社會養老服務

社會養老服務體系作為一個系統，內容豐富，範疇囊括了除家庭養老服務外的所有政府、社會組織、企業等為老服務的內容、行為、形式、制度、機構、設施、人員等要素。其基本要素有：

一是有服務需求的老年人。

二是有主導養老服務工作開展的政府、制度和人員。

三是有提供養老服務的內容，如醫療照料服務、文化教育服務、優待維權服務、家務勞動服務、老年人再就業服務等。

四是有必需的養老服務機構和場所、設施，如老年公寓、老年康復中心、養老院、托老中心（所）、老年權益維護中心、老年學校、老年活動中心等及配套的服務場所和設施。

這裡需要說明的是，養老機構和養老服務機構都屬於社會養老服務體系範疇，是社會養老服務體系建設的重點，也是本文研究的重點。養老機構和養老服務機構是有所區別的。養老機構是指專門為老年人提供住養的場所，養老服務機構是指為老年人提供生活和價值發揮的服務組織、場所、設施等。廣義上講，養老服務機構包含著養老機構。山東省在統計養老服務機構時將養老機構稱為老年住養機構，這對開展養老服務和統計工作都有借鑒意義。我以為養老服務機構應該包括的範圍為住養（即養老機構）、文化活動、教育、家政、信息諮詢等服務機構。

近年來，在民政部和全國老齡委的積極推動下，我國社會養老服務體系建設有了較大發展。在各級政府的重視推動下，我國社會養老服務體系建設取得階段性成果，以居家養老為基礎，社區養老為依託，機構養老為補充的社會養老服務體系（簡稱養老服務體系，下同）初步形成。截至2009年底，全國各類養老機構4萬多個，涵蓋福利院、養護院、敬老院、榮軍養老機構、老年公寓等多種類型，養老床位289萬張，收養各類老人236萬。日間照料功能的社區服務中心1萬多個，留宿照料床位1.5萬張，日間照料床位3萬多張（2010年，民政部）。老年文化活動場所基本普及，老年學校（老年大學）超過4萬所。公安、司法部門普遍設立老年人“綠色通道”，老年人維權工作機制不斷建立健全，市、區（縣）、街（鄉）、居（村）四級法律援助網路建設基本形成。北京、上海、浙江、江蘇等很多地方對養老服務機構建設進行了經濟補貼和政策支持。

雖然我國養老服務體系建設取得了一定成績，但與廣大老年人的需求，無論是住養服務機構（即習慣意義上的養老機構），還是文化活動等服務機構，缺口都很大，發展中的問題明顯，養老服務體系建設整體上處於初始探索階段。養老服務體系建設整體上缺乏政策有效支持，發展途徑受阻。尤其在養老（住養）機構和照料機構的發展上，在很多地方陷入高需求低入住的怪圈，發展顯得十分滯后。現階段我國養老服務體系建設存在的主要問題有：

第一，老年照料服務機構嚴重缺乏，生活不能自理老年人的服務需求難以得到基本滿足。這是首當其衝的問題，事關老年人的生死存亡。根據調查推算，我國老年人口中喪失基本生活自理能力即ADL缺損（在吃飯、穿衣、室內活動、洗浴、如廁等日常基本生活能力中至少有一項缺損，必須依賴他人扶助），並需要和願意入住照料養老機構的至少佔5%，即760萬，其中農村530多萬，城市230萬（2009年，魏津生，發展農村養老保障的幾點建議），但我國目前具有照料護理功能的養老服務機構是杯水車薪。我國養老床位可以入住的老年人數僅佔全部老年人口的1.74%，社區日間照料床位僅佔全部養老床位的1%（2010年，民政部），既遠低於發達國家的5-7%，也落後於一些發展中國家的2-3%的水平。

