出版自由

在法律的許可範圍內，公民有表達自己的思想和意見的自由，並有權從事著述、出版、印刷、發行的活動。現今世界公認，出版自由是公民的一項基本民主權利。是民主政治制度的重要標誌和象徵。世界上不同社會制度的國家大都在自己的憲法和法律中對此有明文規定。對於出版自由這一概念，不同的階級在不同的時期賦予它不同的內涵。

資產階級爭取出版自由的鬥爭 當歐洲新興資產階級登上歷史舞台時，曾以言論出版自由這個口號，作為反對封建專制，爭取資產階級民主與科學權利的強大武器。它反映了資產階級處於上升時期的進步性、革命性，在歷史上曾起過積極的作用。列寧說：“出版自由這個口號從中世紀到19世紀，在全世界成了偉大的口號”。

最早提出出版自由這個口號的是英國政論家、詩人J.彌爾頓。 1644年在他向國會發表的演說 《論出版自由》中，抨擊英國教制阻礙科學和教育發展，以及對印刷業實行許可證制度的《出版管制法》，他呼籲“讓我有自由來認識、抒發己見，並根據良心作自由的討論，這才是一切自由中最重要的自由”。

1648年，英國平均派首領J.李爾本，發表了《人民公約》,提出在法律面前人人平等,主張實現普選權，保障出版等自由。

從歷史上說，言論出版自由的觀念在法律上得到確認，是從18世紀末期各種近代權利法典和人權宣言開始的，迄今只有200年的歷史。資產階級在取得政權之後，將出版自由作為資產階級民主主義的政治綱領，載入憲法。1789年法國資產階級的《人權宣言》宣稱：“自由傳達思想和意見是人類最寶貴的權利之一，因此各個公民有言論、著述和出版的自由。”1793年由雅各賓派控制的國民公會制定的憲法和1848年由資產階級共和派控制的立憲議會制定的憲法，也都明文規定公民有言論出版等自由。

1789年經國會通過、1791年生效的美國憲法第一修正案，即“人權法案”規定，國會不得制定剝奪言論自由或出版自由的法律。

隨著自由資本主義的發展，作為體現和保障出版自由的出版法制，也有了明顯的變化。不少國家逐步廢止了在歷史上對出版曾普遍採用的檢查制、特許制及保證金等制度，建立了具有資產階級民主自由和法治精神的出版法制，總的趨勢傾向寬鬆，出版自由的範圍在一定程度上有所擴大。但是，在資本主義制度下，由於生產資料的私人佔有，出版自由不論其表現形式如何，都無法擺脫資本對出版的控制，其實質都是維護資本主義私有制和資產階級利益，歸根到底是為維護資本主義制度的經濟基礎服務的。

無產階級爭取出版自由的鬥爭 無產階級在取得政權之前，從資產階級那裡接過了出版自由的口號，為爭取自由、平等民主權利進行了長期的鬥爭。早在1842年，馬克思就對普魯士書報檢查制給予尖銳的抨擊，指出這種制度阻撓和壓制了對真理的探討，禁錮了進步思想的傳播。他為爭取出版自由而大聲疾呼，說：“沒有出版自由，其他一切自由都是泡影。”在十月革命前的俄國，列寧在闡述布爾什維克對出版自由的綱領性要求時寫道：“出版自由就是全體公民可以自由發表一切意見。……蘇維埃形式的國家政權要把所有的印刷所和所有的紙張拿來公平地分配……。”

中國在新民主主義革命時期，毛澤東代表最廣大的人民群眾和民主輿論，發出了強烈的呼聲：“要求取消一切鎮壓人民的言論、出版、集會、結社、思想、信仰和身體等項自由的反動法令，使人民獲得充分的自由權利。”並指出“這幾項自由，是最重要的自由”。

