管理型政府

作為一種現代政府的基本形態，管理型政府的行政自覺意識主要來源於伍德羅·威爾遜和弗蘭克·J. 古德諾。因為，威爾遜的《行政學研究》(1887)和古德諾的《政治與行政》(1900)都闡釋了“政治與行政二分”原則，為政府的行政功能從政治功能中分化和獨立出來提供了依據。威爾遜認為：“行政管理的問題並不是政治問題，雖然行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻無需自找麻煩地去操縱行政管理機構。”古德諾進一步論證了威爾遜的這一提法，“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能……這兩種功能分別是：政治與行政。政治的功能是指國家意志的表達；行政的功能是指國家意志的執行”。“如果說威爾遜所強調的是行政運行的技術特殊性的話，那麼古德諾則對行政的功能作出了明確的定位，即把行政定位在國家意志的執行上，這就為政治與行政二分原則找到了功能依據。”

管理型政府的管理技術主要來源於19世紀末、20世紀初發生在企業中的管理革命。我們知道工業革命“使工廠制度取代了家庭生產制度，並且在很多方面提出了許多以前從未遇到過的管理問題。概括地說，這些問題可以分成三類：(1)有效地使技術、材料、組織職能和生產過程結合起來的組織問題和方法問題；(2)為了實現預想目的，如何促進、發展、激勵和控制人的行為的人事問題；以及(為了實現目標，如何把上述兩方面融合在一起的管理問題”。在這種情況下，泰勒和法約爾分別提出了科學管理理論、一般管理理論。泰勒從基層做起的，採用一種“自下而上”的視角來解決企業的效率問題，提出了科學管理理論，核心觀點包括：工作定額原理，標準化原理，工人和僱主方面的“精神革命”以及例外原則。與泰勒不同，擔任企業經理的法約爾選用了一種“自上而下”視角，開創了組織研究理論。他最主要的貢獻是，提出了管理的五要素說(計劃、組織、指揮、協調、控制)和管理的14原則。在他的影響下美國的古典行政管理理論，既是現代組織理論的批判對象，也是現代組織理論的前奏。

米勒在《馬克斯·韋伯》一書中，稱“韋伯是德國的亞當·斯密”。因為，亞當·斯密曾發動一次攻擊以摧毀阻礙資本主義發展的英國重商主義政策，而韋伯的貢獻在於“對舊傳統以及在經濟中使用政治控制的抨擊”促進了資本主義的發展。雷恩指認，“韋伯看到了為管理大型企業建立合理基礎的必要性，經他研究，結果提出了官僚集權組織是理想的組織結構的概念。對於韋伯來說，‘理想’並不是指合乎需要，而講的是組織的‘純粹形態’。……理想的官僚集權組織將作為一種標準模式，以便於說明從小規模的企業(‘世襲’)管理過渡到大規模的專業管理的轉變過程”。

馬克斯·韋伯的官僚制組織理論是通過對權威的三種純粹類型的研究而推演出來的。他認為，“正當支配具有三種純粹類型。正當性要求的效力可能會建立在理性基礎上(合法權威)、傳統基礎上(傳統權威)、超凡魅力的基礎上(超凡魅力型權威)”。其中官僚制組織是建立在合法權威的基礎之上的，“輔之以官僚行政班子的合法權威，有賴於人們接受以下各相互依賴的觀念之效力。

1.在工具理性或價值理性或兩者兼備的基礎上，經協商或強制而確立的、至少是要求組織成員服從的任何既定的合法規範。2.任何法律體系實質上都存在於一個通常是被特意建立的和諧的抽象規則體系中。3.因此，典型的權威人物——‘上司’——本身就是在服從一個非人格的秩序，他在發號施令時的行動就會以該秩序為取向。4.正如一般所說，服從權威者只是由於身為組織的‘成員’才服從權威，而且他服從的只是‘法律’。5.一般認為，組織的成員在服從權威人物時不應服從權威個人，而是服從非人格化的秩序”。

因此，韋伯指認，“行政合法權威的最純粹類型就是利用了官僚制行政班子的類型。就最純粹的類型而言，最高權威下的整個行政班子是由各個官員組成的”。19世紀末以來的歷史事實證明，官僚制行政組織確實具有重大的歷史功用。最為明顯的是，它所提倡的“紀律化”、“非人格化”、“機械化”等管理理念，很大限度地提高了行政效率，使得管理型政府承擔起因社會複雜性增強和市場經濟發展而離析出來的社會管理職能。