第二，民辦養老服務機構運行無序，發展困難重重。

一是許多民辦養老服務機構規模小、檔次低，多數是自由運行的“小作坊”。據江蘇省南通市崇川、港閘區和經濟技術開發區的調研資料顯示，三區27家民辦托老所，平均擁有40張床位。一些小型托老機構，房屋檔次普遍低，空間小，通風、採光條件差。公用附屬設施不配套，空氣污濁。27家民辦托老機構，實際入住率平均為58%，只有少數幾家入住率達到80%左右。這些養老機構除了給老人提供電視、撲克牌等外，無其他文化可言。老年人到這裡就是等死，僅僅能達到定時有飯吃、死了有人報的最基本需要。有的小型養老機構開張多年，沒有營業執照，不符合條件，政府也沒有對策。此類養老機構處於無部門管理的自然狀態，形成了很多意外事故。媒體報道的各地“黑養老院”，更能說明這個問題。作者曾經隨記者秘密調研過江蘇省睢寧縣的一個經民政局登記批准的養老院，看后讓人辛酸難過：十來個男女老人同住一個大房子，馬桶放在屋裡，蒼蠅遍屋，躺在床上的失能老人露出可憐無助的目光。“就這情況，要比住在家裡好得的多，起碼定時有人送飯，病重能簡單治療，死了有人通知家屬。”隨行記者說，“農村失去生活能力老人的生活是很艱難的”。

二是民辦養老機構缺乏市場運行空間，需求的法律法規嚴重滯后。浙江省有各類養老機構1697家，其中登記民辦非企業的590家，在工商部門登記的只有15家。養老機構都屬於民辦非企業單位，沒有對應發展的系列法律法規，對民間資本的進入和管理造成障礙。按照民辦非企業單位管理規定，舉辦者對民營養老機構並沒有所有權，只對其初始投入資金享有被嚴格限制的權利，即喪失了資本自由流轉的權利、使用權以及剩餘索取權，有的只享受一定的監督權。公辦養老機構面對高收入的退休領導幹部，其設施先進，環境優美，低收費、不計成本的做法，導致了民辦養老機構發展困難，以及國家的二次分配不公。浙江省嘉善縣因土地資源有限、投資回報低、管理風險大等諸多因素，目前還沒有民辦養老機構，到2012年全縣50%的民辦養老床位任務很難實現。

第三，養老服務（護理）職業培訓制度不健全，養老服務人員缺乏嚴重。2002年原勞動保障部和民政部共同制定頒布了養老護理員國家職業標準，對養老護理員的職業定義、培訓要求做出了規定，但至今養老護理員培訓沒有走上規範化。養老服務職業培訓的主管部門不明確，誰來培訓，誰來批准（資質），誰來發證，都不明確。如人力保障部門只負責非營利性職業培訓，而企業如果要加入養老護理培訓，無從申請資質。北京市工商行政部門對於企業申請培訓的審批經營範圍，目前只限於計算機培訓，其他培訓都需要主管部門的文件。

我國養護人員缺口大，全國大約需要1000萬左右，而現有養護人員僅約100萬。我國養老服務人員當前最突出的問題是，養老服務人員知識水平低，專業化程度普遍低，待遇和社會地位低，從業數量不足，敬業精神不足，隊伍穩定性差，服務隊伍遠跟不上老年人的強烈需求。全國現有養護人員中有90%的沒有執業證書，絕大多數養護人員缺乏專業護理知識。

第四，地方政府落實發展養老服務機構政策乏力，缺位、錯位、越位現象都存在。在養老服務機構建設中，政府缺位主要表現為政府在制定規劃、出台政策、落實政策等方面沒有行動或力度不夠。

錯位主要表現為政府該管的沒管，不該管的到去管了。如近幾年一些地方政府出巨資興建豪華養老機構，入住的都是高收入退休領導等特殊群體，床位收費相對低，普通老年人排隊難進，使政府資源又變相成為這些特殊老年群體的二次福利。

越位主要表現為政府越俎代庖，自己搭台自己唱戲。政府不重視扶持社會力量發展養老服務機構，而是自己直接組建養老服務機構，組織人員從事具體養老服務工作，導致養老服務社會化沒人管或管理不夠，政府政策推動養老服務工作滯后。

第五，輕視對其他養老服務機構的發展。受習慣觀念的影響，各地在推進養老服務體系建設中，程度不同都將發展養老機構作為主體任務，淡化居家養老的系列服務、老年文化教育服務、老年優待服務等內容，使養老服務體系建設成為養老機構建設。有不少地方傳統地只把興建敬老院、養老院、社區老年服務中心作為養老服務體系建設的內容，把其他養老服務內容和機構設施建設排除在外。

