公共選擇學派
公共選擇學派
公共選擇學派是以經濟學方法研究非市場決策問題的一個重要學派，其主要代表人物是詹姆士·布坎南、戈登·塔洛克。公共選擇學派由經濟學家創立。它的誕生可以追溯到阿羅(Kenneth J.Arrow,1921)1951年發表的《社會選擇與個人價值》。公共選擇理論研究的內容與公共行政學、公共政策和政治學重疊。從這個意義上說，公共行政學願將公共選擇學派囊括入自己的“勢力”範圍。
簡介
塔羅克(Gordon Tullock，1922)和布坎南(James Buchanan，1919－2013)於1965年成立了公共選擇學會(Public Choice Society)，他們認為公共選擇理論是用經濟學的研究方法去研究習慣上由政治理論家研究的問題。現在的公共選擇年會大約有16個國家的300名學者參加。公共選擇學派的代表人物及作品除阿羅外有：布坎南與塔洛克合著《贊同的計算：憲法民主的邏輯基礎》(1962)；科斯(Ronald Harry Course,1910-)《社會成本問題》(1960)；盪斯(Anthony Downs,1930-)《民主的經濟理論》(1957)；布坎南(William Niskanen,1933-)《官僚政府與代議政府》(1971)；奧爾森（Mancur Olson,1932-1998）《集體行動的邏輯：公共商品與團體理論》(1965)。
公共選擇學派主張，可以根據公共服務的類型選擇適當的社會組織進行生產，即將公共服務類型與社會組織類型進行理性組合。因為，從理論和實踐兩方面都可證明在私人企業、非營利機構、半獨立性的政府公司以及政府機構等各種類型的組織，都可以提供公共服務，只是，在特定的情況下，對特定的服務來說，某一類組織會比其它組織乾的更好。過去的錯誤是在對政府組織過分的依賴，儘管沒有證據表明它在效率和服務質量方面比其它組織更勝一籌。
公共選擇學派主張，以市場機制來選擇。即在公共部門與私人部門，公共機構與私人機構之間，當然也在公共機構之間開展競爭，就像顧客通過對私益物品的選擇來決定企業的命運一樣，也可以通過公民對服務機構的選擇決定對單個公共機構的存亡。
為擴大公眾自由選擇的範圍和便利性，他們還主張允許不同組織之間在職能和管轄區域的重疊交叉，這是一種權威分剖（Fragmentation of authority）的分權化，和公共服務組織的小規模化。因為規模小數量才能多，數量多了，選擇才會更為便利。規模多小為宜，他們提出四條考慮原則：便於控制；利於提高效率；政治代表性和體現地方自治。
布坎南（James M. Buchanan）發表了很多有影響的論文，例如他的《俱樂部經濟理論》(1967)就構成公共選擇理論中的一個重要的組成部分——地方公共決策中的以腳投票理論。
布坎南1948年獲芝加哥大學哲學博士，現為喬治。梅森大學教授，1986年因把經濟方法運用於政治過程的研究所取得的傑出成就填補經濟學研究領域空缺所作出的重大貢獻而獲諾貝爾經濟學獎。60年代是公共選擇學派逐漸成型的階段，這一階段，布坎南等人主張恢復政治經濟學的研究。主張在經濟研究上回到古典學派，分析規則和制度對經濟的影響，把政治因素納入經濟分析之中。1962年布坎南與塔洛克發表了《贊同的計算》為現代公共選擇理論奠定了強有力的基礎，1969年與塔洛克在弗吉尼亞工藝學院創建了“公共選擇研究中心”，並出版了《公共選擇》雜誌，促進了公共選擇理論的迅猛發展，同時使公共選擇理論傳播到歐洲和日本。
