好最後一道防線。充分發揮調解在法律監督活動中的重要作用，將“調解優先”的原則貫徹到執法辦案的每個環節，可捕可不捕的不捕、可訴可不訴的不訴、可抗可不抗的不抗，著力將每道環節打造成化解矛盾的接力站、攻堅站。同時也要善於監督、準確定位，防止在立案監督過程中將已經調解、化解的案件再次納入訴訟，防止在民行、刑事監督工作中對那些有輕微瑕疵的案件，不顧放大矛盾的風險而盲目提起抗訴。要通過深入開展“涉檢信訪息訴和解”工作、輕微刑事案件“檢察環節和解”工作、“民事申訴執行和解”工作，更加完善“檢調對接”工作機制，積極參與健全全社會“大調解”機制。

“檢察機關在社會大調解中負有重要使命，應當大有作為。”化解矛盾的必經之路是調解，最優路徑也是調解。抓調解就是將矛盾化解在萌芽狀態，就是最大限度地修復社會關係，維護社會穩定，為構建社會主義和諧社會提供最有力的司法保障。檢察機關務必按照“哪裡有矛盾，哪裡就有調解工作”的要求，大膽探索、銳意進取，不斷創新、主動融入，真正將推進社會矛盾化解作為“堅持執法為民的生動實踐”，作為“維護社會和諧穩定的重要抓手”。

調解優先

(一)切實加強對“調解優先”工作體系的組織領導和協調指導。各級黨委、政府要把“調解優先”工作體系建設擺上重要議事日程，落實好責任，切實履行好調解矛盾糾紛的職責。成立州委政法委統一領導、州綜治維穩委綜合協調指導，相關部門負責人參加的州“調解優先”工作體系領導小組，領導小組辦公室設在州司法局，負責對全州“調解優先”工作進行具體協調、指導、督辦、考評，並就相關工作和人員提出獎懲建議。各縣、鄉 (鎮)也要成立相應的領導和工作機構，切實加強對“調解優先”工作的組織領導。

(二)加強人民調解隊伍建設，不斷提高人民調解員、行政執法人員和司法人員的政治業務素質。加強對人民調解員隊伍的管理，實行動態使用。注重吸納有法律知識、有威望、公道正派、能夠聯繫群眾、熱心人民調解事業的退休法官、檢察官、警官，以及律師、公證員、基層法律服務工作者和社會志願者參與人民調解工作，不斷改善人民調解員隊伍結構。採取多種形式，加大培訓力度，增強人民調解員、行政執法人員和司法人員的調解技能和工作水平。進一步加強對審判人員、檢察人員、公安民警和司法所工作人員的教育、引導和培訓工作，不斷提高他們依法調處社會矛盾糾紛和民事案件的能力。同時，基層人民法院可以建立人民調解指導員(聯絡員)制度，由人民法院選派經驗豐富、業務水平高的審判人員擔任轄區鄉(鎮)人民調解委員會工作的指導員，定期深入對口的人民調解委員會，了解情況，溝通信息，對發現的問題及時指導解決。

(三)建立和完善經費保障機制，夯實司法行政工作基礎。各級政府要為構建“調解優先”工作體系提供必要的保障，將“調解優先”工作專項經費列入同級財政預算，由司法行政機關統一管理使用。特別是要認真解決基層司法行政部門和人民調解組織、設施、隊伍建設和人員待遇所需經費，確保“調解優先”工作常開展，落到實處。

(四)嚴格落實激勵和查究制度。完善調解工作考核評價制度，每年年底，由州綜治維穩委統一牽頭組織對“調解優先”工作體系建設和調解工作的開展情況進行專項檢查考核。對領導重視、為調解工作做出突出貢獻的集體和個人進行大力表彰獎勵。對由於組織不力，調解工作不落實，導致矛盾糾紛突出的地方、部門和單位，要嚴肅通報批評；對發生嚴重影響社會穩定重大案件和事件的，要堅決查究有關領導的責任；對發生惡性民轉刑案件的地方和單位、部門，要推行首問負責制、責任倒查制，確保預防為主，調解為主、處理得當。

調解優先

大足縣寶頂司法所調解優先著力構建調解一體化大格局效果明顯

大足縣寶頂鎮是世界文化遺產——大足石刻所在地。轄區內幅員面積63.78平方公里，總人口2.9萬人，轄9個村，1個社區居委會，68個村民小組。寶頂司法所緊緊圍繞當地黨委、政府中心工作，以鎮人民調解委員會和綜治辦為平台，以聯調工作機製為載體，充分調動轄區各方力量，著力構建大調解格局，著力把問題解決在基層、把矛盾化解在內部、把隱患消除在萌芽狀態，實現了矛盾糾紛常態化化解，維護了轄區社會和諧穩定。