第六，缺乏高效的養老服務體系建設管理體制機制。養老服務體系建設是一項量大、面寬的社會性系統性工作。養老服務體系建設雖然由民政部門主管，但涉及到國土資源、財政規劃、住房城建、衛生教育、文化體育、公安消防等諸多部門，遠非民政部門一家說了算。加之民政部門工作人員過少，力量有限，對養老服務體系建設往往是力不從心。社會上有民營企業人士有興辦養老機構的意想，但苦於門檻多而高，牽頭的民政部門力量弱小而望而卻步。相應的養老服務體系建設在運行機制上是管理缺乏手段，協調缺乏效力，監督缺乏力度，服務缺乏合力。

完善的養老服務體系建設應該是政府、社會、家庭（個人）積極參與，形成一個政府、社會組織、家庭及老人合理負擔，共同面對養老負擔的良性格局。在今後養老服務體系建設中，要抓住建設的主要矛盾和矛盾主要方面，積極探尋發展養老服務的有效對策。

1.當前重中之重是建立健全養老服務體系建設的管理體制和運行機制

（1）調查案例。浙江省嘉善縣在構建養老服務體系過程中，形成縣、鎮、村居三級服務網路。在縣級層面，成立由副縣長任組長、有關部門領導為成員的養老服務工作領導小組，在民政局設立社會福利科，具體負責對全縣養老服務工作進行規劃、指導、協調、監督和檢查，並依託縣老年公寓建立縣養老服務指導中心（兩個事業編製），對全縣養老服務進行具體實施；在鎮（街道）層面，成立相應領導小組，確定專人落實工作責任，同時改造敬老院轉型提升為社會福利養老服務中心；在村（社區）層面，在村（居）委會的領導下，建立居家養老服務站，對老年人進行服務。

（2）對策建議。目前，養老機構的建設管理都由民政部門承擔（少數地方民辦養老機構的建設管理由老齡委辦公室承擔），居家養老服務工作絕大多數由老齡委辦公室承擔。至於養老服務體系建設的牽頭負責部門，現在還沒有明確的規定，各地有民政部門牽頭的，也有老齡部門牽頭的。根據各地民政、老齡部門的職能、人員和工作情況，最可行、最有效的辦法是，在民政部門設立老齡服務局（或養老服務局），與老齡委辦公室合署辦公，實現資源節約和效能最大化。

在建立高效管理體制同時，要對養老服務體系建設進行系統化研究，從宏觀和微觀方面建立可行的運行機制，加強對養老服務行業的監管職能，健全養老服務准入、運營、退出管理機制，開展養老服務質量檢查評估工作。

2. 因地制宜構建養老服務體系模式

（1）調查案例。浙江省嘉興市在構建養老服務體系過程中，出台了《關於進一步加快養老服務事業發展的意見》，大力興建城鄉社區養老服務場所，有機整合相關部門在社區設立的社區綜合活動中心、黨員活動室、離休幹部居家養老服務點等服務站、所、室、場以及轄區內的相關服務機構和組織，搭建了社區“一站式”養老服務平台，形成橫向聯動、部門配合、機構運作的社區養老服務網路，為城鄉居家老年人提供家政、信息諮詢、文化教育、休閑健身等系列服務。

嘉興市嘉善縣天凝鎮社會養老服務中心是在敬老院的基礎上改建的，實現單純福利型機構向區域性社會化養老服務機構的轉型。該中心還掛有天凝鎮敬老院、殘疾人託管所、重度殘疾人托養中心、避災中心、居家養老服務中心牌子，分別對各種群體進行服務。該縣魏塘鎮中山社區居家養老服務站加掛文體活動中心、老年活動中心、星光老年之家、老年人協會、老年人體協牌子，對老年人進行養老金髮放、生活照料、水電維修、就餐、托養、法律援助、文化娛樂等服務。