無產階級取得政權之後，1918年在列寧指導和參與下制定的第一部蘇維埃憲法明確指出：“為了保障勞動人民發表自己意見的真正自由，俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國消滅出版事業對資本的依賴，把出版報紙、小冊子、書籍和一切其他出版物的全部物質技術資料交到工人階級和貧苦農民的手中，並保證它們自由傳播到全國各地。”中華人民共和國成立前夕，共產黨和人民政府把言論出版自由作為人民的一項基本權利，載入政治綱領和憲法之中加以保護。1949年 9月29日中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《共同綱領》第5、49條規定：“中華人民共和國人民有思想、言論、出版……的自由權”，“發展人民出版事業，並注重出版有益於人民的通俗書報”。1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》第35條規定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由。”

社會主義的出版自由 從根本上擺脫了資本對出版的控制，比之資本主義的出版自由具有更大的廣泛性和真實性。在中國，為了給人民群眾行使出版自由提供各種條件，從中央到地方建立了許多出版社、印刷廠和書店，並從資金、稅利、物資等方面予以扶持。國家支持和鼓勵不同學術觀點和風格流派的競爭，作家、藝術家、科學家可以自由地發表、出版自己的作品和著作，探討重大的理論問題和實際問題，除違法或有害的出版物外，都給予法律保障。公民可以通過書刊等傳播媒介對國家大事發表意見，對黨政機關工作人員提出意見、建議直至公開的批評。這些都是人民享有言論出版自由的表現。

社會主義國家公民雖享有出版自由的權利，但出版自由必須要有一定物質文明和精神文明條件作基礎。馬克思說：“權利永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會文化發展。”

中國仍處於社會主義初級階段，經濟、文化發展水平都較低，因此，要充分行使出版自由還有一個不斷完善的過程。首先，社會主義公民權利的實現程度要與社會主義民主政治建設的進程相適應，而中國政治體制的改革，特別是民主政治的建設還沒有達到應有的法律化、制度化，已付諸實施的一些具體形式也需要有一個不斷提高認識和積累經驗的過程，隨著改革的深化，公民的權利必然會不斷擴大。其次，出版自由的實現，離不開經濟和物質條件。中國現階段社會生產力水平還較低，在出版方面表現為紙張短缺，印刷生產能力不足，出版自由實現程度不能不受到這些客觀物質條件的制約。隨著中國社會主義兩個文明建設的發展，社會主義的出版自由必然會逐步完善。

出版自由的相對性與限度 出版自由不是絕對的、抽象的，而是相對的、具體的、有限度的。它既受法律保護，又受法律限制。1789年法國的《人權宣言》在“各個公民都有言論著述和出版的自由”的規定之後，接著指出：“在法律所規定的情況下，應對濫用此項自由負擔責任。”在 《美國憲法》 第一修正案中，也有保護免受言論出版自由侵害的規定。美國的憲法學者主張，言論出版自由並不是公民的一項絕對的權利，對於危害國家安全，破壞治安秩序，影響社會風化，妨礙司法獨立審判等的言論出版自由均可依法制止。只要是合理的限制言論自由，就不違反憲法。

1948年聯合國新聞自由會議決議指出，“人人應有思想之自由與發表之自由”，“發表之自由亦有其相對義務與責任，如有違反，則須受法律上明文規定之懲罰處分及限制”。經過幾個世紀的實踐，傳統的絕對自由主義理論的片面性日益暴露，並受到了社會輿論的尖銳批評，人們逐漸反省絕對自由思想的弊端，它已逐漸被“社會責任論”所取代。

在中國社會中，國家、集體的利益同公民個人利益在根本上是一致的，只有廣大人民的民主權利和根本利益都得到保障和發展，公民個人的自由和權利才有可能得到切實保障和充分實現。因此，中國憲法規定，“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。”出版自由和其他自由一樣，不能孤立存在，自由與法律，自由與義務，自由與社會責任，自由與道德，自由與公益等都有著內在的辯證統一關係，不可分離。出版自由的道德標準，將以其對社會所負有的責任來衡量。