一、黨政主導，強力構建大調解一體化大格局

黨委、政府把人民調解工作作為社會治安綜合治理的一項重要內容納入重要議事日程，納入全鎮綜合目標考核並層層簽訂責任書，落實各村（社區）、各單位的責任，並從人力、物力、財力上提供堅強的保障，強力推動大調解一體化大格局。

一是完善機制，強力整合力量。構建了鎮黨委政府統一領導，綜治辦牽頭，司法所負責，信訪、派出所、安監、武裝等職能部門配合聯動的“六位一體”和村社區實行綜治、信訪、警務、調解、治保、安全監管、民兵“七位一體”的運行機制。

二是完善組織，構建大調解網路。司法所大力加強轄區調解組織建設，構建大調解網路，成立了鎮人民調解委員會，將計生、民政、農經及“六位一體”機制下的職能部門全部納入鎮調委會成員單位，9個村、1各社區全部成立了調委會，選配兼職調解員55名，各配備了2名專職人民調解員，4個村級調委會設有專門調解室；轄區企事業單位也成立了相應的調解組織，構建起了大調解網路，同時採取“以案定補”的方式對人民調解員給予相應的補貼，提高其工作積極性。。

三是健全制度，促進規範化。司法所認真履行職責，積極為轄區各級調委會建章立制，促進調委會規範化，做到“六統一”即：調委會要統一名稱，統一印章，統一牌匾，統一徽標，統一文書格式，統一調解員上崗證；具備“五有”即：有辦公室、有統一牌匾、有印章、有必要的辦公用品、調解員持有上崗證；建立“四制度”即：調解糾紛登記制度、糾紛調解調查制度、糾紛調處制度、調解糾紛文書歸檔制度；張貼“三表”即：重慶市人民調解委員會規範化管理圖表、調解組織區域和調解員聯動表、年度糾紛調處對比分析表。

四是強化培訓，提升能力素質。司法所切實擔負起指導、教育培訓人民調解員的職責，每年通過舉辦集中培訓班、以會代訓、以案釋法、參入法院審判實踐、舉辦法律、人民調解技巧觀摩會、知識競賽活動等通俗易懂、生動活潑、較為直觀的方式加強對人民調解員培訓，全面提升人民調解員的法律素養和調解技能。

二、統攬聯動，築牢人民調解第一道防線

司法所本著“群眾利益無小事”，把矛盾糾紛化解在基層，消除在萌芽狀態，確保小糾紛不出社，大糾紛不出村，疑難糾紛不出鎮，狠抓人民調解統攬和聯動機制，完善了統一受理、分級分類分流、移交、調解等工作程序。抓好人民調解工作的各個環節、發揮好各個職能部門的職能作用。

一是實行矛盾糾紛定期聯合排查。由鎮綜治辦和司法所牽頭，組織鎮屬各單位、村（社區）開展經常性的矛盾糾紛聯合排查工作，實行每周一小排查、每月一大排查機制，並及時召開例會和通氣會，全面掌握轄區內苗頭性、傾向性問題，做到情況早預測，工作早介入，問題早處理，苗頭早控制。

二是統一受理，分級分類處理。明確各村民小組、各村（社區）、各企事業單位調解組織統一受理涉及轄區屬地的矛盾糾紛，按照“宜調則調”的原則，對其能夠單獨調解處理的，指令其直接予以調解處理，將大量的矛盾糾紛化解在基層、解決在萌芽狀態，2007年以來，全鎮有868件矛盾糾紛化解在村（居）民小組，有213件矛盾糾紛化解在村（社區），佔了全部矛盾糾紛的91%。

三是實行矛盾糾紛聯動聯調。對較大的、重大的。疑難的或跨地區、跨部門、跨行業的矛盾糾紛，由鎮調委會、司法所直接受理或者由最先受理的部門將矛盾糾紛上報鎮調委會或司法所。由司法所會診后，按照“宜分則分”的原則，分流到有關職能部門調處，不能分流的直接組織相關部門調處。

2009年6月，該鎮慈航村張弟金在永發岩磚廠上班時受傷，張多次要求永發岩磚廠賠償，也多次找慈航村調委會進行調解，但一直達不成調解協議，寶頂司法所受理該糾紛后，根據案情的需要，組織了綜治辦、勞動保障、信訪、安全監管、派出所等職能部門聯合參與，當面向雙方當事人講解《工傷保險》條例，以及傷殘等級的標準、賠償費用等。由於各職能部門的參與，提高了調解的公信度，使雙方當事人心悅誠服，很快就達成了由永發岩磚廠一次性支付張弟金醫療補助、傷殘、就業金等共計3.6萬元的調解協議。

