個人破產法

個人破產制度發端於古羅馬時期，在中世紀時的義大利與英國得到較大發展。1 978年，美國破產法將消費者破產納入其中。如今，個人破產已成為現代破產法不可分離的一部分。

隨著市場經濟的快速發展，個人資產不斷增長，個人和家庭參與炒股、炒房，利用信用卡和貸款消費的比例越來越高，因貸款炒股、炒房及信用卡大額透支造成個人資不抵債的情況時有發生。

“我們並沒有個人破產的相關法律法規，個人資不抵債后，往往出現債主想方設法苦心追債，債務人如驚弓之鳥四處逃債的局面，有的甚至造成家庭慘劇。”張育彪接受採訪時建議，根據國際經驗，儘快引入個人破產制度，加快制定《中華人民共和國個人破產法》。

實施《個人破產法》后，一旦出現個人欠債不還、逃債的情況，債權人可以依法申請宣判債務人破產。債務人如果資不抵債，也可以依法申請破產保護，在生活受到極大限制、個人聲譽受損的條件下，債務可以得到一定免除，並得到重新做人的機會，防止出現背上沉重債務后四處逃債甚至自殺的現象。

如果輕易確立個人破產制度，很多人就可能事先惡意借貸並大肆浪費，爾後通過破產而逃避債務。正因如此，個人破產制度確立的前提，是一個國家或者特定社會個人信用發達，使多數人不敢輕言破產。

1986年我國有一部企業破產法(試行)。當時連商品經濟的提法都沒有。在這部僅6章43條的法律中，調整主體明確指向了“全民所有制企業”。為適應新的情況，1993年，全國首屆企業兼并與破產研討會提出全面修改破產法的動議，1994年正式列入全國人大議事日程。後來，外界傳聞，可能將個人破產內容加入，然而在2004年6月全國人大正式審議新破產法時，草案中不見了個人破產內容，名稱也確定為企業破產法。個人破產制度是一個國家破產法律制度的重要而不可或缺的組成部分，2006年頒布的企業破產法未同時推出個人破產法律制度，被稱為“半部破產法”。

• 保護家庭和個人

2008年四川汶川大地震造成大量房屋損毀，其中大量的商品房都存在尚未還清的銀行按揭貸款，由於我們國家沒有個人破產法律制度，因而不能夠依據破產程序，對於那些確實無力償還房屋貸款的個人或家庭依法免除債務，銀行也不能夠依法核銷相關貸款。實踐中，我們只能靠銀監會下發緊急通知來臨時解決。這種臨時性的政策安排，需要被規範嚴謹的法律制度所取代。

個人破產制度的設立，對於陷入嚴重財務困境的個人來說，可以通過個人破產程序，依法免除一定的債務，使其能夠重新通過努力實現正常的生產和生活，從這個意義上講，個人破產制度對陷入嚴重財務困境的個人或家庭來說，實際上能夠起到相當的保護作用。

• 保護“債”的履行

個人債務人作為個人破產法的適用對象，其實可具體分為負債的自然人個人或消費者個人；合夥企業及其合伙人；個人獨資企業及其出資人；其他依法設立的營利性組織和從事工商經營活動的自然人。這幾類個人債務人在我國市場經濟實踐中所佔數量極大。

設立個人破產法律制度的根本目的是在債務人出現支付不能的情形下，仍應當保護“債”的履行。也可以說，建立個人破產這樣一個制度的目的是保護那些誠信的債務人，使他們不至於因一時的商業失敗或個人財務的混亂而陷入不可自拔的地步，允許他們有基本生存的空間，並能夠通過自己的努力使生活重新開始。在現實經濟生活中，除企業之外，個人也大量地參與各項經濟活動，其間必然產生大量需要依法保護的債，特別是當前個人信貸的數量和規範都急劇增長，推出公平公正的個人破產制度，可以保障和促進個人信貸業的健康發展。因此取得債務豁免是個人破產的主要目的，甚至是惟一目的。