馬克思說：“沒有關於出版的立法就是從法律自由領域中取消出版自由，因為法律上所承認的自由，在一個國家中是以法律形式存在的。”新中國成立以來，中國雖然在不同的時期都陸續制定了一些具有法律效力的有關出版事業的管理條例，但至今仍無一個與憲法相呼應的出版法。1987年中共第十三次代表大會的《政治報告》中指出：“必須抓緊制定新聞出版的法律，使憲法規定的公民權利和自由權利得到保障，同時依法制止濫用權利和自由的行為。”中國正在制定符合本國國情的具有社會主義初級階段特點的出版法。出版法是保護、促進出版自由的法律形式和手段，既是對人民出版自由的承認、保護，又是對濫用這種自由權利的限制。它對利用出版物進行犯罪現象的制裁和鬥爭正是保護出版自由的有力措施。

法律保障（中國）：

《中國人民政治協商會議共同綱領》第四十九條

《中華人民共和國憲法》第三十五條

《香港特別行政區基本法》第二十七條

《澳門特別行政區基本法》第二十七條

《公民權利和政治權利國際公約》（我國於1998年10月簽署）

歷史上的第一：

《人權宣言》——人類歷史上第一個明確規定出版自由的正式法律文件。

保障和限制

出版自由，即公民依法享有的通過出版物表述思想見解的自由，是言論自由的重要表現形式。所謂出版物，我國1997年2月1日實施的《出版管理條例》第2條第2款作了如下界定：“本條例所稱出版物，是指報紙、期刊、圖書、音像製品、電子出版物等。”

馬克思指出，“發表意見的自由是一切自由中最神聖的，因為它是一切的基礎”，⑴“沒有出版自由，其他一切自由都是泡影”。⑵言論與出版自由是全部自由的基礎和中心，凡是人們不能自由表述思想的地方，其他自由就沒有保證。言論與出版自由在探索真理、弘揚民主、監督權力、繁榮文化、完善人格等方面發揮著巨大的作用，是社會發展的重要動力，是現代市場經濟、民主政治的基礎。美國傳播業巨頭赫斯特作了一個形象的比喻：“言論自由是為了維護真理而設立，以作為延續民主命脈的血流。當言論自由被消除時，民主的脈管就立刻硬化，自由制度就變成了一個沒生命的軀殼，共和國立即死亡。”⑶因此，世界各國憲法法律大多對此加以確認與保障。根據荷蘭法學家亨克·范·馬爾賽文等人的統計，在142個國家的成文憲法中，有124部憲法規定了言論出版自由。⑷

但是，在實際運作過程中，言論與出版自由也存在不少流弊，比如敗壞風紀，歪曲真相，侵犯隱私，誹謗他人，泄露機密，蠱惑群眾，煽動混亂等。因此，各國又均對言論與出版自由予以一定的限制。出版自由的受限制性，可以說是人權發展的普遍規律。

限制出版自由的法律規定，主要體現在這樣幾方面：一、出版單位設立的管理規定。二、出版物內容的法律界限。三、出版活動的管理規定。四、違法出版的法律處分。限制出版自由是為了防止出版自由濫用之流弊，也是保障出版自由的重要條件。江澤民同志指出：“我們的憲法規定，言論、出版自由是中華人民共和國公民的基本權利。廣大人民群眾享有依法運用新聞工具充分發表意見、表達自己意見的權利和自由，享有國家和社會事務實行輿論監督的權利和自由。正是為了維護人民的根本利益，對於一切企圖改變社會主義制度的違法新聞活動，不但不能給予自由，而且要依法制裁。”⑸限制出版自由的出發點與目的正是為了更好保障出版自由的實現，為了維護人民的根本利益。隨著民主與法制的健全，出版自由的限制正逐步從行政管理向法制化發展。

出版自由的保障與限制，是一對矛盾的統一體。出版自由的保障是目的，出版自由的限制是達到保障目的的手段。對出版自由的限制，不能隨意、漫無邊際，必須有合理界限。限制出版自由的立法應該確定合理的界限，使保障與限制達到相對的平衡。