杭州市市級和8個市、縣（區）建立了具有組織、指導、服務、培訓等功能的養老服務指導中心，117個鄉鎮（街道）建立了綜合養老服務中心，378個社區建立開展多項服務的居家養老服務站，全面開展養老服務工作。

江蘇省南通市居家養老服務指導站，利用現代信息技術和服務熱線，網路市、區、街道、社區四級，明確職責和分工，逐步將老年人信息建立檔案，實現全市老年人的信息化全方位服務。

（2）對策建議。總結各地實踐經驗，應該堅持政府主導、社會參與、家庭支撐的養老原則，建立以居家養老為基礎、社區服務為依託、機構養老為補充、多種服務方式為手段、各類養老服務機構為平台，滿足老年人多層次、多元化、多選擇服務需求的覆蓋城鄉的社會化養老服務體系，達到服務方式多元化，投資主體多樣化，養老服務普及化，服務隊伍專業化。

在養老服務體系建設中，要根據區域經濟狀況、人口結構分佈情況等因素，因地制宜地推進、構建。尤其在基層社區和農村，應建立以社區（居家）服務中心（站）為依託，以居家、託管生活為形式、以現代信息為手段，構建滿足老年人照料、文化、教育、法律援助等各種需求的養老服務體系。

為此，國家必須專門制定養老服務體系建設發展中長期規劃，制定相應的政策法規，將養老服務體系建設納入國民經濟和社會發展規劃、基本公共服務均等化行動計劃，納入政府激勵考核指標體系，全面發展養老服務事業。

3.重點推進民辦養老機構發展

（1）調查案例。江蘇省通過採取土地劃撥、規費減免、貸款貼息、床位建設補貼、床位運營補貼、以獎代補、購買服務等方式，吸引鼓勵社會資本投資興辦福利性、非營利性養老服務機構。要求市、縣到2012年底都要建一所政府主辦的老年公寓或福利院，床位分別達到300張、150張以上。目前70%的市、縣已經建成。今後三年，政府每年投入2000萬元引導資金，吸引鼓勵社會資金投入養老服務機構建設。

在居家養老服務方面，江蘇省每年投入4000萬引導資金，通過“以獎代補”的形式，鼓勵各地建居家養老服務中心。

江陰市落實江蘇省發展養老機構政策，吸引美商投資建造了集居住、療養、康復、保健、學習、月亮、娛樂、休閑為一體的江陰“夕陽紅”老年康樂中心，開創了外商投資興辦養老機構的先河。

（2）對策建議。養老機構雖然是養老服務體系的補充，但養老機構是養老服務體系需要投入資金最大部分。一般來說，興建公辦養老機構1張床位的投入平均約為15-20萬元。如果政府繼續擴大公辦養老機構數量和規模，財政是無力支撐的。而發展民辦養老機構，實際上能為政府大大減輕經濟和人力負擔。因此，政府要重點推進民辦養老機構發展。當前急需政府明確制定以下三項政策措施：

一是土地優待政策。政府在規劃土地時要預留養老機構公益用地。養老機構用地要根據不同情況給予劃撥或廉租或優惠出售。

二是建築優待政策。建設部門在批准新建居民商品樓房時，要按規定無償提供老年公共服務活動場所，減免養老機構的城市建設配套費、規劃費；稅務等部門要減免養老機構的營業稅和所得稅，優惠水、電、氣、通信等公用事業收費。

三是服務補貼政策。民政、老齡、衛生等部門要根據養老機構類型和具體情況，進行相應補貼（包括社區養老服務機構），如貸款貼息、床位補貼、以獎代補等。符合條件的民辦養老機構要作為基本醫療保險的定點單位，提高養護人員的工資待遇，把養護工作作為公益崗位予以補助。

這些政策，要在牽頭主管部門的領導下，逐項調查研究，制定相應的政策，出台《民辦養老機構促進條例》，內容包括民辦養老機構的設置審批制度、管理制度、政策扶持制度、法律責任等，以此保障民辦養老機構健康發展和規範運行。

