行政複議權

行政複議，是指公民、法人或者其他組織不服行政主體作出的具體行政行為，認為行政主體的具體行政行為侵犯了其合法權益，依法向法定的行政複議機關提出複議申請，行政複議機關依法對該具體行政行為進行合法性、適當性審查，並作出行政複議決定的行政行為。是公民，法人或其他組織通過行政救濟途徑解決行政爭議的一種方法。

現行行政複議管轄體制存在的弊端和新形勢對行政複議工作提出的新任務、新要求，迫切需要改革行政複議管轄體制。

《行政複議法》確立行政複議管轄體制的一個基本依據是行政機關的行政領導權和業務指導權，依此設定了“條塊分割”的行政複議管轄體制。這種管轄體制的設定從理論上可以講通，但因實際工作和情況的複雜性，賦予“條條”管轄權的制度設計很難使行政複議制度在化解行政爭議，解決社會矛盾中發揮主渠道作用。

一是條條管轄很難發揮行政複議救濟和監督功效。從現實情況看，系統上下級之間的部門利益和部門保護情況還很普遍，從部門利益出發在行政複議活動中一味維持下級機關具體行政行為的情況時有發生。從政府和部門辦理複議案件結果可以看出這樣的結論：從**市的行政複議實踐看，部門複議的案件，維持率較高，達到 %，而政府複議的維持率占%，這在一定程度上也反映出部門保護主義和官官相護問題的存在。同時，由於上級工作部門對下級部門僅有業務指導權，制約力度不夠，上級部門複議時，也不願因此得罪下級部門，這也是出現維持率過高的因素之一。

二是條條管轄的行政複議案件辦理質量不夠專業。行政複議是一項非常專業的法律審查機制，需要複議人員對行政複議制度和行政法原理以及法律適用很熟悉，政府的複議機構中的內設複議機構是專業從事這項工作的，辦理案件的經驗多，對行政複議法律和行政法研究相對較深。而部門行政複議工作在部門法制機構，一般其法制機構中很少有專門辦理行政複議案件的，同時，由於案件辦理過少，也使其工作經驗不足，嚴重影響案件辦理質量，挫傷了申請人的積極性。

三是條條管轄的行政複議決定執行力度較弱。由於上下級行政部門之間沒有領導關係（垂直領導機關除外），在行政複議過程中往往出現下級行政部門不執行或拖延執行上級主管部門行政複議決定，而上級主管部門無法處理的情況，導致行政複議效果不明顯，行政複議申請人的合法權益得不到有效救濟。

四是條條管轄增加行政成本和申請人負擔。在地市級以上政府中，作為行政複議機關的部門多則數十個，少則十幾個，無論有案無案都配置行政複議人員編製和人員。而政府專業從事行政複議人員還不能適應工作的需要。這種多個行政複議機關並存的現狀，擴大了行政編製，增大了行政成本。不符合機構設置的原則，也不符合行政管理體制改革的方向和要求。同時，上級行政主管部門與行政複議申請人往往不在同一地區，複議申請人需要異地提出申請，複議機關需要異地調查，異地審理，給行政管理相對人參加行政複議活動以及行政複議機關調查取證增加了負擔，影響了複議效率。

五是條條管轄與個別機構設置不對應。地方組織法並未要求上下級政府必須對口設置工作部門，實踐中隨著行政機構改革的進行，政府工作部門設置上下不對口的情況越來越多，從而使條條複議模式有很多部門中難以運作。

六是條塊複議在操作中易造成複議結論不一情況。在一個具體行政行為涉及多個行政管理相對人的案件中，有的申請人向政府提出複議，有的申請人向上級主管部門提出複議，實踐中存在政府和上級主管部門對於同類執法活動作出不同複議決定的情況，出現複議決定“打架”的情況，不僅被申請人無法適從，申請人之間的矛盾也難以消除，複議定紛止爭作用無從體現。

行政複議制度確立以來，糾正了一大批違法或者不當的具體行政行為，實現了將行政爭議化解在基層、化解在初發階段、化解在行政系統內部的要求，密切了政府同人民群眾的關係，維護了政府的形象。複議實踐證明，行政複議制度在構建社會主義和諧社會過程中發揮了巨大的作用，行政複議已經成為依法解決行政爭議、化解社會矛盾的重要法定渠道，但是複議制度自身在體制機制方面還存在一些問題。為此，黨中央在《全面構建社會主義和諧社會的決定》中提出要完善行政複議制度的要求，中共十七屆二中全會對行政管理體制改提出了明確要求。新形勢和新任務迫切要求對行政複議體制和機制創新。

可以說，多年的實踐讓我們感到，將行政複議權集中到政府，實現全面集中行政複議權是新形勢、新任務的迫切要求，是充分發揮行政複議在化解行政爭議，解決社會矛盾主渠道作用的必然選擇。