出版單位設立的管理

限制出版自由，不外乎兩個方面：一是對出版業的干預，二是對出版物的干預。對出版業的干預，主要體現為出版單位設立的限制規定。

我國的《出版管理條例》（以下簡稱“條例”）第二章、第六章有關條款對出版單位的設立條件、申請、批准等作了詳細的規定。從這些規定來看，我國對出版單位的設立實行比較嚴格的許可和管理制度。例如，該條例第十條規定：“設立出版單位，應具備下列條件：（一）有出版單位名稱、章程；（二）有符合國務院出版行政部門認定的主辦單位及其必要的上級主管機關；（三）有確定的業務範圍；（四）有30萬以上的註冊資本；（五）有固定的工作場所；（六）有適應業務範圍的組織機構和符合國家規定的資格條件的編輯出版專業人員。審批設立出版單位，除依照前款所列條件外，還應當符合出版單位總量、結構、布局的規劃。”該條件第十一條規定：“設立出版單位，由其主辦單位持申請書向所在地省、自治區、直轄市人民政府出版行政部門提出申請；省、自治區、直轄市人民政府出版行政部門審核同意后，轉報國務院出版行政部門審批。”條例第四十五條規定，未經批准擅自設立出版單位或擅自從事出版活動的行為應予取締。我國對出版單位的設立實行嚴格許可的制度，對創辦出版單位的主體實行主辦主管單位制，不允許公民享有自行舉辦出版單位的權利，如條例第十條所設立的條件（二）。按照上述規定，我國報刊社等出版單位都是國家所有。這有利於確保黨對出版社的領導，對出版社起到預防非法出版的作用。

從世界各國現存的出版單位設立制度來看，存在著特許制（批准制）、保證金制、報告制（登記制）、完全自由制四種形式。完全自由制，即創辦出版單位不需要國家機關批准，也不需要開業者登記註冊。如德國北萊茵—威斯特伐利亞新聞法第2條規定，創辦出版企業可不經任何形式的登記或認可。某些觀點認為，除了完全自由制外，批准制、保證金制、登記制均有損於出版自由。其實，並不盡然。當今世界上，多數國家均採用登記制（報告制），創辦出版業者在開業前只須在有關機關登記註冊，登記註冊僅僅是一個程序性、手續性要件，目的是便於有關國家機關事後的管理和了解情況。實行保證金制的，如我國香港地區，其《管制刊物綜合條例》規定，只要繳納一萬元保證金，再有兩人擔保，即可開業。特許制（批准制）也有相當部分國家實行。一般而言，完全自由制、登記制、保證金制下均不對開業者的資格加以限制，允許公民個人開辦出版單位。

條例第八條規定：“報紙、期刊、圖書、音像製品和電子出版物等應當由出版單位出版。”公民的出版活動，須通過出版單位實現，公民的出版自由的實現要靠出版單位的自由來保障。我國對出版單位實行比較嚴格的許可和批准制度。從理論上看，對出版單位的設立應予儘可能少的限制，實行登記制及完全自由制，是理想的形式，有利於公民出版自由的保障。恩格斯指出：“每個人都可以不經國家事先許可自由無阻地發表意見，這就是出版自由。”⑹這首先意味著出版單位設立的自由。但是，目前我國經濟水平比較落後，人民群眾的文化素質有待進一步提高，拜金主義、唯利是圖的現象比較嚴重，以及由於長期實行許可制的慣性，因此出版單位設立制度的改革須循序漸進，切不可急功近利。