4.規範養老服務（護理）人員的教育培訓制度

（1）調查案例。杭州市發揮社會各類教育培訓機構的作用，落實職業培訓補貼政策，提高公益崗位補助標準和範圍，大力推進養老護理服務人員的教育培訓工作。每年組織力量對養老護理員進行培訓。主要依託杭州師範大學，培訓養老機構護理員和社區助老員。

（2）對策建議。

一是要明確民政或老齡部門作為養老服務（護理）職業培訓的業務主管單位，理順養老服務職業培訓准入體制（允許企業在工商行政部門審批註冊經營性養老服務職業培訓，使養老服務職業培訓走向市場化），制定詳細培訓規劃，使養老服務人員在幾年內都能取得職業技能資格。

二是人保部門仿照郵電等行業職業培訓管理方式，全權賦予民政部門對養老服務培訓的職業資格發證權和技術職稱評審權（人保部門實施監督管理），並按公益崗位給予養老服務培訓補貼。

三是教育部門要推動在高校開設養老服務（護理）專業，培養較高層次的養老服務管理和技術人才。

5.發揮好老年社會組織的作用

（1）調查案例。2005年江蘇省老齡協會成立后，積極推動健全全省老齡協會五級網建設。各級老齡協會堅持“為老齡委參謀、為老齡工作助力、為涉老組織牽手、為老年人服務”的宗旨，為養老服務做出了積極的貢獻。常州市到2009年底，全市7個轄市、57個鎮（街道）、1226個村（社區）基本健全了老齡協會組織。這些基層老齡協會組織緊緊圍繞“六個老有”工作目標，不斷加大基層老齡工作力度，全心全意為老年人服務，成為促進當地現代化建設、構建和諧社會的重要力量。河南省通許縣長智鎮“晚霞老年協會”成立20多年來，從成立初的幾名會員發展到現在4000多名，會員普及到周邊的兩個縣，20多個鄉鎮，上百個村莊。協會內設旅遊、文藝、法律、衛生、調解五個服務小組，在農村進行養老服務，成效顯著。

（2）對策建議。養老服務的重點在基層社區、農村，而基層社區、農村的養老服務工作又可以主要依靠老年社會組織或老年人。因為老年社會組織或老年人有充足的時間和志願服務的熱情，是養老服務的支柱資源。2009年底，我國共有各級老年人協會436226個，參加人數4227萬人，其中居（村）級老年人協會367163個，街（鄉）級老年人協會36973個，區（縣）級老年人協會7865個。共有各類老年社團組織（不包括老年人協會）38002個，參加人數494萬人。在養老服務體系建設過程中，如果能將這些龐大的老年社會組織潛能挖掘發揮出來，養老服務工作就一定會收到事半功倍的效果。

目前，我國城鄉空巢家庭超過50%，農村留守老人占農村老年人口的37%，城鄉家庭養老條件明顯缺失。加快發展社會養老服務事業，應對人口老齡化問題，勢在必行。“優先發展社會養老服務”被寫入“十二五”規劃建議。

而目前養老服務存在總量不足、投入不足、專業化水平不高、監管不到位等問題。

“十二五”期間，我國將基本建立起以居家養老為基礎、社區服務為依託、機構養老為補充的社會養老服務體系。

11月7日，江蘇無錫，全國社會養老服務體系建設推進會在此召開。

會議透露，目前我國城鄉空巢家庭超過50%，部分大中城市達到70%；農村留守老人約4000萬，占農村老年人口的37%，城鄉家庭養老條件明顯缺失。加快發展社會養老服務事業，有效應對人口老齡化問題，已成為重大民生問題。

據悉，“十二五”期間，我國將基本建立起以居家養老為基礎、社區服務為依託、機構養老為補充，資金保障與服務提供相匹配，無償、低償和有償服務相結合，政府主導、部門協同、社會參與、公眾互助，具有中國特色的社會養老服務體系。

養老床位明顯不足

民政部部長李立國表示，優先發展社會養老服務，就是要加快構建社會養老服務體系。

自1999年我國步入人口老齡化社會以來，老齡化加速發展，並日益呈現老年人口基數大、增長快，高齡化、空巢化趨勢明顯，需要照料的失能、半失能老人比例高等態勢。

統計數據顯示，截至2009年底，我國1．67億老年人中，80周歲及以上的高齡老人1899萬，佔11．4%，他們之中多數人逐步進入半自理或不能自理狀態。我國有失能老人1036萬、半失能老人2123萬，共占老年人口總數的18．9%，他們不同程度地需要提供護理照料服務。