• 立法的重要性與必要性

在新的全球金融與經濟環境下，中國市場經濟已進入關鍵階段，加快個人破產法(自然人破產、消費者破產)的起草進程具有重要性與必要性。原因有四：

個人破產法是公司企業破產法的基礎。西方發達國家早期商業繁榮的一個重要原因是個人破產法的出現和發展，正是因為在現實商業活動中有了個人破產，才帶動了西方早期和後期成熟市場經濟的出現，先有個人破產，後有企業破產，企業破產不過是個人破產的放大和延伸。只有建構個人債權債務責任意識，才能建構企業債權債務的責任意識，進而建構個人信用、企業信用，然後擴展為全社會信用的責任體系，這是現代破產法的宗旨和目的之一。

從各國破產法情況來看，個人破產法也是所有市場經濟國家破產法的重要內容，美國的個人破產又稱為消費者破產，規定在美國破產法第7章、13章等章節中。英國、澳大利亞、德國、法國、日本的破產法，個人破產法都是其重要內容。從破產實踐角度來看，國際上個人破產案件的數量發展迅速，在整個破產案件數量比例上，個人破產佔了絕大部分。據美聯社2009年4月13日公布的統計，在2008年12個月內美國申請破產保護的企業和個人總數近120萬。其中大多數是個人破產。過去一年中，每1000個美國人中就有4個申請破產，破產率是2006年時的兩倍。

中國實施個人破產已初步具備條件。中國的金融體制正加速改革，住房、汽車以及家庭消費品信用貸款在快速發展。個人信用記錄製度也在飛速發展。這為個人破產的實施提供了基礎條件。2009年9月，央行公布《2009年第二季度支付體系運行總體情況》，其中顯示，信用卡壞賬風險依然存在。截至第二季度末，信用卡逾期半年未償信貸總額57.73億元，與第一季度相比增加了8.03億元。個人消費信貸急劇增長，意味著中國人長期信奉的量入為出的消費原則己被打破。隨著生活水平的提高，超前消費作為一種時尚生活方式與理念，正被越來越多的中國都市居民所接受。依據上述報告，僅2009年第二季度，國有商業銀行及股份制商業銀行信用卡發卡量為15752.53萬張，截至目前，我國信用卡人均擁有量達0.12張。可見，中國已邁入負債消費時代，房奴、車奴及卡奴相繼出現，“負翁”正一躍成為這個時代的消費主力。

中國市場經濟體制已初步確立。社會更加開放、個人自由度更大、私人財富也增多，若無與這些新現象相匹配的制度，特別是個人破產制度，則市場經濟會成為無源之水，個人和社會的信用將很難確定。2008年約80萬家中國企業辦理吊銷與註銷手續，而不通過破產程序退出市場，其中就有許多個人獨資企業與合夥企業，其公司債務責任轉為個人債務責任缺乏適當的程序。

1.

個人破產法是公司企業破產法的基礎。西方發達國家早期商業繁榮的一個重要原因是個人破產法的出現和發展，正是因為在現實商業活動中有了個人破產，才帶動了西方早期和後期成熟市場經濟的出現，先有個人破產，後有企業破產，企業破產不過是個人破產的放大和延伸。只有建構個人債權債務責任意識，才能建構企業債權債務的責任意識，進而建構個人信用、企業信用，然後擴展為全社會信用的責任體系，這是現代破產法的宗旨和目的之一。

2.

從各國破產法情況來看，個人破產法也是所有市場經濟國家破產法的重要內容，美國的個人破產又稱為消費者破產，規定在美國破產法第7章、13章等章節中。英國、澳大利亞、德國、法國、日本的破產法，個人破產法都是其重要內容。從破產實踐角度來看，國際上個人破產案件的數量發展迅速，在整個破產案件數量比例上，個人破產佔了絕大部分。據美聯社2009年4月13日公布的統計，在2008年12個月內美國申請破產保護的企業和個人總數近120萬。其中大多數是個人破產。過去一年中，每1000個美國人中就有4個申請破產，破產率是2006年時的兩倍。

3.