出版內容的法律界限

我國《出版管理條例》第二十五條規定：“任何出版物不得含有下列內容：（一）反對憲法確定的基本原則的；（二）危害國家統一、主權和領土完整的；（三）危害國家的安全、榮譽和利益的；（四）煽動民族分裂，侵害少數民族風俗習慣，破壞民族團結的；（五）泄露國家秘密的；（六）宣傳淫穢、迷信或者渲染暴力，危害社會公德和民族優秀文化傳統的；（七）侮辱或者誹謗他人的；（八）法律、法規規定禁止的其他內容的。”第二十六條規定：“以未成年人為對象的出版物不得含有誘發未成年人模仿違反社會公德的行為和違法犯罪的行為的內容，不得含有恐怖、殘酷等妨害未成年人身心健康的內容。”除了《出版管理條例》外，《刑法》、《國家安全法》、《保守國家秘密法》、《治安管理條例》、《民法通則》、《未成年人保護法》、《著作權法》、《反不正當競爭法》、《證券法》等法律法規也都包含著一些以內容為基礎對出版自由加以限制的規定。例如，按照《刑法》規定，在出版物內容上可能發生犯罪的有：煽動分裂國家罪、煽動顛覆國家政權罪、泄露國家私密罪、製作傳播淫穢物品罪、損害商業信譽罪、侮辱罪、誹謗罪等。

事實上，各國憲法法律均對出版物內容加以嚴格的限制。美國憲法修正案第一條規定：“國會不得制定剝奪言論自由或出版自由的法律。”但是，在其司法實踐中並不排除以內容為基礎的對言論出版進行限制的法律，最高法院說：“有一些言論屬於明確界定和嚴格限制之列，對這些言論予以禁止和懲罰從不認為會引起違憲問題。”⑺根據美國的法律和法院判例，出版物內容受到下列限制：（1）沒有引發危害公共秩序導致暴亂的言論自由；（2）沒有泄露國家機密的言論自由；（3）不得出版猥褻、誨淫、色情的黃色刊物；（4）不得惡意誹謗；（5）不得出版和分發侮辱和取笑任何種族、民族、信仰或宗教的刊物，等等。

由於社會制度和國家性質的不同，各國對出版物內容限制的目的有很大差別，甚至截然對立。但從形式上看，不外乎兩大類：一是為保障國家社會利益而設的限制，如對煽動性言論、猥褻性語言的限制；二是為保障公民和社會組織的利益而設的限制，如對誹謗性言論的限制。我國對出版物內容的限制有一系列的規定，但是對於出版物禁止內容的判斷標準及處理措施尚不完善。如何進一步完善這些規定，從憲法對言論和出版自由保護的內涵來看，是一個至關重要而又十分複雜的課題。

出版活動的管理規定

出版活動包括著作、出版、印刷、複製、發行等方面。出版活動管理也涉及到多方面內容，理論上通常著重分析事前審查制和事後追懲制。事前審查制最主要的特徵是由政府委派官員實施書報檢查，決定允許出版、或不許出版、或刪改後方許出版。事後追懲制，是政府對出版物事前不予檢查，出版后發現違法內容依法懲處。

從《出版管理條例》來看，我國基本上排除了對出版物內容的事前檢查。條例第十九條規定：“圖書出版社、音像出版社和電子出版物出版社的年度出版計劃及涉及國家安全、社會安定等方面的重大選題，應當經由所在地省、自治區、直轄市人民政府出版行政部門轉報國務院出版行政部門備案，具體辦法由國務院出版行政部門制定。”條例第二十二條規定：“出版單位發行其出版物前，應當按照國家有關規定向北京圖書館、中國版本圖書館和國務院出版行政部門免費送交樣本。”條例三十二條規定：“出版單位委託印刷或複製單位印刷或者複製出版物的，必須提供符合國家規定的印刷或者複製出版物的有關證明。”有人認為，這些規定具備事前審查機制。⑻其實，世界上絕大多數國家都規定印刷品複製品保留一份上交有關機關備查。條例規定的“備查”、“送交樣本”、“提交證明”與審查完全是兩回事。可以說，《出版管理條例》對國內出版物內容並不予事前審查。我國政府多次明確宣布，我國不存在書報檢查制度，也沒有設立專門對出版物內容作事先檢查的官方機構。條例第二十四條規定：“出版單位實行編輯責任制度，保障出版物刊載的內容符合本條例的規定。”這說明，出版物內容的合法性主要依靠出版單位內部的編輯責任來保證。如果編輯失職，致使出版物刊載了非法內容，那麼就要追究出版單位法人和責任人的法律責任。這種出版單位的內部工作制度同以國家強制力為後盾的書報檢查制完全是兩回事。由此可見，我國對出版物內容基本實行追懲制。條例第三十二條規定：“境外委託印刷或複製的出版物的內容，應當經省、自治區、直轄市人民政府出版行政部門審核。”這說明，我國只是對國外出版物在境內印刷與複製才規定了事先審查制度。