布坎南對義大利的公共財政學著作推崇備至，曾於1955——1956年和1959——1960年兩度赴義大利進修。
布坎南在多種場合分析了公共選擇學科所使用的經濟學方法，並把它歸納為三個方面：方法論上的個人主義、經濟人行為的理性原則與政治作為交換過程的特點。這三個要素被稱為研究政治問題的公共選擇方法或公共選擇思路。
布坎南強調，無論是在集體活動還是在私人活動中、在市場過程還是政治過程中，個人都是最終的決策者、選擇者與行動者，而不管產生總體結果的過程與結構有多複雜。
布坎南認為：理性原則並不總是意味著利己主義或一味追求個人主義，但另一方面，他在理論分析中又實際上把利己主義因素放在主要地位，認為個人即使在公共選 擇活動中也主要是追求個人物質利益，只是可能比在私人市場活動中要弱一些，但決不是象傳統理論中認為的那樣，只存在公共利益而不存在個人利益，不過，布坎 南也指出理想行為假設有其局限性，第一，與經濟活動相比，政治活動有更大的不確定性，從而難以做到行為理性化，甚至連理性行為的定義都難以給出；第二，與 經濟活動相比人們在政治活動中對活動的結果承擔。
布坎南認為民主政治活動中的個人活動也具有交換的性質，人們在政治活動達成協議、協調衝突、制定規則無不建立在自願的基礎上，因而類似市場中的交換，另外，布坎南也特彆強調把政治作為一種過程來理解，理解為一個在解決利益衝突時進行交換達成協議的過程。
公共選擇學派批評了主流經濟學將經濟市場和政治市場割裂的研究方法，認為人類社會兩個市場組成，一個是經濟市場，一個是政治市場；在經濟市場和政治市場活動的是同一個人，沒有理由認為一個人在經濟市場是自利的，而在政治市場是利他的，政治市場和經濟市場的“善惡二元論”是無法成立的。
他們主張：儘管經濟市場中的主體標籤是消費者和廠商，而政治市場中的主體標籤是 政治家、政客、選民和利益集團，但他們的行為目標並無差別，區別僅在於，在經濟市場交易的私人物品，而在政治市場交易的是公共物品；前者的最大化目標表現 為效用和利潤的最大化，後者的最大化目標表現為公共物品利益和政治支持的最大化。
在公共選擇理論家眼中，政府不過是個無意識、無偏好的“稻草人”，公共行為和公共目標在很大程度上受政治家和官員的動機支配。此外，由於政治市場上，政治家和官員之間的雙邊壟斷，他們在預算規模上的目標一致性，必然導致政府規模的不斷膨脹。由於民主制度下，沒有一種選擇機制可以稱得上是最優選擇機制（直接民主面臨高成本，而間接民主面臨機會主義），公共選擇學派為此提供了兩種改革思路：一是市場化改革，二是憲法制度改革。
作為新自由主義思潮的重要分支，公共選擇學派一直是市場失靈的堅定辯護者。他們所提供的救治政治市場失靈的兩條思路，也只不過是將經濟市場的運行規則引入政治市場。公共選擇學派的市場好化改革，是指通過將經濟市場的競爭機制引入 政治市場來提高後者的效率，這主要包括三個方面的內容：
1.明確界定公共物品的產權；
2.在公共部門內部和部門之間引入競爭機制，重構官員的激勵機 制，按照市場規則來組織公共物品的生產和供給；
3.重新設計公共物品的偏好顯示機制，使投票人儘可能真實的顯示其偏好。
所謂憲法改革，是指通過重新確立一套經濟和政治活動的憲法規則來對政府權力施加憲法約束，通過改革決策規則來改善政治。布坎南認為，規則和政策的關係如同博弈規則和博弈策略的關係，前者 的改變可能增加所有參與者的利益，而後者的改變只會改變利益在參與者中的分配格局。
基於以上分析，我們可以將公共選擇學派的理論特徵歸納如下：