行政複議管轄體制改革的設計應當充分考慮如下因素：一是公正，樹立行政複議的公信力，這是行政複議生命力所在，為此行政複議機構和人員應當更加專業，行政複議案件審理方式和工作運行模式應當從體制機構上保證公正性的要求；二是便民，更加方便群眾表達訴求，降低群眾訴求成本；三是將爭議和矛盾盡量化解在基層，通過行政複議管轄體制的改革，發揮基層行政複議機構作用；四是整合行政複議資源，提高行政效率，降低行政成本，體現行政管理體制改革的要求。根據上述原則要求，全面集中行政複議權主要應當有以下兩種模式。我們將這兩種主要選擇的模式進行細化並對其優缺點進行分析評價。

直接集中的行政複議管轄模式

模式設計：在省以下實行省、市、縣（區）三級政府複議管轄，取消政府部門行政複議管轄權，行政相對人對鄉鎮、縣（區）、市政府作出的具體行政行為不服提出的複議請求，由上一級政府管轄；對政府工作部門作出的具體行政行為不服提出的複議請求，由該部門的本級政府管轄，政府工作部門對依法設立的派出機構的行政複議管轄權也一併收到政府工作部門的本級政府，統一由本級政府管轄。為進一步提高政府行政複議機構辦案質量，保障政府行政複議的公正性，建議改變以往的行政複議工作組織形式和工作運行方式，在政府建立以法律專家為主、各界廣泛參與的行政複議委員會，實行行政複議調查權與議決權相分離，委員會辦公室與政府法制機構合署辦公，具體辦理案件調查等事項，案件決策權由委員會案件議決會議行使，委員會委員以少數服從多數的表決形式議決行政複議決定。在這一模式下，由於政府行政複議工作量的增大，應當在法制機構增配專門分管行政複議工作的領導（按合署辦公配置），為政府法制機構配備、充實、調劑行政複議人員，增加內部辦案機構。在與行政訴訟和國家賠償制度銜接上，按照行政訴訟法和國家賠償法的規定辦理。即對於複議維持原具體行政行為，當事人不服的，按照《行政訴訟法》的規定向作出原具體行政行為的機關所在地法院提起行政訴訟；對於複議改變原具體行政行為，當事人不服的，可以選擇向作出原具體行政行為的機關所在地法院提起行政訴訟，也可以選擇向複議機關所在地法院提起行政訴訟。

模式評價

直接集中模式的優點是：一是模式設計簡單明了，易於操作，不涉及與政府工作部門複雜的內部程序處理，避免與政府工作部門因對案件處理產生的分岐；二是便於將糾紛和矛盾化解在基層，也會提高基層解決矛盾的能力，也加強了基層法制機構建設；三是與訴訟和國家賠償的銜接不存在問題；四是有利於精簡人員，強化機構，使行政複議隊伍更加專業化，提高行政複議案件的辦理質量；五是方便申請人提出行政複議申請，降低複議機關辦案成本，提高行政複議效率，發揮出行政複議便民、高效的制度優勢。這一模式的缺點是：突破了《行政複議法》關於行政複議選擇管轄的框架規定。

間接集中的行政複議管轄模式

模式設計：省、市、縣（區）三級地方人民政府分別設置行政複議委員會，複議委員會實行複議案件立案、調查與議決相分離制度，複議案件由政府複議委員會集中受理，統一議決，案件調查工作由法定複議機關（政府或者部門具體完成，複議決定以各法定複議機關（政府或者政府部門）名義制發。試點成熟后，提請人大對《行政複議法》的相關規定進行修改，取消部門複議權，實現行政複議權統一由政府行使的目的。這一模式下，複議委員會下設複議案件受理辦公室和複議委員會辦公室，案件受理辦公室負責統一受理本級政府和本級政府部門作複議機關的案件，複議委員會辦公室負責調查處理本級政府作複議機關的案件。案件受理辦公室受理申請人，對於本級政府作複議機關的案件，交由複議委員會辦公室調查處理；對於本級政府工作部門作複議機關的案件，交由有關政府工作部門的法制機構調查處理，複議委員會辦公室和政府部門法制機構調查處理的複議案件統一報複議委員會議決。

模式評價

優點：一是在《行政複議法》的框架內實現行政複議權的實質集中，有利於維護人大和法律的權威；二是不改變部門複議機構的設置和人員配置，有利於發揮部門在複議中的專業和技術優勢。缺點：一是沒有實現複議管轄的根本性改革，政府決策、執行和監督三項權力相分離的要求落實的不徹底；二是可能導致縣（區）政府受理的複議案件數量減少，不符合將矛盾化解在基層的要求。

鑒於直接集中的複議管轄模式可以徹底解決條條管轄的體制弊端，符合決策、執行、監督三項權力相分離的行政管理體制改革要求，並有利於精簡人員和複議隊伍的專業化建設，方便申請人申請複議。因此，我們傾向於採取模式一：直接集中的行政複議管轄模式。