近代以來，社會治理的主題始終是圍繞著政府與市場的關係展開的，管理型政府的社會管理職能也是隨著市場經濟的發展而成長和完善的，更確切地說，管理型政府的社會管理職能是在市場經濟中的交換關係基礎上成長起來的。因為，從財富和資源配置方式出發可以將人類社會界分為分配關係主導和交換關係主導兩種形態。分配是傳統農業社會對資源配置的主導方式，而交換恰恰是市場經濟中所要求遵循的資源配置方式。在整個農業社會歷史階段中，在人的社會關係體系中，分配關係一直處於主導地位。在農業社會王朝治理模式下，君王視天下的一切皆歸屬於自己的王朝(或“家”)，因而，當然的佔有稀缺的物質資料，再加上森嚴的等級權力體系對這一體系的維繫，分配關係的確立成為了現實。在某種程度上，“分配產生等級差別，等價差別也必然要求分配關係與之相伴”。正是由於“分配產生等級差別”也決定了統治型政府的社會管理職能是內含於並且尚未從統治職能中離析出來，而且，即使在農業社會發生了王朝更替的現象，也只不過意味著一種分配關係的結束、另一種分配關係的開始，意味著統治職能的無實質變化性“移位”。

從身份到契約的轉換是工業化的一個向度。“契約”是市場經濟中交換關係得以發生的一個必要條件。由於社會複雜性增強，工業社會已經逐漸成為一個陌生人的社會，陌生人之間的商業往來最需要的是一種信任，契約正是發揮了輸送信任的功能。同時，市場經濟所提倡的自由和平等也是在契約之中得到了文件性的保障。交換行為的出現和交換關係的發展，也為農業社會的“等級差別”的社會治理模式做出了掘墓的準備。

事實上，統治型政府最終在交換關係面前敗下陣來，因為交換關係首先摧毀了“分配”的資源配置方式、弱化了等級秩序，進而瓦解了王朝所擁有的“統治”合法性。因而，從這個意義上講，市場經濟其實就是一種交換經濟，它最終導致了社會管理職能從政治統治職能中分化出來並逐漸取得中心職能的地位，政治統治職能僅僅成為了維護社會管理職能的一個必要要件。或者說，“市場經濟要求政府的角色得到重新定位，即要求政府在性質上從權力的集中代表者轉變為社會管理的執行者；在職能上從維護政治統治轉向履行社會管理職能；從地位上從以自我為中心到以服務社會為中心；在信念上從執行‘為民做主’的義務轉變為承擔維護社會公序和代表民意的責任，從而接受社會的監督和批評”。

政府職能從以政治統治為主導向社會管理為主導的轉換，是真正人類文明史的開始。在近現代歷史上，管理型政府先後承擔了“保護型職能”和“干預型職能”。管理型政府的角色位移主要體現在政府經濟職能的成長之中。在自由資本主義時期，政府擔任的主要是“保護者”或“守夜人”的角色，政府的職能主要是一種“保護型職能”，即“站在市場之外去為市場的發育和成長提供一定的政治條件和社會環境，保證市場競爭的有序化”。這一時期的思想家們(如洛克、盧梭、斯密等)基本上都相信“市場通過自動調節，征服全部經濟，並使之合理化”，贊同限制政府的職能，並且僅僅是在考慮到維護市場經濟發展的目的時而為政府預留了“守夜人”的角色。例如，經濟史上的“樂天派”經濟學家亞當·斯密對資本主義充滿信心，認為經濟進步是資本主義的主要成果。當然，這一成果的取得主要是由“看不見的手”來引導，在《國富論》中，他曾描繪了這樣一個過程：“單個的個人……所盤算的也只是自身的利益……由一隻看不見的手引導著並最終增進了社會的利益，雖然這最終的結果就是促進全社會的經濟增長和人民生活水平的提高。”

雖然斯密被視為放任經濟的信徒和政府的批判者，但他並非真的反對政府干涉經濟事務的所有行為。他認為政府具有四項基本功能，“首先，政府具有防止形成壟斷、保障競爭環境的作用；其次，政府具有保護國家免受外國侵犯的作用，《航海法》的頒布和政府的國防支出是必要的；第三，政府必須保證國內的秩序和安全；第四，如果一個國家外部性過大的時候，政府可供應公共產品”。現在看來，斯密的四項政府職能中，除了第二項國防職能屬於政治統治職能之外，其餘三項皆屬於保護型的社會管理職能。因而，在自由資本主義時期，政府的職能被限定在不干涉市場運行卻又要為市場發育和成長提供保護環境的“保護人”角色。也正是在這一時期，形成了“保護型政府職能模式”。