1.公共選擇學派繼承了主流經濟學關於經濟人的基本假定，並將這一堅定泛化到政治領域；
2.在公共選擇學派看來，政治市場博弈行為的結構也不必然為政 府干預經濟提供理由；
3.基於對社會福利最大化的追求，公共物品供給可以引入競爭直接否定了主流經濟學認可的“公有經濟的合理存在空間是非競爭的公共品領域”這一論斷。
顯然，公共選擇學派儘管沒有直接的主張公有經濟的低效率，但從其反對政府干預的立場來看，公共選擇學派是排斥公有經濟的。
公共選擇學派在政治理論上的一個特點是關注憲法問題，從交易政治學的觀點出發，政治交易先於市場交易，市場交易要依賴政治交易的結果——所形成的市場交易規則。最根本的規則是憲法，所以公共選擇學派注重憲法的作用。公共選擇理論的憲法學說有兩個基本特點：規則決定論和契約論。
規則決定論的基本主張是決策規則決定決策效果，決策規則重於決策效果。通過對各種集體決策的規則的研究，布坎南得出的結論是不同決策規則將導致不同的結果。經一致同意得出的決定最為公平，不會對任何個人的權益造成危害。簡單多數（過半數）規則下的政策總會壓制處於少數的那些人的要求。一項政策的好壞不在 於經濟學家的建議，而在於對政策制定的規則約束與規則約束下的政治過程。一項政策的好壞不取決於政策建議和決策行動，而取決於決策的規則和規則下的決策過程。
根據規則決定論，公平和效率的評價標準也在規則，在集體決定時，只要規則是公平的，結果就是公平的；只要規則是有效率的，結果就是有效率的。只要某項活動 是按事先商定的規則進行，規則又得到一致的自願同意，不管結果如何，都應視為公平的。規則公平來自其制定的過程，只要制定規則的過程經過了一致同意，規則 就是公平的。公共選擇理論對一致同意的理解是寬泛的：沒有人表示反對，可以認為某規則仍是一致同意的。如果人們在經過修改的決策規則上達成一致，就有可能 接受差強人意的決策結果。但有一個問題：如果人們對決策規則本身所體現的利益十分在意或有明確了解時，達成修改規則的"一致同意"又會十分困難。
一致同意也是鑒別規則是否有效率的標準，只要沒有面對全體一致要求改變規則，規則就是有效率的。公共選擇的規則決定論的方法論是重過程，不重效果，布坎南 稱之為"主觀主義方法論"。一項集體決策是否有效率，應根據過程，而不是結果。效率的評價標準是當事人的主觀判斷，而不是外在標準。只有個人知道自己的利 益為何，其他任何人都不可能越俎代皰。對個人而言，只要是按個人意願行事，就是增進了個人效用。對整體而言，只要其中所有的個人都沒有受到強制，都可按自 己的意願行動，這個整體就有效率。評價集體行動時不需客觀標準，只需參加者對其中的活動的一致同意。
規則對公平的決定作用在於非規則的影響因素少，布坎南認為決定分配結果的因素有選擇、努力、運氣、出身等，只要選擇是自由的，個人就應自負其責，因而無所謂 公平問題。運氣對於個人來說，完全是偶然的，也不會破壞公平原則。努力與分配的關係是"按勞付酬"，個人憑自己的努力得到的收益是正義的。只有出身會造成 不平等，每個人的天賦是有差別的。"在作出選擇之前，在運氣光臨經濟賭博以前，在開始努力以前，人們首先是帶著天賦進入比賽的。"但可通過幫助，拉平出身所造成的（起點上的）差別，減輕不公平。糾正出身造成的不公平要依靠規則，保證有天賦差別的個人之間在機會上的均等。這種以公平為目的規則也應建 立在一致同意的基礎上，一個規則被認為是公平的，不是它本身的狀況所決定，而是當事人都認可。所以，對於一項規則而言，當事人的同意在其是否公平之前，而 不是因為其公平，人們才認可它。