中國實施個人破產已初步具備條件。中國的金融體制正加速改革，住房、汽車以及家庭消費品信用貸款在快速發展。個人信用記錄製度也在飛速發展。這為個人破產的實施提供了基礎條件。2009年9月，央行公布《2009年第二季度支付體系運行總體情況》，其中顯示，信用卡壞賬風險依然存在。截至第二季度末，信用卡逾期半年未償信貸總額57.73億元，與第一季度相比增加了8.03億元。個人消費信貸急劇增長，意味著中國人長期信奉的量入為出的消費原則己被打破。隨著生活水平的提高，超前消費作為一種時尚生活方式與理念，正被越來越多的中國都市居民所接受。依據上述報告，僅2009年第二季度，國有商業銀行及股份制商業銀行信用卡發卡量為15752.53萬張，截至目前，我國信用卡人均擁有量達0.12張。可見，中國已邁入負債消費時代，房奴、車奴及卡奴相繼出現，“負翁”正一躍成為這個時代的消費主力。

4.

中國市場經濟體制已初步確立。社會更加開放、個人自由度更大、私人財富也增多，若無與這些新現象相匹配的制度，特別是個人破產制度，則市場經濟會成為無源之水，個人和社會的信用將很難確定。2008年約80萬家中國企業辦理吊銷與註銷手續，而不通過破產程序退出市場，其中就有許多個人獨資企業與合夥企業，其公司債務責任轉為個人債務責任缺乏適當的程序。

• 金融體系不能適應個人破產制度

商業銀行自身的商業化問題。如果商業銀行不加快商業化或市場化，那麼個人破產制度的實施對商業銀行來說將會帶來毀滅性的打擊。商業銀行自身行為必須在市場中得到檢驗。商業銀行應能按市場規則謹慎經營，能在滿足合理的資本充足率和存款利率的條件下追求利潤最大化經營，這可推動個人破產制度建立。

個人金融體系裡個人徵信體系的建立，這非常重要。這幾年，我們國家個人徵信體系發展很快，我們已經初步建立了全國性的個人徵信體系網（消費者信用信息系統），中國人民銀行總行在這方面取得了很大的成就，但是我們的個人徵信體系仍有很大的缺陷，如個人徵信體系中的瑕疵標準把老百姓的水電費繳納納入其中，這就值得討論，水電費可能就是每月幾十元錢或者幾百元錢，而且，沒能繳納也有很多原因，如果簡單影響到消費者信用，應該說這樣的徵信體系還是存在問題的。

建立個人信用評級標準制度與機構很重要。就是金融監管機構改革的問題，即如何有效地監控個人信貸，監控是否嚴密、嚴格，如何建立一套合理的個人信貸風險標準等等。

1.

商業銀行自身的商業化問題。如果商業銀行不加快商業化或市場化，那麼個人破產制度的實施對商業銀行來說將會帶來毀滅性的打擊。商業銀行自身行為必須在市場中得到檢驗。商業銀行應能按市場規則謹慎經營，能在滿足合理的資本充足率和存款利率的條件下追求利潤最大化經營，這可推動個人破產制度建立。

2.

個人金融體系裡個人徵信體系的建立，這非常重要。這幾年，我們國家個人徵信體系發展很快，我們已經初步建立了全國性的個人徵信體系網（消費者信用信息系統），中國人民銀行總行在這方面取得了很大的成就，但是我們的個人徵信體系仍有很大的缺陷，如個人徵信體系中的瑕疵標準把老百姓的水電費繳納納入其中，這就值得討論，水電費可能就是每月幾十元錢或者幾百元錢，而且，沒能繳納也有很多原因，如果簡單影響到消費者信用，應該說這樣的徵信體系還是存在問題的。

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建立個人信用評級標準制度與機構很重要。就是金融監管機構改革的問題，即如何有效地監控個人信貸，監控是否嚴密、嚴格，如何建立一套合理的個人信貸風險標準等等。