世界上民主法制較完備的國家，大多通過憲法、法律或司法解釋宣布禁止事先審查制度。如日本現行憲法第二十一條明確規定：“保障集會、結社、言論、出版以及其他一切表現自由，不得進行檢查。”瑞典出版自由法第二條規定：“任何出版物在出版前不受檢查、也不得禁止其印刷。”義大利憲法第二十一條規定：“新聞出版物，無需事前認可，也不得事前檢查。”德國基本法第五條第一項第二款規定：“保障新聞出版自由和廣播與電視報道的自由，並不受檢查。”美國聯邦憲法和法律雖沒有明文規定禁止事前審查，但聯邦法院通過判例，也大體確認這一原則。“事先限制原則應受違憲推定”，“儘管這種推定可推翻”。⑼這說明美國一方面確認禁止事先限制的原則，另一方面又不願意將所有事先限制制度宣布為違憲，只要政府能舉出足夠符合憲法的證據，這種推定也可推翻。

禁止事前審查制度是民主國家的通例，也是出版自由的基本構成要件。英國學者布蘭克·斯通認為：出版自由是“一個自由國家所不可缺少的特徵”，“其意義是指政府對言論出版不作事前的限制”。列寧認為衡量實現出版自由的標準是取消書報檢查制度，他指出：“出版自由爭取到了，書報檢查乾脆就被取消了。”⑽我國法律基本上接受這樣一個原則，但是，法律尚缺乏明確的規定和相應的保障制度。

違法出版的法律處分

《出版管理條例》對有關違反出版管理的法律責任作了具體規定。該條件對違法出版的行政處罰作詳細規定（第45條—第52條），同時規定，構成犯罪，依法追究刑事責任（第45條、第46條、第47條）；構成民事侵權，依法追究民事責任（第27條、第49條）。

按照條例規定，沒收出版物，責令出版單位停業整頓，吊銷許可證等均為行政處罰，由出版行政部門及有關行政部門處罰，條例第五十二條：“本條例規定處以行政處罰的違法行為，其他有關法律、行政法規對處罰機關和處罰的種類、幅度另有規定的，從其規定；其他有關法律、行政法規未作規定的，由國務院出版行政部門或者省、自治區、直轄市人民政府規定的縣級以上地方人民政府有關行政部門決定。吊銷許可證的處罰，由原發證部門決定。”

世界上民主法制較完備國家一般都確認，“沒收、停止、封閉等處分，在原則上惟依司法機關的命令始能實施”。⑾沒收出版物、吊銷許可證等處分，一般由法庭行使，在特殊情況下，行政機關可以沒收出版物，但必須在指定時間內將案件交給法庭審查決定。義大利現行憲法第二十一條：“對出版物的沒收，必須根據出版法認為觸犯誹謗罪或違反法律統治，才能由司法機關依法律程序處理。”西班牙憲法第二十條第五款規定：“僅根據司法判決，才可沒收出版物。”沒收出版物、吊銷營業執照等，由法院判決（或審查決定），顯然有利於保障公民出版自由，為限制出版自由確定了合理界限。

我國未規定沒收出版物由法院決定，但根據行政訴訟法，當事人對行政機關的具體行政行為不服，可以提起行政訴訟，從而也起到防止行政機關任意處罰的作用。今後，在條件成熟的情況下，可進一步增進司法處分的作用。列寧十月革命時就指出：“一旦新制度建立起來，對報刊的各種行政干預就必須停止。而將依照最開明與最進步的法律，並在對法庭負責的範圍內對出版實行充分的自由。”