規則對決策的決定作用來自其本身的約束功能，決策規則約束個人在集體中的行為，個人是在給定的規則程序下，根據自己對約束條件的理解，選擇能給自己帶來最 大程度的滿足的行動方案。在經濟中，制度可以限制人的行為在自願交易的範圍，使交易的結果趨向高效率。"一個人的效用既受他接受和供給的商品和服務的影 響，也受制度背景的影響。這種背景的改變，或者是活動規則的改變，會影響一個人的效用，正像他所獲得的商品數量的改變會影響他的效用一樣"。
集體決策的規則是個體系，這個體系是相對固定的和持久的，地位相當於憲法。憲法是在集體決策之前制定的，決策規則先於決策，憲法存在於立法和決策之前。憲法先於政府，立憲階段達成的憲法契約是對政府行為的約束。
憲法的基礎是全體人的一致同意。制憲與修憲都是集體行動，布坎南認為有三種集體行動：執行現行法律的行動、在現行法律範圍內的集體活動、改變法律本身和現 行成套法律規定的活動。前兩種相對應於他所提到的"保護性國家"和"生產性國家"，第三種包括立法和立憲以及修憲活動。憲法的基礎是契約，即建立在一致同意之上的自願協定。這與市場交換的原則——互相同意一樣，憲法契約與市場原則不矛盾，憲法體現為建立在一致同意基礎上的互利契約。憲法的目的是促進社會財富的增加，減少社會財富被剝奪。集體行動是個人為走出無政府狀態，避免囚犯困境的共同努力，每個個人的自由不應因集體行動而受損，這要求集體行動以一致同意為根據，唯有一致同意能夠說明修改規則的必要性。
對憲法的一致同意在以下兩種情況下可能失去：
第一，政府可能破壞憲法，為自己謀利。官僚或政治家個人有以職謀私，欺騙憲法的動機。政府本身並不存在天然的、避免自己成為掠奪工具的約束。從制度上看，對政府的行為存在著程序上的和範圍上的約束：決策規則和立法程序有事先的規定；對政府行為有具體規定，在財 政收支、貨幣發行、經濟管制等方面政府的許可權也有嚴格限定，並由相應的權威機構監督。但是這兩種約束均可能失效，在立法過程中立法人員可以利用程序，得出 違背全體利益的立法，憲法反而被當作利益集團的工具，"立法至高無上，憲法則從屬於"。在司法和行政過程中，最高法院無力對抗國會，監督機構做不到中立，政府行為的自由度可能很大。對集體決策的內在約束和外在約束都有可能失效。
第二，修憲的原因還可以是時間上的，立憲需一致同意，但後代並沒有參加立憲過程，不一定同意先輩制定的規則，所以有理由要求修憲。從這個意義上講，一部憲 法不是一次形成的，因此隨著環境的變化，憲法也要發展。一部憲法也不能適用於所有的事件，當人們在決策時對一些問題無法達成一致時，有一個解決方案是修改 決策規則。從更一般的道理上講，人們也會自己關於個人權利的理念出發，對照現實的權利狀況，假如與他們的預期相差很多，他們也會要求對憲法契約進行重新談 判。政府政策失敗的原因也可能是由於決策規則。儘管現存的憲法不是凝固不變的，但重要的是，它為進行預測提供了一個基礎，使得人們能夠對末完全顯露的事件作出預期。當然，修改憲法的要求一定會產生，特別是從那些沒有參與制定原先的憲法契約的未來一代人中產生。
在布坎南看來，憲法改革不可避免，立憲改革的原則是契約論，建立或修改規則的標準是一致同意，政府必須保護每一個人不受掠奪，這是一致同意規則的要求。修 改規則的前提是當事各方的一致同意，至少應使用最優多數規則，以增加決策時所需的贊成票比例，盡量不用過半數規則，"制度改革的最後檢驗在於受影響各方之 間的同意。"這樣才能達到非零和的結果，實現帕累托最優。公共選擇理論研究的是對政府的財政權力、貨幣權力、管制權力的憲法約束，只分析規則的好 壞，不提供直接的政策建議，目的是保證通過規則總能自動制定出好的政策。