• 個人消費方式以及個人信用傳統的問題

這首先涉及到中國人個人信用的行為方式。東方人的個人信用行為方式更多地講究關係學，這種關係學在個人信用的界定中是無處不在的。比如說擔保關係，消費者要房屋按揭，因為銀行可能要求按揭的人一個月必須要有多少穩定的收入，但消費者很可能不能達到銀行的要求，因此必須找一個擔保人，於是可能隨便找了個單位進行擔保，而事實上這個單位它並不是真心要為你提供擔保，只不過是因為存在著某種關係，最後因為這種關係而出具了擔保文件。因此，依賴於這樣的信用出具的擔保實際上是東方特色的“人保”制度，這種人保制度極大地威脅到了商業銀行的安全。一些商業銀行大量的貸款是建立在這樣一種不準確的、脆弱的擔保方式上的。

另外，在消費方式上，中國人信用卡的適用還不普遍，人們更多地傾向於使用現金，很多人甚至都不把現金存在銀行，他們對銀行都不放心。把錢縫在被子里，放在枕頭底下，枕著睡覺最安心。再如超前消費問題，中國人喜歡儲蓄的文化，不喜歡超前消費，這也是因為我們的社會保障體系比較脆弱導致的。中國人往往有一種強烈防範大事突發事件發生的心理，所以要儲蓄，以應付家庭的一些大事與突發緊急事件，如買房、家人生病、小孩上學等。這就構成了中國個人破產制度區別於西方國家不同的文化背景。

• 建立相關的立法和法律的配套體系問題

從立法技術來說，我們只能建立一個單獨的個人破產法，因為企業破產法已經出台，現實選擇是只能採取制定個人破產法或者個人破產條例這樣的方式。可以考慮由國務院先行制定個人破產條例，以界定個人破產行為，規範個人破產程序、保障債權人債務人的合法權益，打擊欺詐破產，建立個人信用。在個人破產條例實施一段時間之後，吸取經驗后，再制定一部包含個人破產法、公司破產法在內的完整完善的破產法。

如果要制定個人破產法，相應的金融機構破產條例要加緊出台。因為個人破產所產生的風險，某種程度上會危及到金融機構的安全。而金融機構特別是商業銀行的破產，也沒有法律規制。還有相關配套法律的可操作性。比如說個人獨資企業法、合夥企業法等。像合夥企業法儘管規定了有限合伙人，但我們仍還是有無限合伙人，那麼這兩類商事主體破產的話，也沒有法律規制。央行正在推動放貸人條例的進程，放貸人條例實際上允許更多放貸機構放貸，使放貸活動更加活躍。但這同樣涉及到個人破產的問題，因為很多貸款是放貸給個人的。還有一些配套法律如物權法的一物一權、物權法定等規定，我認為它們跟個人破產有衝突。另外擔保法也有問題，事實上，在物權法出台之後，擔保法已經基本上不發揮作用了，而且也確實已經很落後了。相關配套法律也需要完善。

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從立法技術來說，我們只能建立一個單獨的個人破產法，因為企業破產法已經出台，現實選擇是只能採取制定個人破產法或者個人破產條例這樣的方式。可以考慮由國務院先行制定個人破產條例，以界定個人破產行為，規範個人破產程序、保障債權人債務人的合法權益，打擊欺詐破產，建立個人信用。在個人破產條例實施一段時間之後，吸取經驗后，再制定一部包含個人破產法、公司破產法在內的完整完善的破產法。