而在我國目前養老服務中，仍然存在著總量不足的問題。養老床位總數僅佔全國老年人口的1.59%，不僅低於發達國家5%—7%的比例，也低於一些發展中國家2%—3%的水平。區域之間、城鄉之間發展不平衡，布局不合理，既存在“一床難求”，也存在“床位閑置”現象。同時還存在著投入不足、專業化程度不高、監管不到位等問題。

據介紹，“十二五”時期，將以城市“三無”老人、農村“五保”老人和低收入失能、半失能老人為重點，將無償服務、低償服務與有償服務相結合，全面發展社會養老服務，朝著城市街道社區有社會養老服務功能、社會有居家養老服務機構、縣（區）有綜合性社會福利中心、設區市有多所養老服務機構，每千名老年人擁有各類養老床位數達到30張；農村五保集中供養率超過40%、農村失能半失能老人能夠得到照料服務、有條件的農村社區開展向居家養老服務的目標邁進。

優秀社工十分匱乏

在養老服務領域，專業人才十分匱乏。民政部有關負責人表示，要加強養老服務的專業化建設，在養老服務領域率先培養和使用一批高素質的社會工作者。

由於缺乏相應的人才培養和激勵機制，我國養老服務專業人員缺乏。以養老護理員為例，全國潛在需求在1000萬人左右，但目前全國取得職業資格的僅有幾萬人，養老服務體系建設的專業化程度亟待提高。

“我國今後的養老服務隊伍建設將實行專業化、職業化和志願者相結合，建設一支專兼結合、結構合理、素質優良的人才隊伍，為提高養老服務水平提供人才支撐。”民政部副部長竇玉沛說。

竇玉沛表示，加強養老服務專業化建設是推進社會養老服務體系建設的重要任務之一。要建立養老機構院長崗前培訓和養老護理員持證上崗制度，培養和引進中高級專業人才。爭取在高等院校和中等職業技術學校增設養老服務相關專業和課程，加大培訓力度，加快培養老年醫學、護理、營養和心理等方面的專業人員。

同時，還要大力開展養老服務志願服務活動，逐步實現志願活動的制度化、規範化、常態化。

養老服務將獲補貼

在政府的主導下，以市場為導向，廣泛動員社會力量參與，是推進養老服務體系建設的一項基本原則。

我國將完善政府供養制度，對於城市“三無”、農村“五保”老人，採取集中供養或分散供養的方式，保障其基本生活不低於當地居民平均生活水平，並建立自然增長機制。建立高齡補貼制度，逐步將本地區80周歲以上老年人納入高齡補貼保障範圍，按月向符合條件的老年人計發高齡補貼。

竇玉沛透露，我國將建立養老服務補貼制度。對於低收入的高齡、獨居、失能等養老困難老年人，經過評估，採取政府補貼的形式，為他們入住養老機構或者接受社區、居家養老服務，提供支持。

同時，還將積極探索建立由政府主導的長期護理保險制度。鼓勵和引導商業保險公司開闢長期護理保險業務。增強群眾長期護理保險意識，減輕長期高額護理費用壓力。

近年來，國家從政策扶持入手，積極鼓勵社會力量參與養老服務體系建設，並在土地、稅收、用水、用電等方面提出了一系列優惠扶持政策，鼓勵社會力量興辦養老機構。

目前，我國社會力量興辦的養老機構快速增加，有些地區民辦養老機構的數量已超過政府辦養老機構，成為我國養老服務體系的重要力量。一些地區還大力探索實施公建民營，將政府辦養老機構委託給社會力量管理和運營，激發了社會力量參與養老服務體系建設的熱情。但同時也存在由於部分地區和部門認識不到位，加之一些政策措施剛性不夠，許多政策很難落實的情況。

李立國強調，應進一步落實優惠政策，推動社會力量參與養老服務事業發展。