對於公共選擇的的憲法學說，布坎南認為是"另一種"政治經濟學。與古典經濟學不同，後者的對象是制度、規則，目的是為增強效率而設計和改革制度。"我們稱之為‘政治經濟學的科學'。它旨在估價強制的結構，即‘規 則'，其最終目的是重新設計和改革，以確保在利用潛在互利關係上增強效率。"為此布坎南區分廣義的公共選擇理論和狹義的公共選擇理論。狹義的公共選 擇理論分析政治家、官僚和投票人的行為，廣義的公共選擇理論分析對公共選擇行動者的約束，是一種憲法理論。"憲法經濟分析則試圖對約束經濟行為者和政治行 為者的選擇與活動的不同法律——制度——憲法規則的運轉性質作出解釋，這些規則界定了某種結構，在這一結構內，經濟行為者和政治行為者作出普通的選擇"。
後來他又把對憲法的研究稱為"憲法經濟學"，憲法經濟學的研究對象不是經濟現象，而是象集體決策的規則這樣的政治問題，"憲法經濟學比正統經濟學涉足‘更 高的'研究層次；它必須包容後者的成果及許多較不複雜的分支學科的成果。"憲法經濟學目的也與經濟學不同，"憲法經濟學對那些維持憲法規定的人 提出可能的規範建議，而正統經濟學則對於實務的政治家提出建議，具體地說，憲法經濟學考察對於約束的選擇，而不是在約束內的選擇，至今為止，經濟學家的注意力幾乎是唯一地放在第二個問題上"。
公共選擇學派中K·阿羅（Arrow）的社會選擇理論被看作是一種憲政理論，因為他所關心的仍是政治制度的設計。他注重的是集體決策的規則的後果，他提出的不可能性定理表明，有關集體決策的各種基本規則之間存在衝突。1998年諾貝爾經濟學獎得主，美籍印度經濟學家A·森（Amartya Sen）則指出，如果堅持個人效用之間不可比，就有阿羅不可能性定理。如果個人效用是可比的，就涉及社會公正問題，對社會就可以評價。社會默認個人的行動 與社會認同個人的選擇不同，後者對個人的承認更強，會導致個人的自由與帕雷托最優衝突。公共選擇被被當作新憲政理論中的一種，因為它關心政治制度的設計， "新憲政論主要關注的是發展一系列關於制定有助於建立理想政治秩序的制度設計原則"。
新憲政論把憲法看作是一個跨學科的研究領域，提出"憲政社會科學"概念，認為關於憲法的研究不僅僅是法學的任務，政治學和經濟學都已加入。新憲政論"對目 前社會科學中朝著制度主義的轉向作出了貢獻，並對最近以來的政治經濟學復興起了很大作用。它是從制度設計者的角度研究政治和經濟現象的一個綱領。" 用這一論斷為公共選擇的憲法學說定性是恰當的。
布坎南的制度理論繼承了源自亞當·斯密，經哈耶克發展的自然秩序說，反對政府過多干預個人經濟活動。但他又不同意哈耶克完全否認制度設計對市場秩序形成的 作用，"我批評哈耶克把必然發生與自發產生的秩序的原理擴展到制度與法律。"哈耶克認為經濟制度的形成經過了社會的自然選擇和優勝劣汰的過程，是自發產生的"正如亞當·弗格森所指出的：國家的建立是偶然的，它確實是人類行動的結果，而不是人類設計的結果；那麼自由人的自發聯合所製造的事物，往往 比他們個人的頭腦所能全部理解的更加偉大。"哈耶克對計劃經濟大加鞭笞，認為那是一種源自唯理主義，任意誇大個人能力的"建構理性主義"，但 哈耶克又堅持對國家干預主義制度必須進行改革。