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如果要制定個人破產法，相應的金融機構破產條例要加緊出台。因為個人破產所產生的風險，某種程度上會危及到金融機構的安全。而金融機構特別是商業銀行的破產，也沒有法律規制。還有相關配套法律的可操作性。比如說個人獨資企業法、合夥企業法等。像合夥企業法儘管規定了有限合伙人，但我們仍還是有無限合伙人，那麼這兩類商事主體破產的話，也沒有法律規制。央行正在推動放貸人條例的進程，放貸人條例實際上允許更多放貸機構放貸，使放貸活動更加活躍。但這同樣涉及到個人破產的問題，因為很多貸款是放貸給個人的。還有一些配套法律如物權法的一物一權、物權法定等規定，我認為它們跟個人破產有衝突。另外擔保法也有問題，事實上，在物權法出台之後，擔保法已經基本上不發揮作用了，而且也確實已經很落後了。相關配套法律也需要完善。

• 完善實施破產法的司法體系問題

我們的司法體系並沒有建立一套國家破產法院的體系。四層人民法院中，三層法院即高級人民法院、中級人民法院、初級人民法院是可以受理破產案件的。那麼個人破產案件應由哪一層法院來進行審理還不明確。審理過程中會否出現因為法院的地方化、行政化，而有地方利益考慮，出現法院侵害銀行債權人利益的現象也不能明確。如果地方出現像台灣地區、韓國那樣的卡債族的時候，法院會否有可能為維護地方穩定而大量豁免地方的個人債務，也是不知道的。

庭外談判機制的健全問題。如果沒有一個這樣的債權人庭外談判機制的話，那麼司法的成本就會大大增加。司法體系還不足以應付大量的債權人債務人的清償糾紛。比如，有許多過度消費行為，如房價高漲時助長了投機行為，上海有人通過貸款買了一百多套房子，實際上他沒有償債能力，這種類似的案例很多，每一件糾紛都由法院審理的話，司法的成本就會很高。而庭外談判機制，強調的是債權人本身對債務人債務風險的一種監督，這將節約司法資源，當事人按契約自治原則解決糾紛。如果債權人對債務人的過度消費行為持一种放任態度的話，那麼司法體系同樣將是不堪重負的。

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我們的司法體系並沒有建立一套國家破產法院的體系。四層人民法院中，三層法院即高級人民法院、中級人民法院、初級人民法院是可以受理破產案件的。那麼個人破產案件應由哪一層法院來進行審理還不明確。審理過程中會否出現因為法院的地方化、行政化，而有地方利益考慮，出現法院侵害銀行債權人利益的現象也不能明確。如果地方出現像台灣地區、韓國那樣的卡債族的時候，法院會否有可能為維護地方穩定而大量豁免地方的個人債務，也是不知道的。

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庭外談判機制的健全問題。如果沒有一個這樣的債權人庭外談判機制的話，那麼司法的成本就會大大增加。司法體系還不足以應付大量的債權人債務人的清償糾紛。比如，有許多過度消費行為，如房價高漲時助長了投機行為，上海有人通過貸款買了一百多套房子，實際上他沒有償債能力，這種類似的案例很多，每一件糾紛都由法院審理的話，司法的成本就會很高。而庭外談判機制，強調的是債權人本身對債務人債務風險的一種監督，這將節約司法資源，當事人按契約自治原則解決糾紛。如果債權人對債務人的過度消費行為持一种放任態度的話，那麼司法體系同樣將是不堪重負的。

由於我國個人信用體制不健全，立法部門擔心可能造成有人利用破產程序逃債的問題，因此，個人破產法的立法就此擱置下來。

李曙光說：“一個大問題是徵信問題，我們缺乏徵信體系，一個人有一百萬，可他就是不還幾萬元的債，誰也無法摸清他的家底。此外，社會保障系統也不算健全。破產者要不要社會救濟，誰來救濟？都是問題。”

“個人破產的立法肯定要搞，但是近期不可能。”李曙光說，“個人破產的立法其實很複雜，需要必要的社會條件，而且其中的技術問題也很多。目前尚無明確的立法規劃”。

年輕一代，超前消費意識越來越強，消費能力也越來越強，住房、汽車、旅遊、大眾消費品貸款越來越多，個人破產法制度的實施能有效幫助那些超前消費而又沒能還貸的年輕人度過由信貸危機而導致的困難生活。