四是做好無縫對接。將人民調解、行政調解和司法調解三方的有機結合，合力築牢化解基層矛盾糾紛的“第一道防線”，有力保障和促進平安大足建設。與信訪工作的對接。信訪部門將人民調解組織能夠調解解決的糾紛，及時分流到人民調解組織進行調解；不屬於人民調解組織受理範圍，或者調解不成的，及時移交有權管理的行政機關或人民法院處理。與行政調解的對接。加強與公安、交通等專門調解委員會的銜接，使治安案件、交通事故等行政糾紛得到及時、妥善的化解。與司法調解的對接。積極與人民法院溝通協調，爭取人民法院大力支持，建立和完善非訴訟糾紛解決機制，積極探索將輕微刑事案件和刑事自訴案件移交人民調解組織調解解決的工作模式。與鄰近行政區域的對接。在調解跨區域矛盾糾紛中，切實加強與鄰近邊界行政區域的潼南縣五桂鎮、銅梁縣小林鄉協作，實行邊界跨區域矛盾糾紛聯調協作機制。

無縫對接、整體聯動讓人民調解、行政調解和司法調解“各彈各調、各吹各號”的現象有效得以解決，既提高了效率，又節約了成本。

在這裡，人民調解不只是形式上的聯動，調解的理念和質量也在提升，這裡是世界文化遺產所在地、國家AAAAA級風景名勝區，大足石刻寶頂景區人民調解委員會應運而生。針對旅遊資源豐富，全年有近200萬中外遊客來寶頂參觀旅遊的實際，在寶頂司法所的建議下，大足縣風景名勝區管理委員會聘任了縣旅遊局、司法所、派出所、博物館等單位工作人員，組建了大足石刻寶頂景區人民調解委員會，及時化解因旅遊問題引發的矛盾糾紛。如今年3月，景區調委會就成功調處一起景區53家個體經營戶拖欠景區管委會租金12萬元的重大糾紛。

在長期的調解實踐中，該所也摸索出了一些新經驗：“兩堅持、六步調解”、“流動調解”工作法和星級人民調解委員會創建。“兩堅持”，即堅持定期摸、排、查制度，堅持發揮區域調解網路的作用，保證信息渠道的暢通，每次排查后都要進行工作總結，研究轄區民間糾紛發生的原因、特點、規律和發展趨勢，以便積累經驗利於工作的順利進行。“六步調解”，即調解分為“聽、看、問、想、說、寫”六個步驟。聽，就是認真聽取糾紛當事人和群眾對糾紛情況的反映；看，就是仔細察看事發現場，注重調查研究；問，就是詳細詢問當事人和相關人員糾紛產生的原因、疑點、爭執的焦點；想，就是冷靜思考，分析情況，結合相關的法律政策制定解決問題的方案；說，就是說出自己的觀點、耐心說服糾紛當事人；寫，就是規範製作調解協議書，做好糾紛登記。“流動調解”，即深入到當事人家中進行調解，將調解工作延伸至村社，無需辦公室，不受辦公場所的限制，也不會影響糾紛雙方的工作，把法律的公正傳送到轄區內的每一個角落，在維護當事人合法權益的同時，又體現出了高效、及時的辦事效率和工作作風，還較好地宣傳了法制。星級人民調解委員會創建，即根據開展評定“星級人民調解委員會”的要求和標準，按照組織機構正規化、隊伍建設專業化、內部管理制度化、工作開展規範化和基礎設施建設標準化等五個方面內容，積極創建星級人民調解委員，努力提升調解組織的形象和綜合實力。

三、大調解、大和諧、大調解機制顯活力

大調解機制運行以來，一樁樁“一笑泯恩怨、十年積怨一朝化解”的感人故事在這裡上演，一團團燃燒的怒火在這裡熄滅，一個個死結在這裡解開，一件件可能上演的悲劇在這裡被制止，一聲聲發自肺腑的謝謝在這裡回蕩......

2007年以來，寶頂司法所共指導參與調解各類矛盾糾紛1298件，成功化解1281件，調解成功率98.7%，基本實現“應調盡調”工作目標。大調解機製作用明顯。

一是減輕了維穩壓力。構建大調解格局以來，大量矛盾糾紛得到及時調處和化解，群眾有矛盾糾紛不找領導找調解。防止民轉刑案件10件，防止群體性上訪20件，制止群體性械鬥6件，一般性矛盾糾紛和群體性矛盾糾紛均下降40%左右。

二是降低了行政成本。過去雙方當事人因糾紛申請調解時，出現村鎮幹部“拉鋸式”協調現象，調解無效引發訴訟時，又會出現時間長、成本高、執行難等問題。大調解機制的運行，既不傷害雙方當事人感情，又省錢、省時，節約了成本。

三是促進經濟發展和社會和諧。在調解過程中，群眾間增進理解、溝通感情，構建文明和諧的旅遊環境，促進了地方經濟發展。鎮GDP、財政收入、農民人均純收入年均環比指數分別增長17%、35 %、12%。