商業銀行關於個人破產法的呼聲也越來越高，全國人大代表、銀行行長等曾建議儘快制定個人破產法，以加強打擊逃廢銀行債務的立法。

商事自然人破產法，就是合夥企業的合伙人或個人投資企業的投資人，要對債權人承擔無限責任，也就是說要連帶他的個人資產。

而在商事自然人破產法的免責條款中明確規定，首先，在清償債務期間，只能保證最低的生活費用；其次，如果在破產案件終結時的4年內清償了40%的債務，可以免除其餘債務。如果在破產案件終結時的5年內清償了30%的債務，可以免除其餘債務，以此類推。

商事自然人破產法明確規定了在什麼樣的情況下，可以免除多少債務，這既保護了債務人東山再起，也保證了債權人的利益，而且在法律上規定，債務人在破產前一年內不得轉移個人資產。

但關於商事自然人的生活保障，沒有嚴格的解釋。而在國外，每一條、每一款都寫得非常詳細，細到基本生活費是多少，以及哪些是用於清償債務的財產。我國只要有了這樣的條款，就會制訂細則。

國內汽車貸款和部分房屋貸款以及其他貸款出現不良貸款比率逐漸增加，其中有相當一部分人本來有償債能力，但通過各種手段逃避債務。出台自然人破產法，會有一些人利用破產對自己進行保護，躲避債務責任。

社科院法學所研究員劉俊海博士認為，對濫用破產法的債務人應與偷盜罪一樣，以刑事責任來定罪，否則即使規定了多麼細緻的條例都不乏冒險一試的人，無法起到震懾作用。同時，對債權人非法催債和騷擾合法申請破產的債務人的行為，也應有相應的法律約束。

債務人申請破產一方面是解脫，另一方面是本人資信嚴重受損，尤其在國外，對於一個破產的個人，人們在與其合作之前都會有顧慮。如果債務人能夠意識到信用的重要性，濫用破產法的現象就會減少，整個社會的信用環境將會有很大提高。

他建立健全個人信用體系是普通自然人破產法有效執行的前提。銀行如果有了比較完整的信用資料，就會對債務人的財務狀況一目了然，對已經申請過一次破產的債務人的第二次貸款申請也會慎重審批。而法院有了這樣的信息，同樣會根據檔案中的個人信用狀況來參考是否批准破產申請。

我國1986年12月2日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過的《中華人民共和國企業破產法（試行）》未規定自然人破產制度。

1991年4月9日第七屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國民事訴訟法》第十九章“企業法人破產還債程序”亦未規定自然人破產還債程序。1994年3月，全國人大常委會著手組織新破產法的起草工作，起草組擬定了《中華人民共和國破產法（草案）》初稿，后經多次討論、修改，1995年9月，全國人大財經委員會將該草案提交全國人大常委會，但是，由於種種原因，當時該草案未付諸審議。

雖然該草案未付諸審議，但是該草案將破產法的適用範圍擴大到一切法人和非法人企業，以及對非法人企業的債務承擔連帶責任的自然人。

我國立法機關在2004年6月提交首次審議的破產法草案中破產法的適用主體範圍包括“合夥企業及其合伙人、個人獨資企業及其出資人”。但在同年10月的二次審議稿中，該法的適用範圍有重大調整，僅被限定為“企業法人”。

2006年8月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會通過的《中華人民共和國企業破產法》是我國現行破產法，該法將適用範圍限定為企業法人，包括國有企業法人和承擔有限責任的其他企業法人。該法第一百三十五條規定：“其他法律規定企業法人以外的組織的清算，屬於破產清算的，參照適用本法規定的程序。”這意味著，合夥企業、個人獨資企業的破產對本法規定的適用，由有關法律規定，

但仍未設立自然人破產制度。我國迄今為止僅將企業法人納入適用破產法的主體。因此，在司法實務中，遇到自然人債務人全部財產不足以清償債務時，均通過民事訴訟程序（主要是通過執行程序）解決該類糾紛。